Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione I
Sentenza 9 marzo 2026, n. 485

Presidente: De Felice - Estensore: De Grazia

FATTO E DIRITTO

1. L'Unione sportiva Grosseto 1912, già ACD Roselle 1912, è concessionaria del campo di calcio e polivalente di proprietà del Comune di Grosseto sito nella frazione di Roselle, via dei Laghi.

2. L'impianto è stato interessato da un progetto di recupero e valorizzazione con oneri a carico della concessionaria, che ha reso necessaria, in data 1° marzo 2018, la stipula di una novazione del contratto di concessione tra l'Amministrazione comunale e la società sportiva concessionaria.

3. Per fare fronte all'onere economico dell'intervento, l'US Grosseto 1912 otteneva da Terre Etrusche di Valdichiana e di Maremma Credito cooperativo (di seguito, per brevità, "Banca Tema") un mutuo per l'importo di euro 3.000.000,00, a garanzia del quale il Comune di Grosseto concedeva fideiussione in forza della deliberazione del Consiglio comunale n. 68 del 16 aprile 2018.

4. Con deliberazione consiliare n. 94 del 28 maggio 2018, il Comune confermava la decisione di costituirsi garante a prima richiesta in caso di mancato rispetto dei termini di pagamento dei ratei del mutuo contratto dalla società sportiva, prevedendo che «nella denegata ipotesi che la A.S.D. non rispetti per 3 volte nel tempo il termine di pagamento delle rate di ammortamento del mutuo la convenzione rep. 9608 del 1.03.2018 con la stessa per la concessione dell'impianto si intenderà risolta immediatamente di diritto con contestuale rilascio dell'impianto da parte della Società, senza che la stessa possa opporre eccezione alcuna o pretendere risarcimenti di alcun genere» e che, in tal caso, l'ente si sarebbe accollato il prestito per il residuo.

5. In data 13 giugno 2018 veniva sottoscritta l'integrazione al contratto di concessione con l'inserimento, nell'art. 2, della lett. k), ai sensi del quale «la concessione potrà essere revocata in qualsiasi momento senza indennizzi di sorta in modo esemplificativo, ma non esaustivo: (...) k) in caso di non rispetto per 3 volte anche non consecutive nel tempo del termine di pagamento delle rate del mutuo che la S.S.D. U.S. Grosseto 1912 andrà ad assumere per la realizzazione dei lavori, con contestuale rilascio dell'impianto da parte della Società, senza che la stessa possa proporre eccezione alcuna o pretendere risarcimenti di alcun genere. In ogni caso le rate pagate dall'Ente in luogo dell'Associazione dovranno comunque essere a questo rimborsate dall'A.D.S., in quanto titolare del contratto di prestito. L'Ente attiverà l'istituto dell'accollo intestandosi il prestito per il debito residuo rimanente, solo e soltanto qualora si addivenga alla risoluzione della convenzione».

6. In data 11 luglio 2018 l'US Grosseto 1912 stipulava con Banca Tema il contratto di mutuo, il cui art. 5 prevedeva che «[i]l Mutuatario e la Banca convengono che il presente contratto si risolva, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1456 c.c., qualora il mutuatario non adempia agli obblighi posti a suo carico dal presente contratto e, in particolare, non provveda al puntuale integrale pagamento anche di una sola rata di rimborso. La risoluzione si verifica di diritto quando la Banca dichiara al Mutuatario che intende avvalersi della presente clausola risolutiva ai sensi del secondo comma dell'art. 1456 c.c.».

Il Comune di Grosseto si costituiva fideiussore della parte mutuataria sino alla concorrenza di euro 3.000.000,00 (art. 11 del contratto di mutuo).

7. In data 15 settembre 2025 Banca Tema contestava alla società sportiva il mancato pagamento di quattro rate di mutuo (relative ai mesi di giugno, luglio, agosto e settembre 2025), riservandosi di attivare la clausola risolutiva espressa di cui all'art. 5 del contratto di mutuo qualora l'inadempimento non fosse stato sanato entro l'11 ottobre 2025.

A seguito della contestazione, con missiva del 26 settembre 2025 il Comune di Grosseto comunicava l'avvio del procedimento di revoca della concessione ai sensi dell'art. 2, lett. k), del contratto.

In data 10 novembre 2025 Lamioni Holding s.r.l., controllante la US Grosseto 1912, saldava le rate oggetto della contestazione.

