Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 23 aprile 2026, n. 3163

Presidente: Franconiero - Estensore: Ponte

FATTO E DIRITTO

I sig.ri D.S. e B. sono proprietari di un fabbricato costruito su di un'area di loro proprietà, assentito con concessione edilizia n. 10 del 2 agosto 2001, sul quale hanno eseguito modifiche in virtù della concessione in variante n. 12 del 6 febbraio 2002.

A seguito dell'annullamento di tali provvedimenti con sentenza del T.A.R. Campania n. 3590 del 17 giugno 2002 per mancato rispetto della disciplina delle distanze di cui al regolamento edilizio, gli odierni appellanti hanno presentato istanza di sanatoria ex art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, dapprima nel 2006 (istanza rimasta senza esito), e successivamente nel 2015 a cui è seguito il rilascio del permesso di costruire in sanatoria n. 15 del 26 giugno 2015.

A seguito di tale provvedimento il Comune di Pignataro Maggiore ha disposto l'annullamento in autotutela del permesso in sanatoria e ordinato contestualmente la demolizione delle opere con ordinanza n. 32 del 16 febbraio 2016, alla luce del riscontro di abusi edilizi non rappresentati dagli odierni appellanti nell'istanza di sanatoria.

Avverso tale provvedimento è stato proposto ricorso davanti al T.A.R. Campania (ricorso n. 1833/2016) lamentando: 1) la circostanza che il Comune sarebbe stato in possesso di tutti gli elementi attinenti alla situazione dell'immobile in sede di rilascio del permesso di costruire; 2) che il provvedimento impugnato non avrebbe considerato la conformità della parte centrale del fabbricato; 3) che il Comune non avrebbe valutato lo stato avanzato del manufatto realizzato sulla base di un regolamento tardivo.

Nelle more del giudizio, a fronte dell'inottemperanza dell'ordine di demolizione, il Comune ha disposto l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area in oggetto con provvedimento n. 4354 del 17 maggio 2016, impugnato con motivi aggiunti, lamentando: i) la mancata comunicazione di avvio del procedimento; ii) la mancata valutazione dell'istanza presentata; iii) l'illogicità del provvedimento; iv) la mancata identificazione dell'area oggetto di acquisizione.

Con successivo ricorso n. 3826/2017 è stata impugnato il provvedimento prot. n. 5562/2017 di "definizione procedura di acquisizione al patrimonio dell'ente bene immobile di cui all'inottemperanza dell'ordinanza di demolizione n. 32 del 16 febbraio 2016, adottata ai sensi dell'art. 31 dpr 6 giugno 2001 n. 380 e ss.mm.ii. - Acquisizione delle opere e dell'area pertinenziale site in Pignataro Maggiore, via Pietro Palumbo - notifica nota trascrizione acquisizione bene al patrimonio"; deducendo: 1) la contraddittorietà tra atti assunti dallo stesso Ing. Parente Girolamo; 2) la mancanza di un verbale di accertamento della inottemperanza all'ordine di demolizione; 3) nullità ed inefficacia della trascrizione alla Conservatoria in quanto non preceduta dalla formale presa d'atto dell'inottemperanza all'ordine demolitorio e dal compimento delle ulteriori attività istruttorie prescritte, quali l'individuazione e la delimitazione dell'area di sedime dell'opera ritenuta abusiva.

Il T.A.R. Campania, Sez. VIII, ha respinto il ricorso n. 1833/2016, con sentenza n. 5036 dell'11 settembre 2023; e il ricorso n. 3826/2017 con sentenza n. 5037 dell'11 settembre 2023.

Avverso le suindicate sentenze è stato proposto appello.

Quanto al ricorso in appello nrg 2889/2024, con il primo motivo di appello, rubricato "nullità della sentenza; omessa decisione sull'istanza di riunione", l'appellante eccepisce la nullità della sentenza per non aver accolto l'istanza di riunione dei giudizi rg 1833/2016 e 3826/17.

