Corte costituzionale
Sentenza 9 giugno 2026, n. 100

Presidente: Amoroso - Redattore: D'Alberti

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso notificato e depositato il 12 agosto 2025 e iscritto al n. 31 reg. ric. del 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato a difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 27, commi 1, lettera a), e 2, 28 e 29, comma 1, lettere c) e d), della legge della Regione Sardegna 17 giugno 2025, n. 18 (Riordino e coordinamento della normativa edilizia e urbanistica regionale con le disposizioni urgenti in materia di semplificazione urbanistica ed edilizia di cui al decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2024, n. 105).

2.- L'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 modifica l'art. 19, comma 2, della legge della Regione Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale).

Esso prevede che il piano urbanistico comunale deve considerare, oltre all'intero territorio comunale, anche «le acque costiere di cui all'articolo 54 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e successive modifiche ed integrazioni, immediatamente prospic[i]enti la linea di battigia marina, alle quali, in mancanza di specifica normativa, si estende la disciplina delle aree a terra».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere a), l), m) e s), della Costituzione, invadendo le competenze legislative statali esclusive nelle materie «politica estera e rapporti internazionali dello Stato», «ordinamento civile», demanio marittimo e «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» ed eccedendo dai limiti della competenza legislativa regionale nella materia «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche», di cui all'art. 3, lettera l), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).

La prospettata illegittimità costituzionale deriverebbe dal contrasto con diverse disposizioni statali, costituenti norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, nel rispetto delle quali devono essere esercitate le potestà legislative attribuite alla Regione autonoma Sardegna dallo statuto speciale.

2.1.- In primo luogo, sussisterebbe il contrasto con l'art. 54, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), che definisce le acque costiere come «le acque superficiali situate all'interno rispetto a una retta immaginaria distante, in ogni suo punto, un miglio nautico sul lato esterno dal punto più vicino della linea di base che serve da riferimento per definire il limite delle acque territoriali, e che si estendono eventualmente fino al limite esterno delle acque di transizione».

Ad avviso del ricorrente, l'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, nel riferirsi alle «acque costiere», prevedrebbe quindi che il piano urbanistico comunale «debba necessariamente estendersi al largo, sino ad un miglio nautico dalla linea di base» che serve per definire il mare territoriale.

Tuttavia, il mare territoriale non farebbe parte del territorio comunale e non esisterebbe alcuna norma che autorizzi a includere in quest'ultimo le zone d'acqua del mare territoriale prospicienti la linea di costa.

Il fatto che, secondo il diritto internazionale, allo Stato costiero si riconosca l'esercizio della sovranità sul mare territoriale - ai sensi dell'art. 2 della Convenzione sul diritto del mare, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982 e recepita in Italia con legge 2 dicembre 1994, n. 689 (Ratifica ed esecuzione della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, nonché dell'accordo di applicazione della parte XI della convenzione stessa, con allegati, fatto a New York il 29 luglio 1994) - non significherebbe che il medesimo Stato se ne possa appropriare e possa considerarlo parte del suo territorio nazionale, ostandovi il principio della libertà dei mari, che impone allo Stato costiero, per esempio, di non opporsi al passaggio inoffensivo di navi straniere sul mare territoriale, ai sensi dell'art. 17 della citata Convenzione.

La delega alle regioni di funzioni in materia di demanio marittimo, operata con i pertinenti provvedimenti normativi, non comporterebbe un ampliamento dei limiti amministrativi di regioni e comuni, né una cessione della sovranità statale sul mare territoriale.

2.2.- La disposizione impugnata, inoltre, interferirebbe con le competenze legislative statali in materia di pianificazione degli spazi marittimi e di concessioni demaniali marittime dal valore strategico, come quelle per l'approvvigionamento delle fonti energetiche, di cui agli artt. 1, 2 e 5 del decreto legislativo 17 ottobre 2016, n. 201 (Attuazione della direttiva 2014/89/UE che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo). Interferirebbe, altresì, con le residue competenze statali in materia di concessioni demaniali rilasciate all'interno delle aree di giurisdizione delle Autorità di sistema portuale, di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale).

Il vulnus, sotto questo profilo, risiederebbe nel fatto che l'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 non esclude dalla sua sfera di applicazione gli indicati ambiti riservati alla competenza dello Stato, competenza che potrebbe essere derogata in favore di regioni ed enti locali solo dalla legislazione statale. Lo dimostrerebbe la previsione dell'art. 5, comma 3-bis, della citata legge n. 84 del 1994, che, nei porti ove non è istituita l'Autorità di sistema portuale, non ha richiamato genericamente «gli ordinari principi costituzionali di ripartizione delle competenze tra Stato e regioni», ma ha espressamente attribuito la potestà di adottare e approvare il piano regolatore alle regioni, previa intesa con i comuni interessati.

2.3.- Infine, l'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 contrasterebbe con gli artt. 32, 33, 34 e 35 del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione), che disciplinano, rispettivamente, la delimitazione, l'ampliamento e la sdemanializzazione del demanio marittimo, in quanto la prevista possibilità che gli strumenti urbanistici comunali si estendano ope legis a porzioni di mare adiacenti la battigia inciderebbe sul regime giuridico dei beni appartenenti al demanio marittimo, rientrante nella materia «ordinamento civile».

Il ricorrente osserva, al riguardo, che lo stesso statuto speciale, all'art. 14, primo comma, stabilisce che «[l]a Regione, nell'ambito del suo territorio, succede nei beni e diritti patrimoniali dello Stato di natura immobiliare e in quelli demaniali, escluso il demanio marittimo», non facendo alcun cenno alle acque costiere territoriali.

3.- L'art. 27, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce nella legge reg. Sardegna n. 45 del 1989 l'art. 34-bis (rubricato «Disposizioni di salvaguardia delle zone umide»), del seguente tenore:

«1. L'articolo 17, comma 3, delle norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale si interpreta nel senso che sono beni paesaggistici le zone umide di cui alla lettera g), come individuate e rappresentate nella cartografia del piano paesaggistico regionale nella loro dimensione spaziale. Il vincolo paesaggistico si estende, oltre il perimetro individuato, alla fascia dei 300 metri dalla linea di battigia degli specchi acquei interni alla zona umida e rappresentati nella cartografia ufficiale regionale.

2. Le aree interne al vincolo paesaggistico di cui al comma 1 sono oggetto di conservazione e tutela dei rispettivi caratteri naturalistici, ambientali, morfologici e paesaggistici e ad esse si applicano le previsioni dell'articolo 18, comma 1, delle norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale.

