Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 21 ottobre 2026, n. 7653

Presidente: De Felice - Estensore: Satullo

FATTO E DIRITTO

1. Con provvedimento adottato nell'adunanza del 30 gennaio 2024 e notificato a mezzo pec in data 14 febbraio 2024, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha accertato che le società British American Tobacco Italia s.p.a. (BATI) e Amazon EU à r.l. hanno posto in essere una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, comma 1, lett. b), 3 e 4, e 22, commi 2 e 4, lett. a), del codice del consumo, per avere omesso, presentato in maniera ingannevole e/o non evidenziato adeguatamente le due principali avvertenze per l'uso dei dispositivi Glo Hyper X2 e Glo Hyper Air, costituite dalla nocività del prodotto che comporta rischi per la salute derivanti dal consumo di nicotina e dalla circostanza che il prodotto non è destinato ai minori di età.

L'AGCM ha pertanto vietato la continuazione e la reiterazione delle condotte contestate e ha irrogato a BATI la sanzione amministrativa pecuniaria di sei milioni di euro e ad Amazon la sanzione amministrativa pecuniaria di un milione di euro.

Avverso il predetto provvedimento BATI ha proposto ricorso di annullamento deducendo plurimi motivi attinenti sia all'an sia al quantum della sanzione irrogata.

Con sentenza n. 12941 del 1° luglio 2025 il T.A.R. Lazio ha respinto il ricorso di BATI ritenendo che: ancorché non vi sia un divieto di pubblicizzazione del dispositivo, la circostanza che quest'ultimo sia esclusivamente funzionale a consumare gli stick di nicotina venduti separatamente impone al professionista di informare il consumatore della nocività del suo uso e del divieto di utilizzo dello stesso da parte dei minori di età; nel caso in esame, la società non ha fornito in modo adeguato le suddette informazioni, non facilmente reperibili sul sito e/o sui cartelloni pubblicitari; inoltre, sul sito Amazon l'indicazione che il dispositivo sarebbe "senza nicotina", ancorché non falso (il dispositivo senza lo stick non contiene nicotina), è comunque fuorviante ed ingannevole in quanto induce il consumatore a ritenere che l'utilizzo del dispositivo sia privo di rischi per la salute; la contestazione dell'illecito da parte dell'AGCM è stata tempestiva anche alla luce delle recenti sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea; l'ammontare della sanzione applicata a BATI è proporzionata e ragionevole, tenuto conto di tutti i potenziali fattori di incidenza positiva e negativa sulla relativa commisurazione; l'AGCM ha correttamente applicato i nuovi e più elevati limiti edittali della sanzione, atteso che alla data di entrata in vigore degli stessi la condotta illecita era ancora in atto.

Avverso la predetta sentenza BATI ha proposto appello deducendo:

1) error in procedendo, erroneità della sentenza per la violazione dei limiti del sindacato amministrativo: violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 103 e 111 Cost.;

2) error in procedendo ed error in iudicando, erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso in primo grado: violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, comma 1, lett. b), 3 e 4, 22, commi 2 e 4, lett. a), d.lgs. n. 206/2005; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione della direttiva n. 2003/33/CE e direttiva n. 2014/40/UE; violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 300/2004; violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 6/2016; violazione e falsa applicazione dell'art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, ingiustizia manifesta;

3) error in iudicando ed error in procedendo, erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso in primo grado: violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, comma 1, lett. b), 3 e 4, 22, commi 2 e 4, lett. a), del d.lgs. n. 206/2005; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione della direttiva n. 2003/33/CE e direttiva n. 2014/40/UE; violazione e falsa applicazione del r.d. n. 2316/1934, della l. n. 165/1962, del d.lgs. n. 300/2004, del d.lgs. n. 6/2016; violazione e falsa applicazione dell'art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, ingiustizia manifesta;

4) error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell'art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione del principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni; violazione e falsa applicazione dell'art. 4 TUE; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e ingiustizia manifesta; sviamento di potere;

5) error in iudicando ed error in procedendo, erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il quinto motivo di ricorso in primo grado: violazione e/o falsa applicazione dell'art. 27 del d.lgs. n. 206/2005 e dell'art. 11 l. n. 689/1981; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione apparente, illogicità ed ingiustizia manifesta; carenza di proporzionalità. insussistenza dei presupposti; violazione dell'art. 112 c.p.c.; nullità della sentenza per motivazione apparente.