Con il secondo motivo, rubricato "error in iudicando; violazione e falsa applicazione d.lgs. n. 380/2001" l'appellante rappresenta come le condizioni e le caratteristiche del fabbricato in oggetto fossero note all'Amministrazione alla luce delle numerose pratiche edilizie aperte nel corso degli anni e ai relativi contenziosi sviluppatisi, non potendo sostenersi la tesi della incompleta rappresentazione dello stato dei luoghi da parte del richiedente.

Con il terzo motivo, rubricato "error in iudicando - omessa valutazione della posizione dei ricorrenti e del loro legittimo affidamento", l'appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che non vi sia stata una lesione del legittimo affidamento a seguito dell'esercizio del potere di autotutela da parte del Comune.

Con il quarto motivo "error in iudicando; violazione e falsa applicazione d.lgs. 380/2001; difetto di motivazione; omessa pronuncia" si denuncia la mancata valutazione della circostanza evidenziata dal ricorrente con i motivi aggiunti circa la mancanza di un verbale di accertamento dell'inottemperanza.

Infine, con il quinto motivo, rubricato "error in iudicando; travisamento dei fatti; errata identificazione dell'area di sedime" l'appellante rappresenta l'illegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha riconosciuto l'illegittimità del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale per errata indicazione dell'area di sedime oggetto di acquisizione.

Il Comune di Pignatario Maggiore si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

Con il ricorso avente nrg 2891/2024 l'appellante censura la sentenza gravata deducendo, in primo luogo ("error in iudicando; violazione e falsa applicazione d.lgs. 380/2001; travisamento dei fatti; difetto di motivazione") l'erroneità della decisione del T.A.R. nella parte in cui ha ritenuto che l'atto impugnato non avesse natura provvedimentale. L'appellante, in particolare rileva come il provvedimento del 2017 avrebbe annullato l'atto di acquisizione del 2016 assumendo pertanto autonoma efficacia lesiva, in quanto dispositivo dell'acquisizione al patrimonio comunale.

In secondo luogo ("error in iudicando; violazione e falsa applicazione d.lgs. 380/2001; travisamento dei fatti; insussistenza dei presupposti; illogicità; contraddittorietà; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; omessa pronuncia"), l'omessa pronuncia del T.A.R. rispetto alle censure avanzate in primo grado in ordine alla carenza di elementi essenziali dell'atto di acquisizione, alla luce della mancanza di un verbale di accertamento dell'inottemperanza dell'ordine di demolizione da cui discenderebbe l'illegittimità della trascrizione.

In terzo luogo ("error in iudicando; violazione e falsa applicazione art. 31 d.P.R. n. 380/2001; violazione art. 7 l. 241/90"), si evidenzia l'assenza sia dell'ispezione dei luoghi, a differenza di quanto statuito dal T.A.R. nella sentenza gravata, sia di un verbale di accertamento dell'inottemperanza.

In quarto luogo ("error in iudicando; violazione giudicato") che il Giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto tardive le censure avanzate con il settimo e ottavo motivo di ricorso in ordine alla illegittimità derivata dell'atto impugnato, in relazione ai vizi dell'ordinanza di demolizione n. 32 del 2016 e del provvedimento del 17 maggio 2016. Inoltre, poiché il provvedimento oggetto di impugnazione nell'ambito del presente giudizio risulta qualificabile come un atto di acquisizione, l'esistenza di un precedente giudicato con cui è stata riconosciuta la legittimità della parte centrale del fabbricato, ad eccezione dei balconi, evidentemente non potrebbe essere ritenuta legittima l'acquisizione al patrimonio dell'intera opera, in quanto la maggior parte della stessa è stata sanata con efficacia di giudicato, e quindi non può essere ritenuta abusiva.

Da ultimo, error in iudicando - errata identificazione dell'area, con cui si eccepisce anche in riferimento a tale provvedimento l'errata indicazione dell'area oggetto di acquisizione.

Il Comune di Pignataro Maggiore non si è costituito in tale giudizio.

All'udienza di smaltimento del 15 aprile le cause sono state trattenute in decisione.

Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe, a fronte della evidente connessione soggettiva (identità della parte appellante) ed oggettiva (identità dei manufatti interessati) fra gli stessi.