3. Sono escluse dal vincolo di cui al comma 1 le aree ricadenti nelle zone omogenee A, B, e D, nonché nelle zone C e G contermini agli abitati, tutte come individuate negli strumenti urbanistici vigenti in base al decreto assessoriale 20 dicembre 1983, n. 2266/U, nonché nei piani attuativi con convenzione vigente o attuata, anche parzialmente, alla data di adozione del piano paesaggistico regionale, anche se successivamente scaduta nonché nei piani attuativi pubblici vigenti alla data di adozione del piano paesaggistico regionale anche se decaduti o attuati parzialmente».

3.1.- L'art. 27, comma 2, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in relazione agli artt. 135, comma 1, terzo periodo, 142, commi 1, lettera i), e 2, e 143, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), in quanto, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 17, comma 3, delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del piano paesaggistico regionale (PPR), concernente la tutela delle zone umide regionali, si porrebbe in contrasto con il principio di copianificazione tra lo Stato e le regioni dei piani paesaggistici regionali.

In primo luogo, la disposizione impugnata non rispetterebbe la previsione dell'art. 142, comma 2, cod. beni culturali, che disciplina «le fattispecie esenti dalle tutele prescritte dal comma 1 del medesimo articolo», fattispecie tra le quali non sarebbe contemplata quella di cui alla lettera i) del medesimo comma 1, posta a presidio delle zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448 (Esecuzione della convenzione relativa alle zone umide d'importanza internazionale, soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971).

In secondo luogo, il ricorrente osserva che:

- i beni dell'assetto ambientale regionale elencati nell'art. 17 NTA del PPR sono stati individuati dalla Regione ai sensi delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio vigenti al tempo dell'approvazione e pubblicazione del predetto piano paesaggistico, disposizioni che non prevedevano il principio di copianificazione tra Stato e regioni;

- tale principio è stato introdotto dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), il cui art. 2, comma 1, lettera e), ha sostituito l'art. 135, comma 1, cod. beni culturali, prevedendo che l'elaborazione dei piani paesaggistici avvenga congiuntamente tra Ministero e regioni limitatamente - per quello che qui rileva - ai beni paesaggistici di cui al successivo art. 143, comma 1, lettera d), cod. beni culturali;

- secondo quest'ultima disposizione (anch'essa sostituita dal citato d.lgs. n. 63 del 2008, all'art. 2, comma 1, lettera p), l'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno la «eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell'articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1» dello stesso codice;

- nella categoria delle ulteriori aree di cui al novellato art. 143, comma 1, lettera d), rientrerebbero anche le zone umide già individuate dal PPR e sottoposte a tutela ai sensi degli artt. 17 e 18 NTA;

- di conseguenza, tali zone umide sarebbero attualmente assoggettate all'evocato principio di copianificazione, onde la disposizione impugnata, incidendo sull'art. 17 NTA, avrebbe posto in essere una illegittima modifica unilaterale dello stesso piano.

Inoltre, tale modifica unilaterale, attuata con legge regionale, violerebbe il principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni di cui all'art. 5 Cost., contrastando altresì con l'art. 143, comma 2, cod. beni culturali, alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo cui la legislazione regionale deve rispettare gli standard minimi di tutela previsti dalla normativa statale, potendo al limite introdurre un surplus di tutela e non un regime peggiorativo.

4.- L'art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce nell'art. 19 della legge della Regione Sardegna 27 aprile 2016, n. 8 (Legge forestale della Sardegna) il comma 5-quater, del seguente tenore: «[g]li interventi e le trasformazioni realizzati nelle zone sottoposte a vincolo idrogeologico ai sensi del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e di terreni montani), in assenza della prescritta autorizzazione o in difformità da essa, possono ottenere l'accertamento della compatibilità idrogeologica successivamente alla realizzazione delle opere, quando queste siano conformi, sia al momento della realizzazione che al momento della presentazione della domanda, alle norme della presente legge, all'assenza di pregiudizi all'assetto idrogeologico e alle prescrizioni di massima e di polizia forestale di cui al regio decreto 16 maggio 1926, n. 1126 (Approvazione del regolamento per l'applicazione del R.D.L. 30 dicembre 1923, n. 3267, concernente il riordinamento e la riforma della legislazione in materia di boschi e di terreni montani), e agli strumenti di pianificazione di cui all'articolo 9. Il richiedente dovrà inoltre ottemperare alle eventuali prescrizioni e condizioni stabilite dal Corpo forestale e di vigilanza ambientale, nonché, nei casi previsti, all'attuazione del rimboschimento compensativo con le modalità di cui all'articolo 21. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione di cui al primo periodo, il Corpo forestale e di vigilanza ambientale contesta e applica le violazioni previste dalla legge, il cui pagamento costituisce il presupposto per il rilascio dell'accertamento della compatibilità idrogeologica».

4.1.- L'art. 28, nel prevedere che gli interventi e le trasformazioni realizzati nelle zone sottoposte a vincolo idrogeologico in assenza della prescritta autorizzazione, o in difformità da essa, possano ottenere l'accertamento della compatibilità idrogeologica successivamente alla realizzazione delle opere, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», costituente limite all'esercizio delle competenze legislative regionali previste all'art. 3 dello statuto speciale.

Sussisterebbe, in particolare, il contrasto con l'art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, il quale prevede che «[p]er i terreni sottoposti a vincolo per scopi idrogeologici la trasformazione dei boschi in altre qualità di coltura e la trasformazione di terreni saldi in terreni soggetti a periodica lavorazione sono subordinate ad autorizzazione del Comitato forestale e alle modalità da esso prescritte, caso per caso, allo scopo di prevenire i danni di cui all'art. 1».

Tale norma interposta, come tutta la disciplina dettata dal r.d.l. n. 3267 del 1923 con riguardo ai vincoli per scopi idrogeologici, dovrebbe ascriversi alla materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., come si evincerebbe dalla lettura unitaria della medesima norma con l'art. 53 cod. ambiente, che, aprendo la Sezione I della Parte Terza dello stesso codice, recante «Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione», definisce le disposizioni di cui alla citata Sezione I come «volte ad assicurare la tutela ed il risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico del territorio tramite la prevenzione dei fenomeni di dissesto, la messa in sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alla desertificazione».

Il rilevato contrasto, con superamento dei limiti della competenza legislativa regionale statutaria, deriverebbe dal fatto che l'art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923 non prevede il rilascio di pareri e/o nulla osta a sanatoria, ma solo l'autorizzazione preventiva alla realizzazione delle opere.

