Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia
Sentenza 16 ottobre 2026, n. 509

Presidente: Modica de Mohac di Grisì - Estensore: Busico

1. Con ricorso notificato il 30 ottobre 2025 e depositato il successivo giorno 7 novembre la ricorrente, società che gestisce punti vendita al dettaglio con i marchi Despar, Eurospar e Interspar, impugna la deliberazione con cui il Consiglio comunale di Trieste ha approvato il Piano attuativo comunale di iniziativa privata relativo al compendio immobiliare "Ex Fiera", unitamente agli atti presupposti.

La ricorrente ha dedotto quattro motivi:

(i) la violazione delle regole sulla durata e sulla scansione del procedimento (I motivo);

(ii) l'illegittimo ricorso alla procedura semplificata di approvazione di cui all'art. 4, comma 7, della l.r. n. 12/2008, in ragione della prevista realizzazione di una rotatoria all'intersezione tra le vie Rossetti e Revoltella (II motivo);

(iii) l'illegittima esclusione del piano dalla VAS e dalla relativa verifica di assoggettabilità (III motivo);

(iv) l'omessa verifica di assoggettabilità a VIA della struttura, qualificata come centro commerciale (IV motivo).

2. Il Comune e la CIA si sono costituiti in giudizio in resistenza al ricorso.

3. Con atto notificato il 24 dicembre 2025 e depositato il successivo giorno 7 gennaio 2026 la ricorrente ha proposto motivi aggiunti; con essi ha dedotto tre ulteriori motivi (segue dalla precedente numerazione):

(v) l'illegittimità della deliberazione giuntale n. 417 del 2024 (che ha escluso il PAC dalla VAS), anche sotto il profilo dell'incompetenza (I motivo aggiunto);

(vi) il difetto di istruttoria e di motivazione dei pareri e degli atti endoprocedimentali, espressi su elaborati non definitivi (II motivo aggiunto);

(vii) lo sviluppo delle censure procedimentali già proposte con il primo motivo del ricorso introduttivo (III motivo aggiunto).

4. Le convenute hanno resistito anche a questa impugnativa.

5. All'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2026 la causa è passata in decisione.

6. Il ricorso è inammissibile per carenza d'interesse, come correttamente eccepito dalle difese delle parti convenute.

7. I fatti rilevanti possono essere così sintetizzati:

a) con deliberazione consiliare n. 4 del 20 gennaio 2020, previa valutazione ambientale strategica, il Comune di Trieste ha approvato la variante n. 4 "Fiera" al P.R.G.C., contestualmente all'adeguamento n. 3 del Piano comunale di settore del commercio e all'aggiornamento del Piano generale del traffico urbano. La variante ha classificato l'ambito "Ex Fiera" in zona H2 - nuova area commerciale di interesse comunale e comprensoriale e ne ha subordinato l'attuazione alla preventiva approvazione di un PAC. Gli strumenti urbanistici e di settore così approvati non sono stati impugnati;

b) il 5 maggio 2022 la società MID Immobiliare s.r.l., allora proprietaria delle aree, ha presentato l'istanza di approvazione del PAC. La successiva istruttoria si è articolata in plurime richieste di integrazione, in una conferenza di servizi istruttoria (15 aprile 2024) e in una conferenza di servizi decisoria (2 ottobre 2024). Quest'ultima è stata conclusa con la determinazione dirigenziale n. 3747 del 16 ottobre 2024;

c) con deliberazione n. 417 del 2 settembre 2024, la Giunta comunale ha escluso il PAC da ulteriori procedimenti di VAS;

d) l'11 novembre 2024 le aree sono state cedute alla controinteressata, che il 26 marzo 2025 ha dichiarato di subentrare nel procedimento;

e) con deliberazione n. 30 del 28 luglio 2025 il Consiglio comunale ha approvato il PAC impugnato, senza previa adozione, ai sensi dell'art. 4, comma 7, della l.r. n. 12 del 2008.

