Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 28 ottobre 2026, n. 7823

Presidente: Lotti - Estensore: Perrelli

FATTO

1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso avverso la delibera ANAC n. [omissis] del 9 luglio 2025, recante irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 800,00 e della sanzione interdittiva di 16 giorni.

1.2. L'appellante deduce l'erroneità della sentenza impugnata:

1) per violazione degli artt. 213 del d.lgs. n. 50/2016 e 222 del d.lgs. n. 36/2023, della l. n. 689/1981 sotto il profilo dell'elemento soggettivo, del d.P.R. n. 445/2000, per sviamento, per difetto di motivazione e proporzionalità.

Ad avviso dell'appellante il giudice di primo grado erroneamente avrebbe ravvisato una responsabilità oggettiva per colpa grave della società per non essersi avvalsa dello strumento di ricerca presente sul portale dell'ANAC per verificare la veridicità della dichiarazione, resa ai sensi dell'art. 46 del d.P.R. n. 445/2000, dal professionista incaricato;

2) per erronea applicazione dell'art. 1334 c.c. quanto alla decorrenza del recesso e per violazione del principio del risultato.

Secondo la prospettazione dell'appellante il giudice di primo grado non avrebbe debitamente valutato il mero disallineamento temporale nella redazione della lettera di dimissioni da parte del direttore tecnico e nel suo invio all'altra società. Se è pacifico che l'efficacia delle dimissioni opera dalla ricezione ex art. 1334 c.c., vale a dire dal 4 novembre 2024, nel caso di specie sarebbero del tutto inesistenti il dolo e la colpa grave non potendosi ravvisare nessun intento fraudolento né da parte del professionista in relazione al doppio incarico, né da parte della società appellante;

3) per violazione degli artt. 46, 47, 71 e 76 del d.P.R. n. 445/2000, degli artt. 3, 41 e 97 Cost., dei principi di affidamento, buona fede, colpevolezza, autoresponsabilità e proporzionalità, per eccesso di potere per travisamento dei presupposti, per illogicità manifesta, per sviamento e per indebita estensione degli obblighi di diligenza gravanti sull'operatore economico perché il giudice di primo grado avrebbe imputato all'operatore economico la falsità della dichiarazione resa dal direttore tecnico per non aver effettuato una preventiva verifica sul portale ANAC mediante apposita funzione di ricerca informatica, nonostante il d.P.R. n. 445/2000 individui nel soggetto dichiarante il centro di imputazione della responsabilità, come si evincerebbe chiaramente anche dagli artt. 46 e 47 che attribuiscono efficacia giuridica alle autodichiarazioni rese dal dichiarante sotto la propria responsabilità personale e dall'art. 76 che prevede specifiche conseguenze penali in caso di mendacio.

Infine, ad avviso dell'appellante, gli obblighi gravanti sul privato non potrebbero discendere da prassi amministrative o da atti di soft law privi di forza normativa, quale è il comunicato del 5 maggio 2021, pena la violazione dei principi di legalità sostanziale dell'azione amministrativa ex art. 97 Cost., di tipicità delle cause escludenti e degli obblighi gravanti sugli operatori economici e di quelli euro-unitari di proporzionalità e favor partecipationis;

4) per violazione degli artt. 46, 47, 71 e 76 d.P.R. n. 445/2000, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di legalità, affidamento, proporzionalità, buona fede e colpevolezza, per eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei presupposti, indebita dilatazione dello standard di diligenza ed introduzione surrettizia di un modello di responsabilità oggettiva.

Ad avviso dell'appellante, il giudice di primo grado avrebbe erroneamente desunto la sussistenza di una colpa grave in capo all'operatore economico perché "avrebbe potuto agevolmente verificare" la veridicità delle dichiarazioni rese dal direttore tecnico mediante consultazione del portale ANAC senza che esista nel d.P.R. n. 445/2000, nel codice dei contratti pubblici, nella disciplina SOA, nello stesso regolamento ANAC una previsione normativa che pone a carico dell'operatore economico un obbligo generalizzato di verifica preventiva delle autodichiarazioni rese da soggetti qualificati sotto la propria responsabilità penale;

5) per travisamento della funzione, della ratio e della natura giuridica dell'autocertificazione di cui agli artt. 46, 47, 71 e 76 d.P.R. n. 445/2000, per violazione del regolamento ANAC, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di semplificazione amministrativa, di legittimo affidamento, di buona fede, di autoresponsabilità del dichiarante, di proporzionalità e di divieto di aggravamento procedimentale, per eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, per sviamento, per travisamento dei presupposti e per introduzione surrettizia di obblighi non previsti dall'ordinamento.