5.- L'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce l'art. 5-ter nella legge della Regione Sardegna 12 agosto 1998, n. 28 (Norme per l'esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione autonoma della Sardegna con l'articolo 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l'articolo 57 del D.P.R. 19 giugno 1975, n. 348).

Il nuovo art. 5-ter della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998 disciplina le sanzioni per opere eseguite in assenza o in difformità dall'autorizzazione paesaggistica.

In particolare, esso definisce, al comma 1, le modalità per determinare la sanzione stabilita dall'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, ove sia accertata la compatibilità paesaggistica degli interventi, e ai successivi commi 4 e 5 prevede che tale sanzione, insieme alle altre contemplate ai precedenti commi 2 e 3, non si applichi, rispettivamente, «alle opere pubbliche realizzate in assenza o difformità dell'autorizzazione paesaggistica» e «alle opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico di cui alla parte terza del decreto legislativo n. 42 del 2004».

5.1.- L'art. 29, comma 1, lettera c), violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere l) e s), Cost., quest'ultimo per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in relazione al citato art. 167 cod. beni culturali, poiché tale norma interposta non contempla la possibilità di escludere l'applicabilità dell'indicata sanzione per le opere pubbliche eseguite in assenza o in difformità dell'autorizzazione paesaggistica e per le opere eseguite prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico.

Sarebbe violato, inoltre, l'art. 9 Cost.

6.- L'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 sostituisce l'art. 9 (rubricato «Competenza dei Servizi regionali di tutela del paesaggio») della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998.

Il comma 12 del novellato art. 9 prevede quanto segue: «[g]li strumenti urbanistici previsti dall'articolo 21 della legge regionale n. 45 del 1989 sono sottoposti all'approvazione paesaggistica del Servizio tutela del paesaggio regionale competente per territorio. Il piano adottato, completo della deliberazione del Consiglio comunale di adozione e dei relativi allegati, è inviato dall'amministrazione comunale al Servizio tutela del paesaggio regionale che esprime le proprie osservazioni entro sessanta giorni dalla ricezione. Il piano approvato, completo della deliberazione del Consiglio comunale di approvazione definitiva e dei relativi allegati, è trasmesso per il provvedimento finale di autorizzazione paesaggistica al Servizio tutela del paesaggio regionale competente per territorio che si esprime entro sessanta giorni dalla ricezione. Il provvedimento di approvazione paesaggistica è il presupposto per l'entrata in vigore del piano, previa pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS)».

6.1.- L'art. 29, comma 1, lettera d), nel disciplinare la procedura per l'autorizzazione paesaggistica dei piani particolareggiati di cui all'art. 21 della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», costituente limite all'esercizio delle competenze legislative regionali previste all'art. 3 dello statuto speciale, nonché l'art. 9 Cost., che stabilisce la preminenza del principio della tutela dell'ambiente e impone livelli minimi di tutela dello stesso.

La violazione deriverebbe dal contrasto con gli artt. 16, terzo comma, e 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), costituenti norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.

Secondo la normativa statale, infatti, i piani particolareggiati sarebbero soggetti alla valutazione della soprintendenza riguardante gli effetti della pianificazione sugli aspetti culturali o paesaggistici del territorio. In particolare, il parere previsto dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 1150 del 1942 si differenzierebbe da quello di cui all'art. 146 cod. beni culturali, in quanto il primo avrebbe per oggetto i piani particolareggiati e il secondo sarebbe concernente, invece, i progetti relativi ai singoli interventi.

Il legislatore regionale avrebbe configurato un procedimento del tutto autonomo, nel quale non troverebbe alcuno spazio la partecipazione degli organi ministeriali, destinata a esprimere un giudizio sull'insieme degli interventi contemplati dallo strumento attuativo e passibili di modificare le aree tutelate. Il provvedimento finale di autorizzazione paesaggistica dei piani particolareggiati interverrebbe dopo un iter condotto esclusivamente dagli uffici regionali, non essendo previsto il preventivo parere obbligatorio della soprintendenza, alla valutazione della quale sarebbero rimesse solo le singole istanze di autorizzazione, ai sensi del citato art. 146 cod. beni culturali, secondo una visione parcellizzata della tutela.

7.- La Regione autonoma Sardegna si è costituita in giudizio con atto depositato il 22 settembre 2025, concludendo per l'inammissibilità e comunque per la non fondatezza delle questioni.

7.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 27, comma 1, lettera a), la Regione osserva che:

- ai fini di un ordinato sviluppo del territorio, sussiste la necessità di assicurare regole univoche per la gestione delle aree demaniali immediatamente prospicienti la linea di battigia marina;

- la realizzazione di opere a mare nelle aree immediatamente prospicienti la linea di battigia è soggetta a permesso di costruire ai sensi dell'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», trattandosi di interventi di nuova costruzione ai sensi degli artt. 3 e 5 del medesimo t.u. edilizia, che ricomprendono l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, a eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;

- l'incidenza di tali interventi, sia sotto il profilo del carico urbanistico sia sotto il profilo paesaggistico, dovrebbe essere valutata in termini ampi, con riferimento al complessivo effetto visivo circostante;

- la disposizione regionale impugnata si sarebbe limitata a prevedere che la pianificazione comunale debba estendersi alle acque immediatamente prospicienti la linea di battigia marina, le quali, avendo stretta correlazione con le aree a terra e dovendo sottostare a un titolo edilizio e a una autorizzazione paesaggistica, vanno necessariamente pianificate, onde evitare che costituiscano una sorta di "terra di nessuno", la cui gestione diventerebbe fortemente incerta e foriera di disparità di valutazione;

- l'ambito di applicazione della medesima disposizione regionale riguarderebbe, pertanto, solo le aree che non siano già ricomprese in altri strumenti di pianificazione rientranti in diverse sfere di competenza (come le aree portuali e aeroportuali, le aree militari, le aree dei consorzi industriali ecc.);

- tale delimitazione applicativa emergerebbe sia dalla relazione allegata al «piano di gestione dello [s]pazio marittimo elaborato dallo stesso MIT» (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), dove si afferma che il piano non riguarda le aree in cui vi siano opere a mare collegate strettamente alla costa autorizzate da atti pianificatori terrestri, sia dal disposto dell'art. 2 del d.lgs. n. 201 del 2016, alla stregua del quale il piano di gestione dello spazio marittimo «[n]on si applica alle acque costiere o parti di esse che rientrano nelle pianificazioni urbane e rurali disciplinate da vigenti disposizioni di legge», senza operare distinzione tra leggi nazionali o regionali, «con ciò introducendo la possibilità che la legge regionale possa estendere l'ambito di pianificazione anche a questo spazio»;

- sarebbe ragionevole ritenere, infatti, «che le aree a mare immediatamente prospicienti la battigia siano intimamente collegate ad essa per cui debbono essere pianificate in conformità alle aree a terra, posto che si assisterebbe al paradosso che nelle aree a mare immediatamente prospicienti la battigia marina si potrebbero realizzare quelle opere che a terra sono vietate in forza [...] del vincolo paesaggistico della fascia dei 300 metri dal mare».