Gli appelli sono infondati.

In relazione al primo motivo del primo appello, in ordine alla mancata riunione, va ribadito che nel processo amministrativo la riunione di cause connesse lascia inalterata l'autonomia dei singoli giudizi, per cui il relativo esercizio costituisce non un obbligo, ma una mera facoltà per il giudice; di conseguenza la mancata riunione di ricorsi connessi ex se non può essere affatto un motivo di annullamento delle separate sentenze, a meno che sul piano motivazionale non emergano palesi, irragionevoli e manifeste contraddizioni tra le diverse pronunce (cfr. ad es. C.d.S., Sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3056).

In relazione al secondo motivo, in linea di diritto va ribadito che quando un titolo abilitativo sia stato ottenuto dall'interessato in base ad una falsa o comunque erronea rappresentazione della realtà, è consentito all'Amministrazione di esercitare il proprio potere di autotutela ritirando l'atto stesso, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa; ciò sul rilievo che l'erronea prospettazione, da parte del privato, delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza che l'onere motivazionale gravante sull'Amministrazione può dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte (cfr. ad es. C.d.S., Sez. II, 4 luglio 2025, n. 5776).

Come noto ciò giustifica anche l'eventuale superamento del termine; infatti, nelle ipotesi di annullamento d'ufficio di un permesso di costruire, il superamento del limite temporale di dodici mesi è ammissibile nei casi in cui il richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente - anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti - diverso da quello effettivo. Nell'esercizio del potere di autotutela, infatti, non può non assumere rilievo l'effettivo contributo dato dal beneficiario del provvedimento favorevole al suo (illegittimo) rilascio, sia se risulti accertato nella sede penale sia se emerga dagli atti acquisiti al procedimento di autotutela. Ne consegue, dunque, che il superamento del termine di dodici mesi per l'adozione del provvedimento di annullamento d'ufficio è ammissibile, a prescindere dall'accertamento penale di natura processuale, quando il soggetto abbia rappresentato all'Amministrazione uno stato preesistente diverso da quello reale o abbia omesso di prospettare delle circostanze rilevanti (cfr. ad es. C.d.S., Sez. VI, 13 ottobre 2025, n. 7987).

Nel caso di specie risulta che, a seguito di sopralluogo e di riesame della pratica edilizia, l'Amministrazione ha rilevato l'esistenza della precedente istanza prot. n. 3268/2006, relativa alla medesima situazione edilizia, nella quale gli stessi appellanti avevano evidenziato difformità, sia in progetto sia nella relazione tecnica, dell'immobile su tre lati; tale circostanza non era stata rappresentata nella successiva istanza di sanatoria del 2015, oggetto del procedimento confluito nel titolo di sanatoria poi rilasciato.

In relazione al terzo motivo di appello, va ribadito - in coerenza e continuità con l'orientamento predetto - che quando un titolo abilitativo sia stato ottenuto dall'interessato in base ad una falsa o comunque erronea rappresentazione della realtà, è consentito all'Amministrazione di esercitare il proprio potere di autotutela ritirando l'atto stesso, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa; ciò sul rilievo che l'erronea prospettazione, da parte del privato, delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza che l'onere motivazionale gravante sull'Amministrazione può dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte (cfr. C.d.S., Sez. II, 4 luglio 2025, n. 5776 cit.).

Peraltro, proprio in sede di sanatoria, cioè di correzione di precedenti abusi ovvero di iter già proposti dinanzi alla medesima amministrazione, la correttezza si impone da entrambe le parti, al fine di garantire il reciproco legittimo affidamento, cosicché la erronea rappresentazione appare ulteriormente rilevante, in contrario rispetto a quanto dedotta da parte appellante. Infatti, la particolare cura ed attenzione nell'esame della pratica, invocata da parte originaria ricorrente, concerne entrambe le parti, specie in sede di sanatoria.