8. In data 22 ottobre 2025 Banca Tema contestava il mancato pagamento della rata di ottobre 2025 e segnalava che tale situazione autorizzava la banca ad avvalersi della clausola risolutiva, intimando alla società sportiva di provvedere al relativo pagamento entro i successivi quindici giorni.

In data 30 ottobre 2025 il Comune di Grosseto comunicava nuovamente alla US Grosseto 1912 l'avvio del procedimento di revoca della convenzione e prendeva atto del differimento al 6 novembre 2025 del termine utile per il pagamento della rata scaduta, evidenziando che in caso di ulteriore inadempimento o di mancato riscontro entro la suddetta data l'Amministrazione avrebbe proceduto, senza ulteriore preavviso, alla revoca della concessione.

In data 6 novembre 2025 Lamioni Holding procedeva al pagamento della rata oggetto di contestazione.

9. Con nota del 15 dicembre 2025 Banca Tema, richiamando le precedenti missive del 15 settembre 2025 e del 22 ottobre 2025, premesso che le stesse erano state accompagnate dalla manifestazione di volontà di risolvere il contratto motivata richiamando l'art. 5 del contratto, comunicava che lo stesso contratto era da intendersi risolto.

Con la stessa nota veniva rilevato che, nel frattempo, l'importo della rata di mutuo n. 69, relativa al mese di ottobre 2025, era stato versato ad iniziativa di un soggetto terzo.

10. Nella stessa data del 15 dicembre 2025, Banca Tema comunicava al Comune di Grosseto di essere disponibile a valutare l'eventuale ipotesi di rinunciare all'effetto risolutivo e a valutare in buona fede proposte di sistemazione che - impregiudicata la esigibilità del credito garantito - tenessero in considerazione l'interesse dell'ente territoriale ad una più agevole regolazione della prestazione patrimoniale dovuta in base al contratto ed alla fideiussione.

11. Con nota del 17 dicembre 2025 il Comune di Grosseto comunicava nuovamente l'avvio del procedimento di revoca della concessione, intimando formalmente alla società sportiva di provvedere senza indugio al pagamento immediato delle somme richieste da Banca Tema, con l'avvertenza che, in mancanza di idonea documentazione attestante l'avvenuto pagamento entro e non oltre il 24 dicembre 2025, l'Amministrazione avrebbe proceduto senza ulteriori comunicazioni alla conclusione del procedimento avviato.

12. Con determinazione del 30 dicembre 2025 il Comune di Grosseto revocava, ai sensi dell'art. 2, lett. k), del contratto rep. n. 9626/2018, di modifica ed integrazione del precedente contratto rep. n. 9608/2018, la concessione in uso e gestione dell'impianto sportivo.

13. Con ricorso notificato il 9 febbraio 2026 e depositato il 12 febbraio 2026, l'US Grosseto 1912 ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il provvedimento appena citato e ne ha chiesto l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia.

La società sportiva sostiene che la revoca sarebbe stata disposta senza che ricorressero i presupposti di cui all'art. 2, lett. k), del contratto, non essendosi verificate continuate e reiterate irregolarità e inadempienze nell'erogazione del servizio, ma solo un ritardo di appena undici giorni nel pagamento di una rata di mutuo, che sarebbe stata comunque saldata dalla società controllante Lamioni Holding (motivi I e II). La revoca della concessione sarebbe inoltre viziata da sviamento di potere, poiché il Comune avrebbe colto l'occasione della risoluzione del contratto di mutuo per subentrare nei rapporti tra la banca e l'US Grosseto e rinegoziare le condizioni del prestito (motivo III). L'atto impugnato, nella parte in cui è motivato dalla risoluzione del contratto di mutuo tra la banca e la società sportiva, sarebbe poi illegittimo per la nullità della clausola risolutiva espressa contenuta nel contratto di mutuo per contrarietà a norma imperativa (l'art. 40, comma 2, del testo unico bancario) e per l'esiguità del ritardo nel pagamento della rata (motivo IV). La revoca si fonderebbe, inoltre, su presupposti (le pretese avanzate da Banca Tema nei confronti dell'US Grosseto) infondati, dal momento che, a fronte di un finanziamento di euro 3.000.000, fino a dicembre 2025 non vi erano state rate insolute imputabili alla società sportiva (motivo V). Infine, con la comunicazione del 18 dicembre 2025, di avvio del procedimento di revoca, contenente l'invito a provvedere al saldo della rata entro il 24 dicembre 2025, il Comune avrebbe illegittimamente omesso di assegnare alla società sportiva i termini per la presentazione di memorie difensive.