Ciò posto, a sostegno della non fondatezza, la Regione sottolinea la necessità di interpretare la disposizione impugnata nel senso, costituzionalmente orientato, che la medesima non deroghi alle competenze pianificatorie spettanti a specifiche autorità individuate dalla legge statale in materia di demanio marittimo, non avendo il legislatore regionale ritenuto necessario rendere esplicite tali esclusioni.

A supporto della «lettura fatta propria dal legislatore regionale», è richiamata la sentenza n. 16 del 2024, con la quale questa Corte, pur dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'utilizzo da parte del legislatore regionale pugliese di espressioni quali «mari regionali» o «mare territoriale della Puglia», le ha tuttavia sostituite con l'espressione «Spazio marittimo prospiciente il territorio regionale», rilevando che «gli effetti spaziali di un intervento legislativo regionale, che ha riverberi sullo spazio marino, non sono altro che una proiezione funzionale della competenza legislativa regionale esercitata e della natura degli interessi coinvolti e non consentono di evocare una supposta delimitazione del mare territoriale, inteso come elemento costitutivo della sovranità dello Stato».

7.2.- Quanto all'impugnazione dell'art. 27, comma 2, la Regione osserva che si tratta di una norma di interpretazione autentica dell'art. 17, comma 3, NTA del PPR, in tema di salvaguardia delle zone umide, norma che costituirebbe «esercizio di pacifiche competenze legislative primarie in materia di urbanistica e paesaggio», alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo cui la Regione autonoma Sardegna dispone, nell'esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia e urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale, fatto salvo il rispetto dei limiti espressamente individuati nell'art. 3 dello statuto speciale in riferimento alle materie affidate alla potestà legislativa primaria della Regione (sono citate le sentenze n. 51 del 2006, n. 248 del 2022 e n. 178 del 2018).

Ciò premesso, l'impugnazione dell'art. 27, comma 2, muoverebbe dall'erroneo presupposto che le zone umide perimetrate dal PPR rientrino tra i beni paesaggistici per i quali opera l'evocato obbligo di copianificazione.

Questa Corte, nella sentenza n. 308 del 2013, avrebbe già riconosciuto la competenza legislativa primaria della Regione a intervenire, anche attraverso una norma di interpretazione autentica, sulla regolamentazione paesaggistica dei suddetti beni, non essendo vincolata a coinvolgere, né in via preventiva, né in via successiva, i competenti organi statali.

Alla luce di tale precedente, anche le censure in esame non sarebbero fondate.

7.3.- Quanto all'impugnazione dell'art. 28, viene eccepita preliminarmente l'inammissibilità della questione.

La censura, infatti, non sarebbe sorretta da una motivazione sufficiente e adeguata, che prenda esattamente in considerazione tanto la disposizione impugnata quanto il parametro interposto e quelli costituzionali evocati.

Né il ricorrente avrebbe mosso rilievi alla ratio, alle previste modalità di accertamento della compatibilità idrogeologica o al fine perseguito dalla disposizione impugnata, limitandosi a censurare il contrasto con il r.d.l. n. 3267 del 1923, là dove contempla esclusivamente l'autorizzazione preventiva e non anche quella successiva alla realizzazione degli interventi.

Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata, muovendo dall'erronea qualificazione della disposizione regionale impugnata, in termini di sanatoria o di condono di opere abusive. Essa consentirebbe, invece, di effettuare ex post gli stessi controlli e le stesse verifiche che si effettuerebbero se venisse presentata un'istanza di autorizzazione in via preventiva.

Il legislatore regionale prevede, infatti, la possibilità di ottenere l'accertamento di compatibilità idrogeologica dopo la realizzazione delle opere, ove queste siano conformi, sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda, alle previsioni normative, alle prescrizioni di massima e di polizia forestale e purché, comunque, venga accertata l'assenza di pregiudizi all'assetto idrogeologico.

Contrariamente a quanto affermato nel ricorso, la giurisprudenza di legittimità non escluderebbe il rilascio dell'autorizzazione forestale "in sanatoria", in presenza di violazioni esclusivamente formali, facendo applicazione della procedura di accertamento di conformità di cui all'art. 36 del t.u. edilizia (sono citate Corte di cassazione, terza sezione penale, sentenze 22 dicembre 2010-24 marzo 2011, n. 11960 e 23 novembre-19 dicembre 2023, n. 50500).

La stessa giurisprudenza (segnatamente, la citata sentenza n. 50500 del 2023) avrebbe poi precisato che, pur mancando nella legislazione di settore del vincolo idrogeologico la previsione esplicita di un istituto generalizzato di sanatoria, le regioni tuttavia ben potrebbero introdurre ipotesi di rilascio postumo dell'autorizzazione, in analogia con quanto previsto per la sanatoria urbanistica, atteso che le funzioni relative al vincolo idrogeologico, di cui al r.d.l. n. 3267 del 1923, sono interamente esercitate dalle regioni stesse, ai sensi dell'art. 61, comma 5, cod. ambiente.

Di conseguenza, la Regione autonoma Sardegna, adottando la disposizione in esame, non avrebbe fatto altro che esercitare le funzioni a essa attribuite da tale ultima disposizione statale.

7.4.- Quanto all'impugnazione dell'art. 29, comma 1, lettera c), le questioni sarebbero preliminarmente inammissibili per ragioni analoghe a quelle esposte in riferimento all'art. 28.

Nel merito, esse sarebbero comunque non fondate.