Parte appellante deduce l'erroneità dell'interpretazione seguita dal giudice di primo grado secondo la quale il soggetto che riceve l'autocertificazione dovrebbe dubitare della sua veridicità e dovrebbe svolgere autonome attività investigative con conseguente inidoneità della stessa se non "validata" da controlli ulteriori;

6) per violazione del principio di colpevolezza, dell'art. 1334 c.c., degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di proporzionalità, autoresponsabilità e affidamento, per violazione del divieto di automatismo espulsivo nelle ipotesi di falsità non conoscibile dall'operatore economico, per eccesso di potere per formalismo, per travisamento del fatto, per sviamento ed introduzione surrettizia di una responsabilità oggettiva.

Secondo l'appellante il punto dirimente della controversia non sarebbe stato stabilire in quale preciso momento il recesso ha prodotto i suoi effetti nella sfera giuridica del destinatario, né accertare il perfezionamento della PEC di dimissioni e la cessazione del precedente incarico, quanto piuttosto indagare sul piano amministrativo-sanzionatorio se l'asserita irregolarità fosse imputabile all'operatore economico.

2. L'ANAC - Autorità nazionale anticorruzione si è costituita in giudizio ed ha concluso per la reiezione del giudizio.

3. In vista dell'udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

4. All'udienza pubblica dell'8 ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L'appello è fondato e meritevole di accoglimento.

6. I fatti rilevanti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- la società appellante ha avviato un procedimento per l'ottenimento dell'attestazione di qualificazione con la SOA Laghi s.p.a. nell'ambito del quale ha trasmesso anche il contratto di collaborazione con l'architetto [omissis], designato quale direttore tecnico, e la dichiarazione sostitutiva del 31 ottobre 2024, resa ai sensi degli artt. 46 e ss. del d.P.R. n. 445/2000, relativa anche all'assenza di "analogo incarico presso altre Imprese qualificate";

- a seguito della verifica effettuata dalla SOA è emerso che il professionista incaricato risultava ancora formalmente responsabile tecnico nell'attestazione SOA di un'altra impresa ([omissis]) perché la sua dichiarazione di recesso pur recando la data dell'8 ottobre 2024 era stata inviata a mezzo PEC e ricevuta dalla precedente azienda in data 4 novembre 2024;

- la SOA Laghi ha, quindi, deferito il caso all'ANAC che ha avviato il procedimento sanzionatorio;

- con la delibera n. [omissis] del 9 luglio 2025 l'ANAC ha concluso il procedimento, avviato ai sensi degli artt. 100, comma 13, e 222, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023, irrogando la sanzione pecuniaria di euro 800,00 e la sanzione interdittiva di 16 giorni, non ravvisando nelle osservazioni dell'O.E. elementi sufficienti ad escludere la responsabilità quanto meno in termini di colpa grave per avere prodotto una falsa dichiarazione senza preventivamente attivare alcuna verifica al riguardo e, segnatamente, senza utilizzare la funzionalità di ricerca attestazioni, messa a disposizione dall'ANAC attraverso il proprio sito istituzionale, che consente la ricerca delle imprese qualificate anche attraverso il codice fiscale dei soggetti incaricati della direzione tecnica;

- avverso tale provvedimento l'appellante ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio che con la sentenza impugnata ha respinto il ricorso.

7. Il giudice di primo grado ha ritenuto di superare il precedente orientamento giurisprudenziale secondo cui "il contenuto della dichiarazione di unicità di incarico, attenendo ad una circostanza negativa, non consente, a un soggetto privato, una univoca e certa verifica documentale, in considerazione del numero virtualmente altissimo di ditte in favore delle quali uno stesso professionista poteva aver rilasciato la medesima dichiarazione e della oggettiva difficoltà nel reperire la specifica informazione" in ragione dell'implementazione del nuovo strumento di ricerca nel portale dell'ANAC, "cui è stata data pubblicità tramite il comunicato del Presidente dell'Anac del 5 maggio 2021" e che "permette di ricercare le imprese qualificate anche attraverso il codice fiscale dei soggetti incaricati della Direzione Tecnica, rilevandone l'eventuale presenza nelle attestazioni già pubblicate nel Casellario. Con tale funzionalità, tutti i soggetti interessati, ed in primis gli operatori economici e gli stessi direttori tecnici incaricati, oltre alle SOA, possono verificare se il soggetto designato a tale incarico risulti già presente in un attestato di qualificazione".