14. Il Comune di Grosseto si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, in via preliminare, ne ha eccepito l'inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

15. Alla camera di consiglio del 5 marzo 2026, come da verbale, le parti sono state avvertite della possibilità, ai sensi dell'art. 60 c.p.a., della definizione della causa con sentenza in forma semplificata e sono state sentite sul punto.

Previa discussione, il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

16. In tema di concessioni, la giurisprudenza individua «il criterio discriminante tra "componente beni" e "componente servizi" negli obiettivi di fondo perseguiti dall'Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi» (cfr. C.d.S., Sez. V, 16 giugno 2022, n. 4949).

Orbene, in un rapporto quale quello di cui si discute devono ritenersi senz'altro prevalenti i caratteri della concessione di pubblico servizio.

Infatti, «[s]ebbene la questione sia stata a lungo controversa, è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L'affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione "della centralità del momento della 'gestione' (che prefigura come meramente strumentale l'affidamento del bene di proprietà pubblica)" (in termini C.d.S., V, 28 gennaio 2021, n. 858, seguita da C.d.S., V, 18 agosto 2021, n. 5915 e 14 marzo 2022, n. 1784). Più specificamente "nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell'art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l'utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all'effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.)" (C.d.S., V, 28 gennaio 2021, n. 858). Ne discende che l'affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici - anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell'ente, ai sensi dell'art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell'interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive - "non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l'appunto, una concessione di servizi" (C.d.S., V, n. 858/21 e n. 5915/21, citate)» (così C.d.S., Sez. V, 15 marzo 2024, n. 2506).

Nel caso di specie, non possono esservi dubbi circa la strumentalità della gestione dell'impianto di cui si discute all'obiettivo della promozione dello sport e della qualità della vita della comunità amministrata, essendo previsto l'obbligo del concessionario di procedere «all'assegnazione degli orari per tutte le società di Grosseto che ne facciano richiesta per i vari allenamenti, secondo la priorità dettata dal livello agonistico posseduto e dal numero degli iscritti, compresi i calendari dell'agonismo (soltanto ove tale attività sia possibile)».

E nemmeno la circostanza che il concessionario fosse onerato della realizzazione di interventi di adeguamento della struttura sportiva è tale da mutare le conclusioni fin qui raggiunte (si veda, per analoghi profili, T.A.R. Toscana, Sez. I, 5 gennaio 2024, n. 16).

17. Deve peraltro rilevarsi - come la Sezione ha già fatto in alcuni suoi precedenti: cfr. T.A.R. Toscana, Sez. I, 31 dicembre 2025, n. 2138; 5 gennaio 2024, n. 16; 24 novembre 2023, n. 1089 - che l'art. 133, comma 1, c.p.a., alle lettere b) e c), devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di concessioni, rispettivamente, di beni e pubblici servizi. Nell'uno e nell'altro caso, la norma prevede che alla giurisdizione esclusiva sono estranee le controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi», le quali appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Secondo l'orientamento più recente delle Sezioni unite della Corte di cassazione, la cognizione del giudice ordinario si estende a tutte le questioni relative all'esecuzione e all'adempimento/inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, fatta eccezione per le ipotesi in cui l'amministrazione concedente, pur nella fase esecutiva del rapporto, si trovi a esercitare poteri autoritativi.

Il superamento dell'indirizzo tradizionale, che attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie inerenti l'esecuzione della concessione, si fonda su ragioni di simmetria rispetto alla materia dei contratti pubblici, nella quale è pacifico che l'affidamento dell'appalto rappresenti lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al giudice amministrativo e quella del giudice ordinario che investe l'esecuzione del rapporto, nonché sul principio, di derivazione costituzionale, secondo cui per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, ma occorre che la lite richieda, in concreto, lo scrutinio di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione del pubblico potere.