Con riguardo al comma 4 del nuovo art. 5-ter della legge reg. Sardegna n. 12 del 1998, introdotto dalla disposizione impugnata, la prevista inapplicabilità della sanzione pecuniaria stabilita dall'art. 167, comma 5, cod. beni culturali alle opere pubbliche realizzate in assenza o difformità dell'autorizzazione paesaggistica non costituirebbe una deroga al citato art. 167, bensì una mera «semplificazione della procedura amministrativa». Infatti, a seguito del cosiddetto "accertamento postumo" di compatibilità paesaggistica delle predette opere, disciplinato ai commi 4 e 5 dell'art. 167, «le [a]mministrazioni comunali dovrebbero pagare una sanzione [...] con fondi pubblici, da versare alla Regione Sardegna o agli stessi comuni, qualora le opere siano delegate, per poi vedersi riassegnati tali fondi per l'esecuzione degli interventi previsti dal comma 5 dello stesso articolo 167», mentre «[n]el caso di opere pubbliche eseguite dallo Stato sarebbe la stessa istituzione statale che dovrebbe versare tali sanzioni alla Regione Sardegna».

Con riguardo al comma 5 del nuovo art. 5-ter, la prevista inapplicabilità dell'indicata sanzione pecuniaria alle opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico, di cui alla Parte terza del codice dei beni culturali e del paesaggio, non contrasterebbe con l'art. 167 dello stesso codice.

Il comma 1 di quest'ultima disposizione, infatti, prevede che «[i]n caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza [del d.lgs. n. 42 del 2004], il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4», in tema di "accertamento postumo" di compatibilità paesaggistica, cui si è già accennato.

Di conseguenza, nel caso di opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo non potrebbe parlarsi di violazione degli obblighi e degli ordini sopra indicati, e quindi non sussisterebbe un illecito paesaggistico, in quanto alla data di esecuzione delle opere non era necessario acquisire l'autorizzazione paesaggistica, ma esclusivamente il titolo edilizio.

Secondo la Regione, in altri termini, il contrasto con la norma interposta indicata dal ricorrente sarebbe radicalmente escluso, poiché in assenza di un illecito paesaggistico non si potrebbero applicare le sanzioni previste dall'art. 167, comma 5, cod. beni culturali.

A sostegno di tali difese, la Regione richiama alcuni pareri del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, nonché del Ministero della cultura, che si sarebbero espressi in senso conforme a quanto da essa sostenuto.

7.5.- Quanto all'impugnazione dell'art. 29, comma 1, lettera d), le questioni sarebbero non fondate, alla luce dell'attuale riparto tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna delle competenze edilizie, urbanistiche e paesaggistiche.

La Regione osserva, preliminarmente, che anche il testo anteriore dell'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, al comma 5, non prevedeva alcun parere ministeriale ai fini dell'approvazione dei piani particolareggiati di cui all'art. 21 della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989.

Osserva altresì che l'art. 16, terzo comma, della legge n. 1150 del 1942, indicato dal ricorrente come norma interposta, nel prevedere il parere della competente soprintendenza, operava «nell'ambito di un assetto di rapporti normativi fra Stato e Regione completamente differente», essendo stato introdotto dall'art. 5 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), in un momento in cui le competenze sul paesaggio erano esercitate esclusivamente dal Ministero.

Successivamente, l'art. 1, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici) ha attribuito alle regioni la competenza a esprimere il parere paesaggistico sui piani di lottizzazione.

Il trasferimento delle funzioni amministrative in materia di urbanistica e paesaggio sarebbe stato completato, in riferimento alla Regione autonoma Sardegna, dal successivo decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della regione autonoma della Sardegna), il cui Capo III, intitolato «Edilizia ed urbanistica», riguarderebbe non solo le funzioni di tipo strettamente urbanistico, ma anche le funzioni relative ai beni culturali e ambientali, in relazione alle quali l'art. 6 del medesimo decreto dispone espressamente, al comma 1, che «[s]ono trasferite alla regione autonoma della Sardegna le attribuzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero dei beni culturali e ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonché da organi centrali e periferici di altri Ministeri».

Da tale quadro normativo deriverebbe, come ritenuto da questa Corte nella già citata sentenza n. 51 del 2006, che è manifestamente infondata la tesi interpretativa finalizzata a far prevalere l'originaria disciplina legislativa del 1942 sul nuovo assetto costituzionale e sulle norme di attuazione statutaria che ne costituiscono espressione.

La competenza della Regione autonoma Sardegna a esprimere il parere paesaggistico sui piani di lottizzazione sarebbe stata confermata anche dal Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 20 luglio 2021, n. 5449.

8.- Con memoria depositata il 4 marzo 2026 il Presidente del Consiglio dei ministri ha replicato alle difese della Regione, ribadendo le ragioni esposte a fondamento dell'impugnazione e confermando le conclusioni già presentate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

9.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 31 del 2025), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato varie disposizioni della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025.

Vengono qui esaminate le questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 27, commi 1, lettera a), e 2, 28 e 29, comma 1, lettere c) e d). Le altre questioni promosse con il medesimo ricorso sono state decise con sentenza n. 86 del 2026.

10.- L'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, nel modificare l'art. 19, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989, prevede che il piano urbanistico comunale deve considerare anche «le acque costiere» di cui all'art. 54 cod. ambiente immediatamente prospicienti la linea di battigia marina e che alle stesse «acque costiere», in mancanza di specifica normativa, si estende la disciplina delle aree a terra.

Tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere a), l), m) e s), Cost., invadendo le competenze legislative statali esclusive nelle materie «politica estera e rapporti internazionali dello Stato», «ordinamento civile», demanio marittimo e «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», ed eccedendo dai limiti della competenza legislativa regionale nella materia «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche», di cui all'art. 3, lettera l), dello statuto speciale.

Il ricorrente lamenta il contrasto con diverse disposizioni statali, che costituirebbero norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.

In primo luogo, sarebbe violato l'art. 54, comma 1, lettera i), cod. ambiente, che definisce le acque costiere, in quanto il mare territoriale non farebbe parte del territorio comunale e non esisterebbe alcuna norma che autorizzi a includere nel predetto territorio le zone d'acqua del mare territoriale prospicienti la linea di costa.

In secondo luogo, non sarebbero rispettati gli artt. 1, 2 e 5 del d.lgs. n. 201 del 2016, che dettano norme in tema di pianificazione degli spazi marittimi, e l'art. 5, comma 3-bis, della legge n. 84 del 1994, sul riordino della legislazione in materia portuale.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., sussisterebbe il contrasto con gli artt. 32, 33, 34 e 35 cod. nav., che disciplinano, rispettivamente, la delimitazione, l'ampliamento e la sdemanializzazione del demanio marittimo, in quanto sarebbe inciso il regime giuridico dei beni appartenenti al demanio marittimo, rientrante nella materia «ordinamento civile».

