Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Sezione II
Sentenza 14 settembre 2026, n. 1847

Presidente: Bellucci - Estensore: Fardello

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 28 marzo 2025 e depositato in data 8 aprile 2025, la società ASM Vercelli s.p.a. ha impugnato il decreto n. 1 del 28 febbraio 2025 con cui il commissario straordinario dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale n. 2 del Piemonte (di seguito, breviter, anche solo "EGATO2") ha scelto l'affidamento in house quale modello di gestione del sistema idrico integrato del predetto ambito territoriale ottimale (di seguito, breviter, anche solo "ATO2") ed ha individuato la società in house BCV s.p.a. (per esteso, "Biella Casale Vercelli Valsesia Acque s.p.a.") quale gestore unico dello stesso.

2. Giova premettere, per una migliore comprensione dei fatti di causa, che nel territorio del Comune di Vercelli e di altri comuni della relativa provincia il servizio idrico integrato è stato sinora gestito dall'odierna ricorrente, che è una società mista pubblico-privata partecipata per poco più del 40% dai predetti comuni e per poco meno del 60% dal socio privato IRETI s.p.a. Nei restanti comuni compresi nell'ATO 2, invece, il servizio idrico integrato è stato sinora gestito da tre società in house (AM+ s.p.a., Cordar Biella Servizi s.p.a. e CO.R.D.A.R. Valsesia s.p.a., riunite nel Consorzio BVC) e da una società a totale partecipazione pubblica (Servizio Idrico Integrato - S.I.I. s.p.a.). Stante il mancato raggiungimento, in sede di conferenza dell'EGATO2, della maggioranza qualificata necessaria per la scelta del modello di gestione e per il conseguente affidamento del servizio ad un gestore unico, la Regione Piemonte, con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 5/2024/XI del 1° febbraio 2024, ha esercitato il proprio potere sostitutivo di cui all'art. 172, comma 4, del d.lgs. 152/2006, nominando un commissario straordinario affinché procedesse in tal senso entro il 31 luglio 2024 (termine poi prorogato al 28 febbraio 2025 con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 32/2024/XII del 31 luglio 2024). Con l'impugnato decreto n. 1 del 28 febbraio 2025, il commissario straordinario ha dunque scelto quale modello di gestione l'affidamento in house, individuando quale gestore unico BCV s.p.a. (frattanto trasformata da consorzio in società di capitali), ma prevedendo, al contempo, un cronoprogramma di milestones da rispettare (che includono una serie adempimenti a carico di BCV s.p.a. e dei suoi soci, nonché la redazione della relazione di cui all'art. 17, comma 2, del d.lgs. 152/2006) in modo tale da pervenire al perfezionamento dell'affidamento in capo al predetto gestore unico entro il 31 luglio 2025, con successiva sottoscrizione della convenzione di affidamento entro il 30 ottobre 2025 e completamento del percorso di unificazione della gestione del servizio idrico integrato entro il 28 febbraio 2027. Il mancato rispetto delle predette milestones e/o la mancata approvazione della relazione di cui all'art. 17, comma 2, del d.lgs. 152/2006 avrebbe comportato l'impossibilità di proseguire con il modello della gestione in house, con conseguente attivazione delle procedure necessarie alla scelta di uno degli altri modelli alternativi (ricorso al mercato o affidamento a società mista).