7.1. Il giudicante ha, pertanto, evidenziato che "attualmente, è consentito agli operatori economici svolgere tale verifica, onde evitare di incorrere in una falsa dichiarazione sull'insussistenza di cause di incompatibilità", che la verifica "è semplice e liberamente accessibile, non potendosi, quindi, ritenere che si tratti di un onere inesigibile per un operatore economico munito di professionalità e che intende operare e stipulare contratti con la pubblica amministrazione, munendosi di un'attestazione di qualificazione", con la conseguenza che "la ricorrente avrebbe potuto agevolmente verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dall'Arch. [omissis], onde evitare di incorrere in potenziali violazioni, nella consapevolezza che il requisito dell'unicità dell'incarico deve essere posseduto al momento in cui la domanda viene presentata alla SOA".

Sulla scorta delle predette considerazioni il giudice di primo grado ha, quindi, ritenuto la sanzione applicata proporzionata anche alla luce del fatto che, a differenza di quanto affermato dalla odierna parte appellante, l'ANAC ha "tenuto conto della complessiva condotta della ricorrente, considerato che la società non allega neppure di aver svolto tali verifiche", essendo inoltre documentalmente provata "la condotta materiale della falsa dichiarazione quando la dichiarazione è stata resa" perché "alla data della dichiarazione sostitutiva del 31 ottobre 2024, l'arch. [omissis] figurava quale Direttore tecnico di altro operatore economico".

8. Il Collegio non ritiene di poter condividere l'interpretazione seguita dal giudice di primo grado, essendo fondate le censure articolate con il primo, il terzo, il quarto e il quinto motivo che possono essere trattate congiuntamente in ragione della loro connessione.

8.1. Secondo il costante orientamento della giurisprudenza anche di questa Sezione, in tema di procedimento sanzionatorio, l'intento del legislatore è assoggettare ad uno statuto unico ed esaustivo (e con un medesimo livello di prerogative e garanzie procedimentali per il soggetto inciso) tutte le ipotesi di sanzioni amministrative. Ai fini del legittimo esercizio del potere sanzionatorio attribuito dalla legge all'ente titolare sono, dunque, immanenti allo specifico settore ordinamentale (in ragione del carattere afflittivo della sanzione e a garanzia dell'incolpato) i principi di proporzionalità e ragionevolezza, che devono essere esplicitati nella motivazione del provvedimento sanzionatorio.

Ne discende che "occorre considerare che, seppure l'annotazione sia generalmente ricondotta nell'ambito della funzione di vigilanza e controllo dell'ANAC (argomentando anche dall'art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016), con riguardo alla falsa dichiarazione o falsa documentazione non costituisce un mero atto dovuto da parte dell'ANAC a seguito della segnalazione, imponendo altresì un giudizio di imputabilità della falsa dichiarazione (in termini di dolo o colpa grave), e producendo l'esclusione dalle procedure di gara e degli affidamenti di subappalti per un dato arco temporale, così da assumere, lo si ripete, natura sanzionatoria (in termini C.d.S., V, 13 dicembre 2019, n. 8480)" (C.d.S., V, n. 491 del 2022).

Da siffatti rilievi la Sezione ha tratto le seguenti conclusioni: "a) l'Autorità esercita un potere sanzionatorio di natura discrezionale; b) l'esercizio di tale potere discrezionale impone un giudizio di imputabilità della falsa dichiarazione in termini di dolo o colpa grave" (C.d.S., V, n. 2790 del 2023).

8.2. Nel caso in esame il giudizio di imputabilità per colpa grave della falsa dichiarazione all'O.E., operato dall'ANAC e ritenuto legittimo dal giudice di primo grado, si fonda esclusivamente sul fatto di avere prodotto una falsa dichiarazione senza averla previamente verificata mediante la funzionalità di ricerca attestazioni, messa a disposizione dall'ANAC attraverso il proprio sito istituzionale, che consente la ricerca delle imprese qualificate anche attraverso il codice fiscale dei soggetti incaricati della direzione tecnica.