10.1.- Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilità della questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Tale parametro, infatti, è solo menzionato nel titolo del motivo numero 12 del ricorso e nelle relative conclusioni, senza alcuna argomentazione a sostegno della censura.

La giurisprudenza costituzionale, invero, è costante nell'affermare «che, nella impugnazione in via principale, il ricorrente non solo deve, a pena di inammissibilità, individuare l'oggetto della questione promossa (con riferimento alla normativa che censura ed ai parametri che denuncia violati), ma ha anche l'onere (da considerare addirittura più pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi incidentali: ex plurimis, sentenza n. 115 del 2021) di esplicitare una motivazione chiara ed adeguata in ordine alle specifiche ragioni che determinerebbero la violazione dei parametri che assume incisi» (tra le tante, sentenze n. 76 e n. 59 del 2023; nello stesso senso, sentenze n. 196, n. 126 e n. 106 del 2025, n. 68 del 2024).

10.2.- Nel merito, vengono esaminate per prime le questioni promosse in riferimento all'art. 117, primo comma, lettere a) e s), Cost., e all'art. 3, lettera l), dello statuto speciale.

Vanno precisati, innanzi tutto, i termini delle questioni.

Con esse, come visto, il ricorrente lamenta la violazione delle competenze legislative statali esclusive nelle materie «politica estera e rapporti internazionali dello Stato» e «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», nonché, contestualmente, dell'art. 3, lettera l), dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione la potestà legislativa primaria nella materia «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche». L'evocazione contestuale di tali parametri va interpretata, alla luce delle ragioni esposte dal ricorrente, nel senso che la disposizione impugnata avrebbe travalicato i limiti posti alla competenza legislativa regionale statutaria dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, adottate dallo Stato nell'esercizio delle competenze legislative esclusive sopra indicate.

10.3.- Ciò premesso, la questione che prospetta il superamento dei limiti posti alla competenza legislativa statutaria dalla disciplina statale riconducibile alla materia «politica estera e rapporti internazionali dello Stato» non è fondata.

Il ricorrente sostiene che la disposizione regionale impugnata, nell'estendere l'ambito spaziale dei piani urbanistici comunali alle acque costiere prospicienti la linea di battigia marina, attribuirebbe quella porzione di mare territoriale al territorio comunale, in assenza di norme che autorizzino a includere nel predetto territorio le zone d'acqua del mare territoriale prospicienti la linea di costa.

L'assunto non è condivisibile.

Questa Corte si è occupata più volte di disposizioni regionali che estendono la loro efficacia alle acque del mare territoriale.

Sin dalla sentenza n. 23 del 1957 - concernente una legge della stessa Regione autonoma Sardegna, cui lo statuto, all'art. 3, lettera i), attribuisce la competenza legislativa primaria in materia di pesca -, questa Corte ha affermato che, «[p]oiché la potestà normativa in materia di pesca è statutariamente attribuita alla Regione autonoma della Sardegna senza limitazione alcuna, salvo le limitazioni delle norme costituzionali, la legge regionale in materia contiene una disciplina che estende legittimamente la propria efficacia anche alle acque del mare territoriale».

A quella originaria giurisprudenza si ricollegano interventi successivi (sentenze n. 102 del 2008 e n. 49 del 1958), nei quali, riprendendo testualmente passaggi del citato precedente, questa Corte ha affermato che non interessa «se il mare territoriale sia demanio marittimo o meno e neppure se si tratti di acque del mare territoriale o di acque del demanio marittimo» (sentenza n. 102 del 2008), in quanto occorre solo verificare i limiti della potestà normativa della regione, poiché «l'attribuzione [a quest'ultima] dei poteri legislativi ed amministrativi in una determinata materia "importa che la disciplina regionale [...] debba estendere la propria efficacia fino all'estremo margine dello spazio marittimo che circonda il territorio e sul quale, sia pure a titolo accessorio, si esercita il potere dello Stato" (sentenza n. 23 del 1957, in tema di competenza della Regione Sardegna in materia di pesca nel mare territoriale)» (sempre sentenza n. 102 del 2008).

Di conseguenza, la giurisprudenza costituzionale non ha mai consentito alle regioni di fare riferimento a «un mare territoriale» regionale (sentenza n. 21 del 1968, ripresa dalla sentenza n. 39 del 2017), ma ha solo riconosciuto loro la facoltà di esercitare sulle acque costiere, nei limiti di precise competenze regionali, «un complesso di poteri [...] che coesistono con quelli spettanti allo Stato: poteri [...] che prescindono da ogni problema relativo all'appartenenza del mare territoriale e che sono suscettibili di essere regolati anche dalla legge regionale (come rilevato dalla [...] sentenza n. 23 del 1957)» (ancora, sentenza n. 102 del 2008).

Di recente, il tema è stato nuovamente affrontato dalla sentenza n. 16 del 2024, concernente disposizioni della legge della Regione Puglia 18 aprile 2023, n. 6 (Misure di salvaguardia per la tutela del riccio di mare), promulgata per «favorire il ripopolamento del riccio di mare nei mari regionali [...]» (art. 1), la quale stabilisce che «[n]el mare territoriale della Puglia [...] è vietato il prelievo, la raccolta, la detenzione, il trasporto, lo sbarco e la commercializzazione degli esemplari di riccio di mare [...] per un periodo di tre anni» (art. 2, comma 1), e che «[l]a commercializzazione del riccio di mare non è vietata per gli esemplari provenienti [...] da mari territorialmente non appartenenti alla Regione Puglia» (art. 2, comma 2).

Le censure mosse dal Governo, che anche in quell'occasione lamentava la violazione dell'art. 117, primo comma, lettera a), Cost., si appuntavano sull'introduzione, nelle disposizioni impugnate, delle nozioni di «mari regionali», di «mare territoriale della Puglia» e di «mari territorialmente non appartenenti alla Regione Puglia».

La citata sentenza n. 16 del 2024, dopo avere ricostruito il quadro della giurisprudenza costituzionale nei termini sopra esposti, ha accolto la questione, dichiarando l'illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni con una pronuncia che ha sostituito, rispettivamente, le parole «nei mari regionali», «Nel mare territoriale della Puglia» e «da mari territorialmente non appartenenti alla Regione Puglia», con le parole «nello spazio marittimo prospiciente il territorio regionale», «Nello spazio marittimo prospiciente il territorio regionale» e «dallo spazio marittimo non prospiciente il territorio regionale».