8. In punto di diritto occorre introduttivamente richiamare gli approdi giurisprudenziali in tema di interesse del competitor commerciale a censurare il progetto urbanistico-edilizio del concorrente:

a) la vicinitas, anche commerciale, radica al più la legittimazione e non prova in automatico l'interesse al ricorso, che consiste invece in uno specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato e va allegato e provato, soprattutto, come nel caso di specie, a fronte di precisa eccezione processuale proveniente dalle parti convenute (C.d.S., Ad. plen., n. 22/2021);

b) l'interesse deve riguardare direttamente il ricorrente, sussistere al momento del ricorso, essere meritevole di tutela e riferirsi a un pregiudizio non meramente eventuale (T.A.R. Lazio, n. 9016/2026);

c) il competitor che fa valere solo la vicinitas commerciale non può dedurre motivi urbanistico-edilizi, che integrano un uso strumentale della tutela a presidio di un interesse di fatto, salvo che ricorrano gli autonomi presupposti della vicinitas edilizia (C.d.S., n. 11367/2023; n. 1946/2025; n. 7052/2024; T.A.R. Marche, n. 835/2026);

d) in punto di meritevolezza dell'interesse fatto valere sul presupposto della vicinitas commerciale, alla luce dell'art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011 e dei principi eurounitari di concorrenza, il competitor può infatti far valere solo la lesione di interessi connessi alla salute, ai lavoratori, all'ambiente (anche urbano) e ai beni culturali "ciò è a dire degli unici interessi per i quali la pubblica autorità può limitare o escludere l'insediamento di esercizi commerciali. Ammettere il ricorso a tutela di interessi di tipo diverso, infatti, andrebbe a servire un interesse di mero fatto a limitare la concorrenza a salvaguardia di una propria posizione già acquisita" (C.d.S., n. 11367/2023);

e) l'invocazione della lesione di interessi connessi a salute, lavoratori o ambiente richiede deduzioni specifiche assistite almeno da un principio di prova; le allegazioni generiche su traffico o disagi sono di per sé inidonee; il rischio concreto, ad esempio, per l'incolumità di chi opera nell'azienda confinante radica invece l'interesse (C.d.S., n. 1946/2025; T.A.R. Marche, n. 835/2026);

f) il calo di profitti o di occupazione derivante dalla concorrenza è effetto ordinario del mercato libero e non integra di per sé una lesione degli interessi tutelabili; è mero interesse di fatto anche il vantaggio competitivo atteso dalle difficoltà o dal ritardo del concorrente nel realizzare il progetto (T.A.R. Lecce, n. 731/2026).

9. Applicando le suddette coordinate ermeneutiche al caso di specie si deve subito rilevare che, a sostegno dell'interesse all'impugnativa, la ricorrente ha dichiarato di gestire quattro punti vendita situati a distanze comprese tra circa quattrocento e novecentocinquanta metri dall'area di intervento. Ha individuato il pregiudizio esclusivamente nella "pesante contrazione del fatturato" di tali esercizi e ha affidato la coincidenza della clientela a una massima di comune esperienza, qualificata come "fatto notorio" (ric., p. 3). Inoltre, a fronte della specifica eccezione delle controparti, la ricorrente si è limitata, in replica, a tre affermazioni:

a) che la coincidenza del bacino sarebbe "dimostrata dalla vicinanza spaziale";

b) che il calo di fatturato "sarà quantificabile solamente nel futuro";

c) che l'utilità dell'azione consisterebbe nella riedizione del potere e nel "ripristino della parità di condizioni tra operatori economici del medesimo settore" (memoria del 16 settembre 2026, p. 3).

10. Ciò posto, in primo luogo, occorre rilevare che la ricorrente non ha allegato alcun pregiudizio di natura urbanistico-edilizia: i suoi esercizi non sono confinanti con l'ambito "Ex Fiera" e non lo fronteggiano, distando da esso, secondo la sua stessa prospettazione, alcune centinaia di metri. La ricorrente non ha dedotto che l'attuazione del PAC comporterebbe il deprezzamento dei propri immobili. Non ha neppure dedotto una diminuzione di aria, luce o visuale, né un aggravio del carico urbanistico o del traffico che incida sulla fruibilità dei propri beni o sulla vivibilità della zona in cui opera. Anzi, ha espressamente dichiarato di non muovere "nessuna critica" alle scelte discrezionali di pianificazione urbanistica (memoria del 16 settembre 2026, p. 1).

Il pregiudizio tipico della materia urbanistico-edilizia è dunque del tutto assente dalle allegazioni della ricorrente che ha dunque agito esclusivamente sul presupposto della vicinitas commerciale.