Si sono costituiti in giudizio l'AGCM, l'AGCom e l'associazione U.SI.CON. Aps deducendo l'infondatezza dell'appello e chiedendone la reiezione.

Dopo il deposito di memorie, all'udienza pubblica del 1° ottobre 2026 la causa è stata assunta in decisione.

2. Con il primo motivo di appello BATI ha dedotto che la sentenza di primo grado avrebbe invaso il merito amministrativo, respingendo il ricorso sulla base di una ricostruzione ed una qualificazione dei fatti diverse rispetto a quelle contenute nel provvedimento impugnato. In particolare, il T.A.R. ha ritenuto che, contrariamente a quanto affermato dall'AGCM, il claim "senza nicotina" fosse non falso ma incompleto, in quanto il consumatore avrebbe dovuto essere avvisato del fatto che il dispositivo non presenta altra utilizzabilità se non con lo stick contenente tabacco e il relativo acquisto non può quindi che essere finalizzato al consumo di tabacco.

2.1. Il motivo è infondato.

Il T.A.R., lungi dal sostituirsi all'Autorità, ha al contrario confermato il carattere decettivo del claim "senza nicotina", condividendo sostanzialmente la valutazione già compiuta nel provvedimento impugnato in ordine alla qualificazione della condotta come ingannevole.

In particolare, a prescindere dalla circostanza che il dispositivo in sé fosse senza nicotina (presente solo negli sticks), sia il T.A.R. sia l'Autorità hanno concordemente evidenziato che il predetto claim era comunque di fatto idoneo ad ingannare i consumatori sui potenziali effetti nocivi del dispositivo: l'uso di quest'ultimo, infatti, non poteva in alcun modo prescindere dall'uso degli sticks ed implicava pertanto inevitabilmente il consumo di nicotina (v. punto 90 del provvedimento impugnato e punti 7.3 e 8 della sentenza appellata).

3. Con il secondo motivo di appello BATI ha censurato la sentenza di primo grado in quanto:

- il settore della vendita e della promozione di tabacchi è già oggetto di puntuale disciplina europea e nazionale, che fissa rigorosi limiti alla pubblicità ed alla commercializzazione dei prodotti, senza tuttavia imporre alcun obbligo specifico in relazione alla pubblicizzazione del dispositivo in esame;

- laddove la regola cautelare è già fissata dal legislatore, l'illecito amministrativo è specificamente e puntualmente tipizzato, soprattutto nello standard di diligenza, senza che l'AGCM possa elaborare ex post, come avvenuto nel caso in esame, regole di comportamento ulteriori, in violazione del principio di legalità;

- la pretesa esclusività tra dispositivi e consumo di tabacco, affermata dal T.A.R., è insussistente, in quanto dal marzo 2024 BATI ha introdotto sul mercato sticks VEO privi di tabacco;

- la condotta contestata, consistente nell'inserimento del claim "senza nicotina" sul sito Amazon, rientra tra le attività promozionali messe a punto dal venditore Amazon e non da BATI.

3.1. Anche questo motivo è infondato.

In primo luogo, come condivisibilmente affermato sia dall'Autorità sia dal T.A.R., la circostanza che il prodotto in esame non rientrasse tra quelli la cui pubblicizzazione è assolutamente vietata non esclude l'applicazione della disciplina generale in materia di pratiche commerciali scorrette. Come è stato già più volte evidenziato da questa Sezione, infatti, "una pratica commerciale può essere considerata scorretta anche in mancanza della violazione di una specifica disposizione, volta a regolamentare un settore, essendo richiesto al professionista di porre in essere quegli ulteriori accorgimenti che, sebbene non espressamente prescritti dalla regolazione, derivano da un più generale canone di diligenza professionale o di buona fede. Ciò in quanto le prescrizioni recate dalle regolazioni di settore non costituiscono l'unico parametro cui va riferita la diligenza richiesta dal professionista ai sensi del Codice del consumo" (C.d.S., Sez. VI, n. 3297/2026).

