Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 16 giugno 2026, n. 4800

Presidente: Perotti - Estensore: Picardi

FATTO

1. Pietro S., Natalino B., Maurizio Sc., ex dipendenti Atac s.p.a., hanno impugnato il silenzio-diniego formatosi sulla loro istanza di accesso, diretta ad ottenere l'ostensione dei cedolini relativi al loro rapporto di lavoro (a decorrere dal 2015), al fine di effettuare alcune verifiche per potere agire in giudizio per la tutela dei loro diritti al pagamento di differenze retributive.

2. Il T.A.R. per il Lazio ha accolto il ricorso, richiamando la propria sentenza n. 9513 del 2025 e sottolineando che i cedolini richiesti riguardano gli interessati e costituiscono documenti amministrativi ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. d), della l. n. 241 del 1990 (a prescindere dalla natura pubblicistica o privatistica del rapporto di lavoro), con integrale compensazione delle spese di lite per la particolarità della fattispecie.

3. Avverso tale sentenza l'Atac s.p.a. ha proposto appello, deducendo: 1) il vizio di motivazione, visto il rinvio al proprio precedente n. 9513 del 2025, di cui non è riportato il contenuto e riferito, peraltro, ad una fattispecie diversa (e, cioè, ad un rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione e non con una società privata); 2) l'erronea qualifica dei cedolini, che attengono ad un rapporto privato, quali documenti amministrativi; 3) la violazione dell'art. 1 della l. n. 4 del 1953, non essendosi tenuto conto dell'avvenuta consegna dei cedolini; 4) la sproporzione dell'ordine di ostensione, che riguarda un lasso temporale estremamente lungo, e violazione dei limiti funzionali; 5) l'uso improprio dell'accesso in sostituzione degli strumenti processuali, quali l'ordine di esibizione di cui all'art. 210 c.p.c.; 6) l'assenza di un interesse concreto ed attuale con riferimento ad annualità oggetto di prescrizione quinquennale eccepita, essendo i ricorrenti in quiescenza dal 1° settembre 2020, 1° ottobre 2023 e dal 1° gennaio 2021.

4. Si sono costituiti gli appellati, che hanno proposto appello incidentale in ordine alla compensazione delle spese di lite, che è avvenuta nonostante l'insussistenza dei presupposti di legge.

5. L'appellante ha eccepito la tardività dell'appello incidentale.

6. Previa concessione della misura cautelare, la causa è passata in decisione all'udienza del 19 febbraio 2026.

DIRITTO

7. Il primo motivo di appello è fondato, per cui la sentenza deve essere riformata con rigetto dell'originario ricorso ed assorbimento di tutti gli altri motivi e, tenuto conto della caducazione della pronuncia sulle spese, che è accessoria a quella sul merito, con assorbimento anche dell'appello incidentale.

7.1. L'istanza di accesso in esame è rinvolta nei confronti di una società in house ed ha ad oggetto atti relativi alla gestione di rapporti di lavoro.

L'Adunanza plenaria ha affermato che i dipendenti delle società che svolgono un servizio pubblico hanno diritto ad ottenere l'ostensione degli atti concernenti il rapporto di lavoro, limitatamente a quelli che ineriscono alle prove selettive finalizzate all'assunzione, alla progressione in carriera e all'auto-organizzazione degli uffici, trattandosi di atti incidenti in modo diretto sulla disciplina, di rilevanza pubblicistica, dell'attività lavorativa, mentre restano, invece, sottratti all'accesso gli atti di quotidiana gestione del contratto di lavoro (C.d.S., Ad. plen., 28 giugno 2016, nn. 13, 14, 15, 16).

Del resto, secondo l'approccio ermeneutico oggi confermato dal legislatore, la società in house, pur costituendo una longa manus dell'amministrazione controllante sul piano organizzativo, è una vera e propria società di natura privata dotata di una sua autonoma soggettività giuridica rispetto all'ente pubblico socio, assoggettata alle regole di diritto comune in campo societario (vedi art. 1 del d.lgs. n. 175 del 2016, ai sensi del quale "si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato"). Le società partecipate, ivi comprese quelle c.d. in house, hanno, quindi, assunto ormai definitivamente carattere privatistico sul piano dello status generale, venendo considerate enti pubblici solo in quei settori e per quei profili in cui vi sia una norma espressa ed eccezionale di equiparazione ai soggetti pubblici (vedi il combinato disposto degli artt. 7, comma 2, c.p.a. e 29 della l. n. 241 del 1990).

Da tali premesse consegue l'inoperatività dell'art. 22 della l. n. 241 del 1990, stante l'assenza del requisito della soggettività pubblica e la conseguente non configurabilità di un "documento amministrativo".

Tale rilievo non può essere superato nemmeno dal richiamo alla previsione di cui alla lett. e) dell'art. 22, comma 1, l. n. 241/1990, che ricomprende nella nozione di pubblica amministrazione, ai fini dell'accesso, "i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario". I documenti richiesti afferiscono, infatti, all'attività di gestione del rapporto di lavoro dei dipendenti: attività, questa, tout court privatistica, all'evidenza avulsa dai profili di pubblico interesse che attrarrebbero l'atto nella sfera pubblicistica ed autoritativa protetta dal diritto di accesso e, quindi, estraneo, sia sul pino letterale che sul versante teleologico, al raggio di azione del meccanismo ostensivo volto a garantire il valore primario della trasparenza amministrativa.

Va, pertanto, ribadita, sotto il profilo soggettivo, la non azionabilità del diritto di accesso, in quanto l'atto di cui si controverte è esplicazione di autonomia negoziale di un soggetto privato non equiparato ratione materiae a ente pubblico.

A considerazioni analoghe si giunge guardando all'istanza di accesso nella prospettiva dell'accesso civico generalizzato (v., da ultimo, C.d.S., Sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8415).

Sul piano soggettivo va rilevato, anzitutto, che l'art. 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 sancisce l'obbligo di garantire l'accesso ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione (accesso c.d. generalizzato) e non anche da enti privati (a meno che non esercenti funzioni amministrative o attività di pubblico interesse), non ricorrendo in tal caso l'esigenza, declamata dalla norma, di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.

8. In conclusione, il primo motivo di appello deve essere accolto, con assorbimento di tutti gli altri motivi e dell'appello incidentale, e la sentenza impugnata deve essere riformata, con rigetto del ricorso introduttivo.

Le spese di entrambi i gradi di giudizio, stante la particolarità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie il primo motivo di appello, assorbiti tutti gli altri motivi, e l'appello incidentale e, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso introduttivo.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. II, sent. n. 19902/2025.