3. Avverso tale decreto commissariale la ricorrente ha formulato un unico articolato motivo di ricorso, deducendo "Violazione e falsa applicazione degli artt. 149, 149 bis, 151 e 172 del D.lgs. n. 152/2006. Violazione delle norme e dei principi in materia di scelta del modello di affidamento nella gestione dei SS.PP.LL., e di affidamento in house. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 e 14 del D.lgs. n. 201/2022. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Sviamento. Contraddittorietà estrinseca rispetto al provvedimento regionale di nomina del Commissario ad acta. Violazione dei termini conferiti con il Provvedimento del Presidente della Regione di nomina del Commissario ad acta". A suo avviso, la scelta del modello di gestione in house sarebbe stata fatta dal commissario senza comparazione con le altre possibili forme di gestione secondo i criteri stabiliti dall'art. 14, comma 2, del d.lgs. 201/2022 e senza la qualificata motivazione richiesta dall'art. 17, comma 2, del d.lgs. 201/2022, che sarebbe stata rinviata ad un momento successivo del cronoprogramma, con conseguente difetto motivazionale ed istruttorio della decisione assunta. Peraltro, le motivazioni della scelta effettuata sarebbero in sé generiche e non pertinenti, richiamando solo la prevalente volontà espressa dai comuni facenti parte dell'ATO2 (sia nelle precedenti delibere della conferenza del relativo ente di gestione che non avevano raggiunto le necessarie maggioranze, sia in asseriti colloqui informali con lo stesso commissario straordinario) di utilizzare il modello dell'in house, nonché una relazione del consulente Agenia s.r.l. del 5 luglio 2024 che, in realtà, avrebbe semplicemente evidenziato un possibile miglioramento della sostenibilità bancaria di ciascuna delle forme di gestione esaminate, senza ritenere preferibile quella dell'in house (che anzi, dal punto di vista economico-finanziario, avrebbe evidenziato i risultati peggiori). Il commissario straordinario avrebbe, peraltro, omesso di valutare la precedente relazione del consulente Hydrodata s.p.a. del settembre 2023 che, invece, aveva ritenuto che il modello preferibile fosse quello della società mista a capitale pubblico maggioritario. Inoltre, il gravato provvedimento si porrebbe in contrasto con i compiti assegnati dalla Regione al commissario straordinario, il quale avrebbe omesso di approvare il piano d'ambito ed il relativo piano economico finanziario prima di scegliere il modello di gestione del servizio idrico integrato; scelta che, peraltro, avrebbe dovuto essere definitiva e non condizionata al rispetto di ulteriori attività a carico dell'affidataria designata e/o dell'ente di gestione dell'ATO2.

4. Con un primo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 20 giugno 2025 e depositato in data 1° luglio 2025, la ricorrente ha impugnato anche la deliberazione n. 1041 del 26 marzo 2025 con cui la conferenza dell'EGATO2 ha preso atto del decreto commissariale del 28 febbraio 2025. Ad avviso dell'esponente, l'ente di gestione, così facendo, avrebbe fatto proprie le determinazioni del commissario straordinario, con conseguente "illegittimità in via propria e in via derivata" della relativa deliberazione per le medesime ragioni già articolare nel ricorso introduttivo avverso il decreto commissariale. Inoltre, la nuova deliberazione sarebbe autonomamente illegittima anche perché avrebbe omesso ogni ulteriore approfondimento istruttorio in ordine alla scelta del modello di gestione effettuata dal commissario straordinario. Da qui la formulazione di una seconda specifica censura per "Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 149, 149 bis, 151 e 172 del D.lgs. n. 152/2006. Violazione delle norme e dei principi in materia di scelta del modello di affidamento nella gestione dei SS.PP.LL., e di affidamento in house. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 e 14 del D.lgs. n. 201/2022".

5. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 30 settembre 2025 e depositato in data 7 ottobre 2025, la ricorrente ha impugnato la successiva deliberazione dell'EGATO2 n. 1057 del 1° settembre 2025, con cui è stata approvata la relazione ex art. 17, comma 2, del d.lgs. 201/2022 e conseguentemente disposto l'affidamento del servizio idrico integrato a BCV s.p.a. Assieme a tale atto sono stati impugnati anche gli altri atti del relativo procedimento, tra cui, in particolare, le note del 12 agosto 2025 e del 25 giugno 2025 a mezzo delle quali la Regione aveva ritenuto che la delibera in questione potesse essere adottata oltre il termine stabilito dal cronoprogramma del decreto commissariale e senza la maggioranza qualificata di cui all'art. 10, comma 4, della convenzione istitutiva dell'autorità d'ambito. Le relative censure sono così rubricate e sintetizzabili:

"I) Illegittimità in via propria e in via derivata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 149, 149 bis, 151 e 172 del D.lgs. n. 152/2006. Violazione delle norme e dei principi in materia di scelta del modello di affidamento nella gestione dei SS.PP.LL., e di affidamento in house. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 e 14 del D.lgs. n. 201/2022. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Sviamento. Contraddittorietà estrinseca rispetto al provvedimento regionale di nomina del Commissario ad acta. Violazione dei termini conferiti con il Provvedimento del Presidente della Regione di nomina del Commissario ad acta": la gravata deliberazione sarebbe stata assunta sulla base del precedente decreto commissariale e, pertanto, deriverebbe dallo stesso la propria illegittimità; inoltre, sarebbe affetta da illegittimità propria, in quanto non soddisferebbe (così come la specifica relazione redatta dal proprio consulente) i requisiti istruttori e motivazionali richiesti dall'art. 17, comma 2, del d.lgs. 201/2022; in ogni caso, la motivazione sarebbe generica, carente e comunque inidonea a superare il parere negativo espresso dal direttore tecnico dell'EGATO2 sull'affidamento in house;

"II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della Convezione per l'istituzione dell'ATO 2 Biellese Vercellese Casalese. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della LR Piemonte n. 13/1997. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 del D.lgs. n. 201/2022. Difetto di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza. Sviamento": secondo le rubricate disposizioni concernenti il funzionamento dell'EGATO2, l'impugnata deliberazione avrebbe dovuto essere adottata dalla sua conferenza a maggioranza qualificata e non a maggioranza semplice, come invece avvenuto nel caso di specie;

"III) Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Sviamento. Violazione delle prescrizioni dettate dall'Organo Commissariale esercente il potere sostitutivo ex art. 172 D.lgs. 152/2006. Violazione e falsa applicazione dell'art. 172 del D.lgs. n. 152/2006": la deliberazione sarebbe intervenuta tardivamente, oltre il termine del 31 luglio 2025 individuato dal decreto commissariale, cosicché si sarebbero realizzate le conseguenze previste da quest'ultimo (definitivo superamento del modello in house e necessità di scegliere tra uno degli altri due modelli alternativi di gestione).

4. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 28 novembre 2025 e depositato in data 5 dicembre 2025, la ricorrente ha infine impugnato la deliberazione della conferenza dell'EGATO2 n. 1062 del 31 ottobre 2025 con cui è stata approvata la convenzione per la gestione del servizio idrico integrato da parte della società in house BCV s.p.a. Assieme a tale deliberazione ha impugnato anche quelle immediatamente precedenti (nn. 1059, 1060 e 1061 del 31 ottobre 2025) con cui sono stati approvati gli allegati della predetta convenzione, vale a dire, rispettivamente, la carta del servizio, il regolamento d'utenza ed il disciplinare tecnico. Avverso i predetti atti ha articolato ulteriori tre censure, tutte proposte "in via propria e in via derivata", così rubricate e sintetizzabili:

"I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 149, 149 bis, 151 e 172 del D.lgs. n. 152/2006. Violazione delle norme e dei principi in materia di scelta del modello di affidamento nella gestione dei SS.PP.LL., e di affidamento in house. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 e 14 del D.lgs. n. 201/2022. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Sviamento. Contraddittorietà estrinseca rispetto al provvedimento regionale di nomina del Commissario ad acta. Violazione dei termini conferiti con il Provvedimento del Presidente della Regione di nomina del Commissario ad acta": anche l'approvazione della convenzione e dei relativi allegati, al pari dei provvedimenti precedenti, sarebbe avvenuta senza un'adeguata istruttoria e motivazione sulla sussistenza dei presupposti per disporre l'affidamento in house del servizio idrico integrato a BCV s.p.a.;