Ciò vale in particolar modo nel caso in esame, nel quale, come ampiamente argomentato sia dall'Autorità sia dal T.A.R. nella sentenza appellata, il prodotto oggetto di pubblicizzazione ed offerta era necessariamente strumentale al consumo di nicotina, non presentando usi alternativi. L'operatore economico, quindi, secondo un parametro di comune diligenza e in considerazione del suo carattere professionale, doveva ritenersi tenuto a comunicare alla platea di consumatori l'informazione, indubbiamente rilevante ai fini dell'adozione di una scelta consapevole, concernente i rischi alla salute conseguenti all'uso del prodotto pubblicizzato.

L'affermazione secondo cui l'Autorità avrebbe erroneamente ritenuto sussistente l'esclusività tra l'uso del dispositivo ed il consumo di tabacco in quanto nel marzo 2024 BATI ha introdotto sul mercato sticks privi di tabacco non è rilevante né condivisibile. In primo luogo, l'introduzione dello stick VEO è avvenuta dopo l'avvio del procedimento e addirittura dopo la già intervenuta cessazione [della] condotta illecita contestata. Inoltre, come risulta dalla documentazione versata in atti dalla stessa BATI (doc. 21 e 22) gli sticks VEO, pur senza tabacco, contengono comunque nicotina, sostanza dannosa per la salute e che crea dipendenza.

Parimenti, non può condividersi l'affermazione secondo la quale, con riferimento alla contestata pratica ingannevole posta in essere sul sito Amazon, la responsabilità sarebbe imputabile esclusivamente ad Amazon e non anche a BATI. Al riguardo il collegio rileva che dalla documentazione in atti emerge il controllo che anche BATI, quale società fornitrice del prodotto, aveva sulla pagina Amazon per l'acquisto del prodotto. Amazon nelle proprie osservazioni ha infatti evidenziato che sono i fornitori a costruire le pagine di dettaglio, contenenti le informazioni obbligatorie previste dalla normativa vigente, dei prodotti venduti sulla piattaforma. Tale possibilità di controllo ed incidenza di BATI sulla pagina Amazon è confermata anche dalla circostanza che, dopo l'avvio del procedimento, è stata BATI, in qualità di fornitore, ad avere autonomamente implementato le modifiche dei prodotti sul sito (v. memoria Amazon; nonché punto 54 del provvedimento), così confermando il ruolo del fornitore nella creazione delle pagine prodotto degli articoli venduti sul negozio.

4. Con il terzo motivo di appello BATI ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha omesso di spiegare come la condotta di BATI potesse, nel concreto, trarre in inganno il consumatore medio e nella parte in cui ha omesso di valutare i numerosi accorgimenti posti in essere dall'operatore, i quali congiuntamente costituiscono la prova positiva dell'assenza dei presupposti per configurare l'illecito di pericolo descritto nel provvedimento. Con il medesimo motivo ha inoltre ribadito che l'Autorità, con il provvedimento impugnato, ha travalicato le proprie competenze estendendo a prodotti non contenenti tabacco (i dispositivi) la normativa che il legislatore ha volutamente dettato solo per i prodotti del tabacco.

4.1. Tale motivo è infondato.

4.1.1. Per quanto riguarda l'indicazione sulla pagina Amazon del claim "senza nicotina" e l'omessa o difficilmente leggibile avvertenza in ordine al carattere nocivo dell'uso del dispositivo, il collegio rileva che si tratta all'evidenza di elementi di particolare rilievo attinenti all'impiego del prodotto, idonei ad incidere potenzialmente sulla scelta di acquisto del dispositivo del consumatore medio. Ciò a maggior ragione se si tiene conto del carattere innovativo della tecnologia utilizzata e della possibile percezione di tali prodotti come alternativi e meno dannosi rispetto alla sigaretta tradizionale.

Inoltre, unitamente all'omessa o inadeguata indicazione della predetta informazione, il dispositivo veniva presentato in modo accattivante, esaltandone il design, la comodità, l'assenza di fumo e la possibilità di personalizzazione, così inducendo il consumatore a sottovalutare ulteriormente i reali rischi connessi all'uso del prodotto.

Secondo il collegio e contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, l'illecito non può escludersi valorizzando la circostanza che il consumatore sarebbe stato comunque edotto dei rischi per la salute al momento dell'acquisto degli sticks o la circostanza che non sono pervenute segnalazioni da parte dei singoli consumatori.