11. In secondo luogo, la ricorrente non ha dimostrato un pregiudizio commerciale meritevole di tutela, idoneo a fondare l'interesse all'impugnativa.

Infatti, gli atti gravati sono atti di pianificazione urbanistica attuativa e atti del relativo procedimento. Il PAC - come correttamente puntualizzato dalle parti convenute - definisce l'assetto planivolumetrico dell'ambito, le opere di urbanizzazione e le dotazioni: esso non abilita di per sé all'esercizio dell'attività commerciale, che resta affidata, quanto al suo insediamento, a precedenti atti pianificatori (non impugnati) e, quanto al suo effettivo esercizio, a successivi e distinti procedimenti autorizzatori (che allo stato non risultano avviati o conclusi).

Inoltre, per le ragioni suesposte, la sola contrazione del volume d'affari conseguente all'ingresso di un concorrente non vale a integrare l'interesse a censurare tali atti. L'interesse dichiarato dalla ricorrente, volto puramente e semplicemente a preservare la propria posizione di mercato, si colloca infatti al di fuori del perimetro degli interessi meritevoli di tutela delineato dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011.

Come poi ribadito correttamente dalla difesa della CIA all'odierna udienza pubblica - e già accennato appena sopra - difetta in capo alla ricorrente l'utilità concretamente ritraibile dall'annullamento. La possibilità di insediare una struttura commerciale nell'ambito "Ex Fiera" non trae origine dal PAC: essa discende dalla variante n. 4 al P.R.G.C. e dagli strumenti di settore approvati nel 2020 e nel 2021, che la ricorrente non ha impugnato.

D'altra parte, la stessa ricorrente riconosce che l'accoglimento del ricorso "non determinerebbe l'eliminazione delle previsioni e destinazioni urbanistiche dell'area del PAC" (memoria del 16 settembre 2026, p. 3). L'annullamento non produrrebbe quindi alcun effetto ripristinatorio concretamente utile alla ricorrente e imporrebbe soltanto la rinnovazione del procedimento attuativo, all'esito del quale la medesima struttura dovrebbe essere nuovamente assentita nei limiti già fissati dalla pianificazione generale.

L'utilità residua dichiarata dalla ricorrente, consistente nella riedizione del potere e nel ripristino della "parità di condizioni" tra operatori è doppiamente inidonea a sorreggere l'interesse all'impugnativa:

a) in primis, perché si risolve in realtà nell'interesse alla legalità dell'azione amministrativa in quanto tale, ma, al di fuori dei casi di azione popolare, "non è consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi propone la domanda" (C.d.S., n. 1946/2025);

b) per altro verso, perché tale utilità si concretizzerebbe nel semplice differire l'insediamento del concorrente. È questo un vantaggio di mero fatto, di segno emulativo, che non può ricevere tutela.

12. In definitiva, nessuna delle allegazioni della ricorrente esprime una lesione concreta e attuale alla propria sfera giuridica che l'annullamento sarebbe idoneo a rimuovere. Le censure prospettate si risolvono in realtà in critiche di diritto oggettivo alla legittimità del procedimento e degli atti di pianificazione, convergendo verso l'unico interesse effettivamente perseguito, quello di contrastare o ritardare l'insediamento di un concorrente, che - all'evidenza - non è meritevole di tutela. D'altra parte, si ripete, l'annullamento degli atti impugnati non arrecherebbe alla ricorrente alcun vantaggio concreto e non emulativo, in presenza di una pianificazione generale non contestata che consente l'insediamento della struttura concorrente.

13. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, l'eccezione di inammissibilità per carenza d'interesse all'impugnativa formulata dalle convenute deve essere accolta. Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse. La medesima conclusione si impone per i motivi aggiunti: essi sono proposti dalla stessa parte, a tutela della medesima posizione, avverso atti del medesimo procedimento, e nulla aggiungono in punto di dimostrazione dell'interesse al ricorso.

14. Le spese seguono la soccombenza e sono perciò poste a carico della ricorrente e in favore del Comune e della CIA, come in dispositivo. Nulla va disposto nei confronti della Regione, indicata dalla ricorrente quale soggetto notiziato, che non si è costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per carenza d'interesse.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune e della CIA, delle spese di lite che liquida in euro 2.500 ciascuno, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.