Pertanto, pur ammettendosi che anche nella fase esecutiva delle concessioni possano residuare poteri pubblici dell'autorità concedente, in relazione ai quali la giurisdizione esclusiva continua effettivamente a giustificarsi, deve concludersi che appartengono alla giurisdizione ordinaria le controversie nelle quali il petitum sostanziale sia costituito dall'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti nell'ambito del rapporto concessorio, dal momento che tali questioni non richiedono che sia svolto alcun sindacato sulla legittimità dell'esercizio del potere pubblico (cfr. Cass. civ., Sez. un., 29 agosto 2023, n. 25427 e i precedenti ivi citati; 8 luglio 2019, n. 18267).

18. Il collegio non ignora, naturalmente, che, proprio in riforma di una sentenza di questo Tribunale (Sez. I, 19 luglio 2022, n. 942), il Consiglio di Stato ha recentemente proposto un'interpretazione più restrittiva del riferimento alle controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi», tale da ridimensionare l'ambito nel quale non opera la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a. (C.d.S., Sez. V, 21 aprile 2023, n. 4086).

Tale lettura, però, non è stata seguita nella successiva e più vicina giurisprudenza del Giudice d'appello, che, chiamato a pronunciarsi sull'impugnazione di altra sentenza di analogo tenore di questo Tribunale (T.A.R. Toscana, Sez. I, 5 gennaio 2024, n. 16), ha confermato, con argomenti che il collegio condivide, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo dichiarato con la pronuncia di primo grado in un giudizio in cui si faceva questione della legittimità della risoluzione per inadempimento contrattuale della concessione di gestione di un impianto sportivo (cfr. C.d.S., Sez. V, 15 marzo 2024, n. 2506, cit.).

19. Orbene, nel presente giudizio si controverte della legittimità dell'atto con il quale il Comune di Grosseto ha "revocato" la concessione avente ad oggetto il campo di calcio e polivalente di proprietà del Comune di Grosseto sito nella frazione di Roselle, via dei Laghi.

Come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, spetta al giudice amministrativo qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio. Si tratta di un potere ufficioso, il cui esercizio non è vincolato né dall'intitolazione dell'atto, né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa. L'esatta qualificazione di un provvedimento va infatti effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (cfr. C.d.S., Sez. V, 2 novembre 2021, n. 7320 e la giurisprudenza ivi citata).

Ciò premesso, nel caso di specie, a dispetto del riferimento alla revoca contenuto nell'art. 2, lett. k), del contratto di concessione e nella determinazione in questa sede impugnata, il collegio ritiene che con l'atto impugnato il Comune di Grosseto abbia inteso esercitare non il potere autoritativo di revoca del provvedimento amministrativo (per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario), ma, più propriamente, il diritto potestativo - contrattualmente previsto dalle parti - di risoluzione unilaterale del contratto di concessione in ragione del contestato inadempimento degli obblighi gravanti sulla società sportiva concessionaria relativi al tempestivo pagamento delle rate del mutuo che la stessa società ha contratto con l'istituto di credito Banca Tema.

Tale circostanza risulta evidente anche "guardando in controluce" gli stessi motivi di ricorso, che si appuntano non sui vizi propri dell'azione amministrativa discrezionale - e, in particolare, sulle figure sintomatiche dell'eccesso di potere -, ma su profili (quali l'inadempimento, il ritardo nei pagamenti, la loro gravità, la sussistenza dei presupposti per il ricorso alla clausola risolutiva espressa pattiziamente convenuta, la nullità di clausole contrattuali, l'effetto liberatorio dell'adempimento del terzo) che tipicamente connotano le liti tra le parti dei rapporti contrattuali disfunzionali.

Vengono dunque in rilievo questioni relative a profili paritari e meramente patrimoniali del rapporto concessorio, e non all'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione (cfr. Cass. civ., Sez. un., ord. 18 dicembre 2018, n. 32728; 26 ottobre 2020, n. 23418 e la giurisprudenza successiva fino a Cass. civ., Sez. un., ord. 29 agosto 2023, n. 25427).

L'esercizio di poteri autoritativi non è infatti ravvisabile, in linea di principio, quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario e dell'affidamento della concessione e sorto il vincolo contrattuale, vengano in contestazione l'adempimento delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul rapporto (così anche C.d.S., Sez. VII, 19 maggio 2023, n. 4988).

20. In conclusione, in accoglimento dell'eccezione sollevata dall'Amministrazione resistente, per tutte le suesposte ragioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini di cui all'art. 11, comma 2, c.p.a., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

21. La persistente diversità degli orientamenti giurisprudenziali sui profili rilevanti ai fini della decisione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le parti dinnanzi al giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.