Sotto il primo profilo, deve rilevarsi che il dispositivo e gli sticks pur reciprocamente indispensabili vengono venduti separatamente, cosicché è possibile che la conoscenza del carattere necessariamente nocivo dell'uso del dispositivo sia acquisita solo dopo l'acquisto del dispositivo medesimo (tale possibilità non è peraltro esclusa dallo stesso appellante; v. ultimo paragrafo pag. 20 dell'appello). In ogni caso, come affermato da precedenti di questa Sezione, "la scorrettezza della pratica commerciale, in ordine alla reale portata del prodotto, non può ritenersi sanata dalla possibilità per il consumatore di ottenere, anche in un momento immediatamente successivo, ulteriori dettagli informativi, laddove il messaggio promozionale, attraverso il suo contenuto non trasparente, determinato dalle modalità di presentazione della promozione, risulti - come nel caso di specie - già idoneo ad agganciare il consumatore al primo contatto. Al riguardo, deve infatti ricordarsi che, ai fini della configurazione dell'illecito, non è necessaria l'analisi degli effetti prodotti dalla condotta, essendo invece sufficiente che, sulla base di un giudizio prognostico, la stessa sia ritenuta idonea ad incidere potenzialmente sulle scelte dei consumatori" (v. C.d.S., Sez. VI, n. 6156/2024; v. anche C.d.S., Sez. VI, n. 4994/2025).

Sotto il secondo profilo, va rilevato che la segnalazione principale è pervenuta proprio da una associazione di consumatori di rilievo nazionale deputata a rappresentare gli interessi dell'intera categoria; inoltre, il numero delle segnalazioni è irrilevante attesa la natura di illecito di pericolo delle condotte contestate e considerato che "deve essere effettuato un giudizio prognostico ex ante, avendo riguardo alla potenzialità lesiva del comportamento posto in essere dal professionista, indipendentemente dal pregiudizio causato in concreto al comportamento dei destinatari, indotti ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso (C.d.S., Sez. VI, 27 febbraio 2020, n. 1428)" (C.d.S., Sez. VI, n. 8589/2025; C.d.S., Sez. VI, n. 3175/2022).

4.1.2. Per quanto attiene poi alla contestata inadeguata informazione in ordine al divieto di utilizzo del dispositivo da parte dei minori di anni diciotto, il collegio rileva che l'Autorità ha condivisibilmente ritenuto che le misure adottate per impedire l'acquisto e la consegna del bene non fossero comunque sufficienti ad escludere l'illecito contestato (v. punto 81 del provvedimento). Infatti, soprattutto con riguardo ai cartelloni pubblicitari e spot cinematografici, inevitabilmente idonei a raggiungere anche un pubblico minorenne, le carenze informative evidenziate nel provvedimento ed il carattere accattivante della presentazione pubblicitaria erano idonee a creare un effetto aggancio particolarmente pregiudizievole per i minori, a prescindere dalla circostanza che gli stessi fossero poi riusciti o meno a procurarsi il dispositivo. A tale ultimo riguardo va peraltro considerato che l'Autorità ha contestato all'operatore, non solo la fattispecie generale di pratica commerciale ingannevole, ma anche la violazione della fattispecie speciale di cui all'art. 21, comma 4, che riconosce di per sé natura illecita alle pratiche commerciali suscettibili di raggiungere bambini e adolescenti e che siano per questi ultimi anche solo potenzialmente ed indirettamente pregiudizievoli (pericolo anche solamente indiretto).

4.1.3. Per quanto attiene, infine, al travalicamento da parte dell'Autorità delle proprie competenze si rimanda a quanto già evidenziato al punto 3.1 della presente motivazione.

5. Con il quarto motivo di appello BATI ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui non si è specificamente pronunciata sul motivo con cui era stata dedotta l'illegittimità del provvedimento per non avere l'AGCM acquisito il parere del Ministero della salute, in violazione dei principi di buon andamento e leale collaborazione sanciti dall'art. 97 Cost. e dall'art. 1 l. n. 241/1990.

5.1. Al riguardo si rileva che il Ministero della salute, il cui mancato coinvolgimento nel procedimento amministrativo viene censurato con il presente motivo, è stato addirittura uno dei soggetti segnalanti, come risulta chiaramente dal punto 4. del provvedimento impugnato: il procedimento è stato infatti avviato a seguito delle segnalazioni dell'Unione nazionale consumatori del 13 febbraio 2023 e del Ministero della salute del 17 febbraio 2023.

Contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, il Ministero della salute con la comunicazione del 17 febbraio 2022 non si è limitato ad inoltrare all'AGCM la segnalazione dell'Unione nazionale consumatori anche da esso ricevuta, ma ha altresì chiaramente evidenziato i rischi per la salute derivanti dall'uso dei dispositivi elettronici per il riscaldamento del tabacco, necessariamente comportante il consumo di nicotina, sollecitando l'intervento dell'AGCM per violazione dei doveri inerenti alla corretta comunicazione pubblicitaria tra imprese e consumatori.

A ciò si aggiunga che la nocività della nicotina, posta unitamente agli altri elementi a fondamento del provvedimento sanzionatorio, costituisce un fatto notorio, scientificamente accertato, e comunque non specificamente contestato da parte appellante.

6. Con il quinto motivo di appello BATI ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui: ha omesso di pronunciarsi sulla non punibilità della condotta in quanto conforme alla disciplina di settore; non ha ritenuto irragionevole e sproporzionata la sanzione inflitta; ha ritenuto applicabile in via retroattiva i nuovi e maggiori limiti edittali introdotti a decorrere dal 2 aprile 2023.

6.1. Anche tale ultimo motivo è infondato.

Il collegio ritiene che la quantificazione della sanzione, comunque inferiore al massimo edittale pro tempore vigente, non sia sproporzionata o irragionevole atteso che:

- non ricorre alcuna esimente atteso che, come sopra esposto, il rispetto della disciplina nazionale ed europea relativa alla vendita di prodotti di tabacco non esime dal rispetto della disciplina generale a tutela del consumatore in relazione alla pubblicizzazione di prodotti il cui utilizzo, comportando necessariamente il consumo di nicotina, è comunque potenzialmente dannoso per la salute;

- l'Autorità ha valorizzato la diffusione del prodotto e la diffusione della pratica realizzata mediante numerosi canali;

- l'Autorità ha correttamente tenuto conto degli introiti derivanti dalla vendita degli sticks al fine [di] contestare le argomentazioni di BATI in ordine alle perdite connesse alla vendita sottocosto dei dispositivi: infatti, la vendita sottocosto dei dispositivi, nella strategia commerciale dell'operatore, era evidentemente strumentale ad una più ampia diffusione del device e, quindi, ad un maggiore conseguente consumo degli sticks;

- l'operatore ha preferito mantenere la propria programmata strategia di mercato effettuando nel maggio 2023 una campagna pubblicitaria per il lancio del nuovo prodotto analoga a quella contestata dall'Autorità nell'aprile 2023, limitandosi a bloccare solamente la campagna pubblicitaria dell'autunno 2023;

- l'Autorità ha tenuto conto del tempo durante il quale la condotta si è protratta nonché della rilevanza degli interessi coinvolti (salute e tutela dei minori). Con riferimento alla durata della condotta, l'Autorità ha preso in considerazione gli interventi realizzati dagli operatori dopo l'avvio del procedimento ma ha ritenuto che gli stessi non fossero idonei a determinare la cessazione integrale dell'illecito nel luglio 2023, in quanto il claim relativo al consumo di nicotina, connesso ai dispositivi, era riportato ancora in modo non immediatamente visibile sul sito Glo.it. Tale affermazione è stata fondata su alcuni documenti specificamente richiamati nella nota e la cui significatività non è stata specificamente contestata;

- non vi è ingiustificata sproporzione tra la sanzione inflitta a BATI e quella inflitta ad Amazon, tenuto conto del diverso ruolo svolto dai due soggetti e della ben più ampia e pervasiva pratica commerciale posta in essere da BATI per la diffusione del prodotto di cui essa è produttrice.

Infine, l'applicazione dei nuovi limiti edittali dell'illecito in esame non ha in alcun modo integrato un'applicazione retroattiva in malam partem atteso che la condotta contestata, costituente illecito continuato, è proseguita anche successivamente all'innalzamento dei predetti limiti ed alla stessa è stato quindi applicato il trattamento sanzionatorio vigente al tempus commissi delicti.

7. Per tutte le ragioni sopra esposte l'appello va respinto.

8. Le spese processuali sono liquidate in applicazione del criterio generale della soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento in favore di ciascuna controparte costituita della somma di euro 6.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. I, sent. n. 12941/2025.