Le ulteriori questioni concernenti la praticabilità della demolizione riguarderanno la fase esecutiva; come noto, nel caso di annullamento giurisdizionale del permesso di costruire, il Comune ha l'obbligo di ordinare la demolizione, salva l'ulteriore e specifica valutazione in ordine alla impossibilità materiale della sua esecuzione, anche sulla scorta delle specifiche deduzioni dei destinatari in ordine alla impossibilità materiale del ripristino.

Va altresì ribadito che l'affidamento del privato a poter conservare l'opera realizzata sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato non è tutelato in via generale ma è rimesso alla discrezionalità del legislatore, al quale compete emanare norme speciali di tutela come la potenziale commutabilità della sanzione demolitoria in quella pecuniaria (art. 38 d.P.R. n. 380 del 2001), ovvero un regime di favore in sede di condono edilizio, come avvenuto con l'art. 39 l. n. 724 del 1994; in difetto di una espressa previsione legislativa, la posizione di colui che abbia realizzato l'opera sulla base di un titolo annullato non si differenzia dagli altri soggetti che hanno invece realizzato l'opera abusiva senza titolo (cfr. C.d.S., Ad. plen., 23 aprile 2009, n. 4).

Sempre il Supremo consesso (cfr. sentenza n. 17 del 2020) ha statuito che i vizi cui fa riferimento l'art. 38 t.u. edilizia, approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 sono esclusivamente quelli che riguardano forma e procedura che, alla luce di una valutazione in concreto operata dall'amministrazione, risultino di impossibile rimozione.

In relazione agli ultimi due motivi del primo appello, che possono essere esaminati congiuntamente, vanno ribaditi i consolidati orientamenti, secondo cui l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione ha valenza di titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, con la conseguenza che la notifica all'interessato ha l'esclusiva funzione certificativa dell'avvenuto trasferimento del diritto di proprietà; l'accertamento dell'inottemperanza ad un'ingiunzione di demolizione è normativamente configurato come atto ad efficacia meramente dichiarativa, il quale si limita a formalizzare l'effetto già verificatosi alla scadenza del termine assegnato con l'ingiunzione di demolizione, ossia l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate. Tale acquisizione costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione: posta la natura dichiarativa dell'accertamento dell'inottemperanza, dunque, la mancata indicazione dell'area nel provvedimento di demolizione può comunque essere colmata con l'indicazione della stessa nel successivo procedimento di acquisizione (cfr. ad es. C.d.S., Sez. III, 4 novembre 2024, n. 8769).

Inoltre, l'effetto acquisitivo dell'immobile abusivo che si produce ipso iure nel termine di novanta giorni indicato nell'ordinanza di demolizione si sostanzia in una misura di carattere sanzionatorio che discende automaticamente dall'inottemperanza dell'ordine di demolizione, con la conseguenza che l'atto di acquisizione ha natura meramente dichiarativa, non implicando alcuna valutazione discrezionale, e non deve di regola essere preceduto da una comunicazione di avvio perché il carattere rigidamente vincolato dello stesso non richiede alcun apporto partecipativo del privato (cfr. ad es. C.d.S., Sez. II, 11 marzo 2024, n. 2329).

Infine, in materia di abusi edilizi, l'individuazione dell'area di sedime, oggetto di eventuale, futura acquisizione in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, può intervenire anche successivamente con separato atto e la mancata indicazione nell'ordine demolitorio non può essere invocata quale vizio di legittimità del provvedimento demolitorio (cfr. ad es. C.d.S., Sez. VII, 19 dicembre 2025, n. 10126). Eventuali irregolarità catastali o formali potranno costituire oggetto di verifica in sede esecutiva.

Per ciò che concerne il secondo appello, nel ribadire le considerazioni sin qui svolte in ordine agli effetti della disposta demolizione e della conseguente acquisizione, va confermata la conclusione di cui alla pronuncia di prime cure a fronte della natura non provvedimentale della nota impugnata, con cui l'amministrazione si limita alla comunicazione dell'esito della fase di trascrizione di quanto statuito nei provvedimenti in precedenza impugnati.

In ragione di quanto esposto i ricorsi in appello riuniti devono essere respinti. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, sez. VI, sentt. nn. 5036/2023 e 5037/2023.