"II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della Convenzione per l'istituzione dell'ATO 2 Biellese Vercellese Casalese. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della LR Piemonte n. 13/1997. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 del D.lgs. n. 201/2022. Difetto di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza. Sviamento": la deliberazione di approvazione della convenzione avrebbe dovuto essere adottata a maggioranza qualificata e non a maggioranza semplice, come già illegittimamente avvenuto per la precedente deliberazione n. 1057 del 1° settembre 2025;

"III) Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Sviamento. Violazione delle prescrizioni dettate dall'Organo Commissariale esercente il potere sostitutivo ex art. 172 D.lgs. 152/2006. Violazione e falsa applicazione dell'art. 172 del D.lgs. n. 152/2006": anche i nuovi atti sarebbero tardivi rispetto al cronoprogramma stabilito dal decreto commissariale.

5. Si sono costituiti in giudizio l'EGATO2, la Regione Piemonte, nonché l'affidataria del servizio BCV s.p.a., assieme alle sue socie AM+ s.p.a., Cordar Biella Servizi s.p.a., CO.R.D.A.R. Valsesia s.p.a. e Servizio Idrico Integrato - S.I.I. s.p.a. Le predette parti hanno puntualmente replicato alle singole censure attoree, evidenziandone l'infondatezza nel merito. Al contempo, hanno sollevato plurime eccezioni di inammissibilità così sintetizzabili: a) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche, in quanto la scelta del modello di gestione del servizio idrico integrato e l'affidamento dello stesso avrebbero incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche; b) difetto di legittimazione della ricorrente, in quanto società mista affidataria del servizio idrico nei soli comuni del vercellese, ma che non avrebbe titolo per ambire all'affidamento della gestione unitaria del servizio a livello di ATO2; c) difetto di interesse ad impugnare il decreto commissariale, che sarebbe un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo, perché non comporterebbe ancora il contestato affidamento in house, rinviato ad una futura approvazione da parte della conferenza dell'EGATO2 a seguito di ulteriori adempimenti e verifiche istruttorie (quelle individuate dal cronoprogramma allegato al predetto decreto); c) difetto di interesse all'impugnativa della delibera la deliberazione dell'EGATO2 n. 1041 del 26 marzo 2025, trattandosi di una mera presa d'atto del decreto commissariale del 28 febbraio 2025, priva di autonoma portata lesiva.

6. L'istanza cautelare presentata con il terzo ricorso per motivi aggiunti è stata rinunciata nella camera di consiglio del 6 novembre 2025.

7. In vista della trattazione del merito, le parti hanno ulteriormente precisato le proprie posizioni e replicato alle deduzioni avversarie con le memorie ex art. 73, comma 1, c.p.a.

8. All'udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Preliminarmente, devono essere esaminate le plurime eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo e/o di quelli per motivi aggiunti sollevate dalle controparti.

9.1. L'eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.

L'art. 143, lett. a), del r.d. 1775/1933 stabilisce che "appartengono alla cognizione diretta del tribunale superiore delle acque pubbliche... i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche".

La predetta disposizione è stata interpretata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nel senso che sussiste la giurisdizione del predetto giudice specializzato laddove i provvedimenti amministrativi impugnati siano caratterizzati da un'incidenza non occasionale, ma diretta e immediata, sul regime delle acque pubbliche, quand'anche gli stessi siano stati emanati da organi amministrativi differenti da quelli istituzionalmente preposti alla cura di tale settore, nel perseguimento di interessi più generali e diversi ed eventualmente solo connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico (cfr. Cass. civ., Sez. un., 5 febbraio 2020, n. 2710; Cass. civ., Sez. un., 31 luglio 2017, n. 18976).

Occorre, tuttavia, che si tratti pur sempre di provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione delle acque pubbliche o l'assetto e la struttura del demanio idrico, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime di tali acque. Sono, pertanto, escluse dalla giurisdizione del Tribunale superiore le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (Cass. civ., Sez. un., 14 febbraio 2024, n. 4061). Tra tali controversie escluse rientrano, quindi, anche quelle che riguardano l'organizzazione, e non l'esercizio, del servizio idrico (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2856; Cass. civ., Sez. un., 9 giugno 2022, n. 18639; T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 19 marzo 2026, n. 551).