L'avere omesso la predetta verifica a seguito dell'implementazione del nuovo strumento di ricerca, secondo il giudice di primo grado, giustificherebbe il superamento dell'orientamento favorevole all'odierno appellante e sarebbe idoneo a ritenere integrato l'elemento soggettivo della colpa grave.

8.3. Osserva il Collegio che dalla lettura del comunicato del Presidente ANAC del 5 maggio 2021 si evince che:

- "la nuova versione del servizio fornito, oltre a consentire la consultazione del Casellario delle attestazioni di qualificazione, attraverso le già note chiavi di ricerca (principalmente denominazione e codice fiscale dell'impresa), permette di ricercare le imprese qualificate anche attraverso il codice fiscale dei soggetti incaricati della Direzione Tecnica, rilevandone l'eventuale presenza nelle attestazioni già pubblicate nel Casellario";

- "con tale funzionalità, tutti i soggetti interessati, ed in primis gli operatori economici e gli stessi direttori tecnici incaricati, oltre alle SOA, possono verificare se il soggetto designato a tale incarico risulti già presente in un attestato di qualificazione";

- "tale nuova funzionalità costituisce uno strumento sicuramente utile per le Imprese qualificate o che intendono conseguire un'attestazione di qualificazione e che sono pertanto invitate a svolgere tale accertamento preliminarmente alla sottoscrizione di un contratto di attestazione";

- "la consultazione viene raccomandata nel caso in cui le Imprese intendano conseguire una prima attestazione, ovvero rinnovare quella già posseduta, oppure procedere al cambio o all'inserimento di un direttore tecnico, o all'effettuazione della verifica triennale";

- "anche se gli esiti della consultazione restituiti dal servizio in uso non possono rivestire un concreto valore certificativo, si consiglia alle Imprese di avere cura, per quanto possibile, di registrare con idonee modalità la ricerca effettuata comprensiva dell'indicazione della data/ora di effettuazione della consultazione".

8.4. Dal tenore del citato comunicato emerge che la nuova funzionalità è uno strumento "sempre più efficace di supporto e semplificazione in favore degli operatori di settore" il cui utilizzo non ha alcuna valenza obbligatoria e cogente per l'O.E., come si evince chiaramente anche dal fatto che "le SOA - nella fase che precede l'acquisizione delle dichiarazioni sostitutive circa il possesso dei requisiti richiesti dalla vigente norma - saranno tenute a ricordare alle Imprese la necessità di svolgere, per la loro stessa tutela, tali verifiche, oltre che a dimostrazione di aver operato con la possibile diligenza".

8.5. Ne discende, pertanto, che l'ANAC avrebbe dovuto procedere alla valutazione della fattispecie in controversia considerando l'imputabilità della falsa dichiarazione all'O.E. in relazione all'accertato disallineamento temporale nella redazione della lettera di dimissioni da parte del direttore tecnico - 8 ottobre 2024 - e nel suo invio all'altra società - 4 novembre 2024 - e agli eventuali elementi da cui desumere la grave negligenza nelle verifiche sulla veridicità della dichiarazione di unicità, mentre l'unico motivo posto a fondamento della colpa grave dell'O.E. viene individuato nella mancata utilizzazione della nuova funzionalità di ricerca tramite codice fiscale del professionista, senza tenere conto né di tutte le osservazioni addotte da parte appellante, che ha svolto tutti i passaggi procedimentali propedeutici alla stipulazione del contratto di consulenza con il tecnico incaricato di fungere da direttore tecnico, né della assenza di qualsiasi sollecitazione da parte della SOA all'uso di tale ulteriore strumento di ricerca, nonostante l'espressa previsione in tal senso contenuta nel comunicato.

8.6. Alla luce delle esposte considerazioni l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, deve essere riformata la sentenza impugnata con conseguente accoglimento del ricorso di primo grado e annullamento della delibera gravata.

9. La complessità e parziale novità delle questioni trattate giustifica l'integrale compensazione delle spese anche di tale grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 9, § 1, del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società appellante e il professionista incaricato.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. I-quater, sent. n. 8665/2026.