La stessa sentenza ha rilevato che «gli effetti spaziali di un intervento legislativo regionale, che ha riverberi sullo spazio marino, non sono altro che una proiezione funzionale della competenza legislativa regionale esercitata e della natura degli interessi coinvolti e non consentono di evocare una supposta delimitazione del mare territoriale, inteso come elemento costitutivo della sovranità dello Stato».

Tali considerazioni valgono in questa sede, a esprimere un giudizio di non fondatezza della questione in esame.

L'impugnato art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, nello stabilire che il piano urbanistico deve considerare, oltre l'intero territorio comunale, anche le «acque costiere [...] immediatamente prospic[i]enti la linea di battigia marina, alle quali, in mancanza di specifica normativa, si estende la disciplina delle aree a terra», non interferisce direttamente con la nozione di mare territoriale e non evoca un frazionamento del medesimo su base regionale (o comunale), ma si limita a esercitare la specifica competenza legislativa della Regione autonoma Sardegna nella materia «edilizia ed urbanistica», di cui all'art. 3, lettera f), dello statuto speciale.

Nei limiti dell'indicata competenza legislativa, la Regione ha, pertanto, la facoltà di esercitare sulle acque costiere un potere regolativo che coesiste con quelli spettanti allo Stato: potere che, come ha precisato la richiamata giurisprudenza costituzionale, «prescind[e] da ogni problema relativo all'appartenenza del mare territoriale» (sentenza n. 102 del 2008).

10.4.- Anche la questione che prospetta il superamento dei limiti della competenza legislativa statutaria in relazione alla materia ambientale non è fondata, nei termini di seguito precisati.

Il ricorrente lamenta che la disposizione regionale impugnata non escluderebbe dalla sua sfera di applicazione ambiti riservati alla competenza legislativa statale, come quelli riconducibili alla pianificazione degli spazi marittimi, alle concessioni demaniali per l'approvvigionamento delle fonti energetiche e alle concessioni rilasciate all'interno delle aree di giurisdizione delle Autorità di sistema portuale.

Come visto, a tale riguardo sono specificamente indicati, quali norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, gli artt. 1, 2 e 5 del d.lgs. n. 201 del 2016 e l'art. 5, comma 3-bis, della legge n. 84 del 1994.

10.4.1.- Innanzi tutto, va illustrata sinteticamente la materia concernente la pianificazione degli spazi marittimi, disciplinata dal d.lgs. n. 201 del 2016, richiamato dal ricorrente.

Con il d.lgs. n. 201 del 2016 l'Italia ha dato attuazione alla direttiva 2014/89/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo.

L'art. 1 del d.lgs. n. 201 del 2016 ne indica le «[f]inalità», stabilendo che «[i]l presente decreto istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo al fine di promuovere la crescita sostenibile delle economie marittime, lo sviluppo sostenibile delle zone marine e l'uso sostenibile delle risorse marine, assicurando la protezione dell'ambiente marino e costiero mediante l'applicazione dell'approccio ecosistemico, tenendo conto delle interazioni terra-mare e del rafforzamento della cooperazione transfrontaliera [...]».

L'art. 2 dello stesso decreto legislativo ne stabilisce l'«[a]mbito di applicazione», prevedendo, per quello che qui rileva, che esso «si applica alle acque marine della regione del Mare Mediterraneo», ma «[n]on si applica alle acque costiere o parti di esse che rientrano nelle pianificazioni urbane e rurali disciplinate da vigenti disposizioni di legge, purché ciò sia indicato nei piani di gestione dello spazio marittimo di cui all'articolo 5, comma 1, al fine di assicurare la coerenza tra le rispettive previsioni» (comma 1).

L'art. 5 disciplina la «[e]laborazione e attuazione della pianificazione dello spazio marittimo», disponendo, per quello che qui rileva, che:

- «[l]a pianificazione dello spazio marittimo è attuata attraverso l'elaborazione di piani di gestione, che individuano la distribuzione spaziale e temporale delle pertinenti attività e dei pertinenti usi delle acque marine, presenti e futuri» (comma 1);

- i piani di gestione dello spazio marittimo sono elaborati da un «Comitato tecnico» (disciplinato all'art. 7) e, dopo la valutazione da parte di un «Tavolo interministeriale di coordinamento» (disciplinato all'art. 6), «che ne attesta la corrispondenza con il processo di pianificazione definito nelle linee guida di cui all'articolo 6, comma 2», sono approvati «anche in tempi diversi e comunque entro il 31 marzo 2021, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano» (comma 5).

Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 25 settembre 2024, n. 237 (Approvazione dei Piani di gestione dello spazio marittimo) sono stati approvati, ai sensi dell'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 201 del 2016 (anche se con notevole ritardo rispetto al termine, ivi fissato, del 31 marzo 2021), i piani di gestione dello spazio marittimo, uno per ciascuna delle tre aree marittime «Tirreno-Mediterraneo Occidentale», «Adriatico» e «Ionio-Mediterraneo Centrale».

Si tratta, come ha affermato la giurisprudenza amministrativa, di uno «strumento di primo livello, sovraordinato, cioè, agli ulteriori e previgenti atti di pianificazione della gestione del "territorio marino", il cui contenuto deve necessariamente confluirvi» (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 2 marzo 2020, n. 1486, che rileva altresì «come entro certi limiti finanche la pianificazione urbanistica può attingere lo specchio acqueo marino antistante il Comune costiero, per cui ne è evidente l'esigenza di coordinamento con i nuovi provvedimenti sovraordinati»).

I piani di gestione approvati con il citato decreto ministeriale, richiamando l'art. 2 del d.lgs. n. 201 del 2016, precisano che il loro ambito applicativo è diverso da quello del piano urbanistico e che lo stesso decreto legislativo non si applica alle acque costiere o parti di esse rientranti nelle pianificazioni urbane e rurali disciplinate da vigenti disposizioni di legge, purché ciò sia indicato nei medesimi piani di gestione, con il fine di assicurare la coerenza tra le rispettive previsioni, ma rilevano che «[a]ttualmente [...] nell'ordinamento italiano né la legge cornice nazionale urbanistica (l. n. 1150/1942) né le leggi regionali di disciplina del governo del territorio considerano il mare territoriale come possibile oggetto della pianificazione urbanistica comunale».

I piani di gestione, preso atto di tale quadro normativo, non contengono alcuna indicazione sul punto, il che significa che essi, allo stato, si applicano senza eccezioni anche alle acque costiere.