I provvedimenti impugnati nel presente giudizio riguardano la scelta del modello di gestione del servizio idrico integrato ed il suo affidamento, dunque attengano all'organizzazione del predetto servizio e non a concrete modalità di esercizio dello stesso che, di per sé, possano incidere, in via diretta ed immediata, sull'utilizzo delle acque pubbliche, sulla loro regimazione e/o sull'esecuzione di opere incidenti sull'utilizzo o sulla regimazione delle stesse.

Deve, pertanto, ritenersi che la presente controversia rientri tra quelle in materia di servizi pubblici devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

9.2. È, invece, fondata ed assorbente l'eccezione di difetto di legittimazione della società ricorrente.

Quest'ultima è, infatti, la società mista (partecipata dal Comune di Vercelli e da altri comuni della relativa provincia, nonché dal socio privato IRETI s.p.a.) che ha sinora svolto una serie di servizi, tra cui quello idrico integrato, nel territorio dei predetti comuni. La gestione autonoma del servizio idrico integrato da parte di tali comuni è, tuttavia, destinata ad essere superata per effetto della gestione unitaria del predetto servizio a livello di ATO2, cui si riferiscono i provvedimenti oggetto della presente impugnativa. La ricorrente non contesta la futura gestione unitaria del servizio idrico integrato, quanto piuttosto la scelta del suo affidamento in house in favore di BCV s.p.a. quale modello gestorio, che la estrometterebbe "dalla possibilità di gestire il servizio, sulla base delle altre forme di affidamento, e dunque attraverso l'espletamento di una gara, oppure secondo il modello della gestione tramite gara a doppio oggetto a società mista" (pag. 6 del ricorso introduttivo).

A tale proposito, è stato tuttavia condivisibilmente osservato in giurisprudenza che la vigente disciplina del modello della società mista, ricavabile in particolare dall'art. 17 del d.lgs. 175/2016, non consente di riconoscere a questo tipo di società la possibilità di concorrere a gare indette da enti terzi, in quanto l'oggetto esclusivo della sua attività è lo svolgimento del servizio per il quale è stata costituita ed in relazione al quale è stata svolta la gara a doppio oggetto per l'individuazione del socio privato. La società mista, quindi, "non vive di vita propria ma resta funzionalmente collegata in via esclusiva allo scopo della sua costituzione, indicato nel bando, che ne delimita la capacità giuridica e di agire, precludendole la possibilità di partecipare a gare che esulano dalla finalità istitutiva della stessa in quanto estranee allo scopo dei soci pubblici che ne hanno promosso l'istituzione, delimitandone il campo di azione" (così, C.d.S., Sez. IV, 17 giugno 2025, n. 5289).

Di conseguenza, siccome l'oggetto dell'attività di ASM Vercelli s.p.a. è limitato alla gestione del servizio idrico integrato nei soli territori dei comuni che la partecipano (cfr. artt. 4 e 22 dello statuto, nonché pag. 2 del piano d'ambito; rispettivamente, docc. 9 e 3.1 di parte ricorrente), la predetta società ricorrente non può considerarsi legittimata a contestare i provvedimenti che attengono all'affidamento in house del servizio idrico integrato relativo all'intero ATO2, in quanto non potrebbe comunque ambire a partecipare alle eventuali procedure di gara che dovessero essere ipoteticamente avviate da EGATO2 in caso di auspicato accoglimento della presente azione giudiziale.

10. Da qui, l'inammissibilità del ricorso introduttivo e dei successivi ricorsi per motivi aggiunti.

11. Le spese di lite possono essere tuttavia compensate, stante la peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni, anche in rito, ad essa sottese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui successivi ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.