10.4.2.- Ciò premesso, si osserva che la disciplina dettata dal d.lgs. n. 201 del 2016 è riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., perseguendo, come visto, il fine di promuovere, attraverso la pianificazione dello spazio marittimo, «la crescita sostenibile delle economie marittime, lo sviluppo sostenibile delle zone marine e l'uso sostenibile delle risorse marine, assicurando la protezione dell'ambiente marino e costiero mediante l'applicazione dell'approccio ecosistemico» (art. 1).

Inoltre, per il carattere riformatore, per la rilevante importanza del settore economico-sociale che ne costituisce l'oggetto e per la portata generale, le disposizioni del d.lgs. n. 201 del 2016 indicate dal ricorrente hanno la natura di norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, suscettibili pertanto di vincolare le potestà legislative attribuite alla Regione autonoma Sardegna dall'art. 3 dello statuto speciale (tra le tante, sentenza n. 136 del 2025, sugli elementi identificativi delle norme fondamentali di riforma economico-sociali).

Tuttavia, l'interpretazione della disposizione regionale ipotizzata dal Presidente del Consiglio dei ministri, tale da ricavarne una norma in contrasto con i limiti delle competenze legislative statutarie, non è la sola possibile.

Come ha prospettato la Regione, infatti, l'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 può essere interpretato in modo da prevenire l'insorgere della denunciata antinomia normativa, nel senso che il piano urbanistico comunale non deve contenere previsioni in deroga o comunque incoerenti rispetto al vigente piano di gestione dello spazio marittimo, contrastandone gli obiettivi, gli indirizzi, le raccomandazioni e le previsioni.

Ciò proprio in ragione del carattere sovraordinato del piano di gestione e della sua conseguente inderogabilità da parte di piani o programmi o provvedimenti amministrativi, onde il silenzio della disposizione impugnata, la quale incide sull'assetto del territorio senza prevedere deroghe espresse e specifiche in proposito, può essere colmato in via di interpretazione costituzionalmente orientata, rimarcando il quadro competenziale che impedisce al legislatore regionale di non rispettare il piano di gestione.

Considerazioni analoghe valgono quanto al lamentato contrasto con l'art. 5, comma 3-bis, della legge n. 84 del 1994, alla stregua del quale «[n]ei porti di cui al comma 3, nei quali non è istituita l'Autorità di sistema portuale, il piano regolatore è adottato e approvato dalla regione di pertinenza o, ove istituita, dall'Autorità di sistema portuale regionale, previa intesa con il comune o i comuni interessati, ciascuno per il proprio ambito di competenza, nel rispetto delle normative vigenti e delle proprie norme regolamentari».

L'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, infatti, è interpretabile nel senso che, in mancanza di deroghe esplicite e specifiche in proposito, esso non consente deroghe nemmeno alle previsioni dei piani regolatori portuali approvati dalle Autorità (statali) di sistema portuale ai sensi del comma 1-quinquies dello stesso art. 5 della legge n. 84 del 1994.

10.5.- Il ricorrente lamenta, infine, che la disposizione regionale impugnata violi la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., incidendo sulla disciplina degli aspetti dominicali del demanio marittimo.

Sono indicati, quali norme interposte, gli artt. 32, 33, 34 e 35 cod. nav., in tema di delimitazione, ampliamento e sdemanializzazione del demanio marittimo.

Anche tale questione non è fondata.

Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha affermato che la titolarità in capo alle regioni di funzioni legislative e amministrative non può incidere sulle facoltà dello Stato in quanto proprietario e che la disciplina degli aspetti dominicali del demanio statale rientra nella materia dell'ordinamento civile di competenza legislative esclusiva dello Stato (sentenze n. 370, n. 102 e n. 94 del 2008, n. 286 del 2004 e n. 343 del 1995).

L'orientamento è stato confermato da questa Corte, con riferimento al demanio marittimo, anche nei riguardi delle funzioni legislative della Regione autonoma Sardegna (nella specie, si trattava della competenza in materia di «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche», di cui all'art. 3, lettera l, dello statuto speciale), con la precisazione che le facoltà dominicali dello Stato precedono logicamente la ripartizione delle competenze e ineriscono alla capacità giuridica dell'ente secondo i principi dell'ordinamento civile (sentenza n. 370 del 2008, che richiama la sentenza n. 427 del 2004).

Il ricorrente, tuttavia, muove da un'erronea premessa interpretativa, in quanto la disposizione regionale impugnata, nello stabilire l'ambito spaziale di applicazione dei piani urbanistici comunali, non devolve ai comuni compresi nel territorio regionale attribuzioni spettanti allo Stato in quanto proprietario del demanio marittimo.

In particolare, essa non prevede delimitazioni, ampliamenti o sdemanializzazioni del demanio marittimo, ex artt. 32, 33, 34 e 35 cod. nav., ma è l'espressione, come visto, della potestà legislativa attribuita alla Regione autonoma Sardegna nella materia «edilizia ed urbanistica», di cui all'art. 3, lettera f), dello statuto speciale, potestà che coesiste, sul mare territoriale, con i poteri anche di natura dominicale dello Stato e che prescinde da ogni problema relativo all'appartenenza dello stesso mare territoriale.

11.- L'art. 27, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce nella legge reg. Sardegna n. 45 del 1989 l'art. 34-bis (rubricato «Disposizioni di salvaguardia delle zone umide»), alla stregua del quale, per quello che qui specificamente rileva, «[l]'articolo 17, comma 3, delle norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale si interpreta nel senso che sono beni paesaggistici le zone umide di cui alla lettera g), come individuate e rappresentate nella cartografia del piano paesaggistico regionale nella loro dimensione spaziale. Il vincolo paesaggistico si estende, oltre il perimetro individuato, alla fascia dei 300 metri dalla linea di battigia degli specchi acquei interni alla zona umida e rappresentati nella cartografia ufficiale regionale» (comma 1).

Tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in relazione agli artt. 135, comma 1, terzo periodo, 142, commi 1, lettera i), e 2, e 143, comma 1, lettera d), cod. beni culturali, in quanto, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 17, comma 3, NTA, concernente la tutela delle zone umide regionali, si porrebbe in contrasto con il principio di copianificazione dei piani paesaggistici regionali tra lo Stato e le regioni.

Sarebbe altresì violato l'art. 5 Cost., in quanto l'impugnato art. 27, comma 2, modificherebbe unilateralmente il piano paesaggistico regionale, in contrasto con il principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni e con l'art. 143, comma 2, cod. beni culturali.

11.1.- Per costante orientamento di questa Corte, la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (tra le tante, sentenze n. 160 del 2021, n. 178 e n. 172 del 2018 e n. 103 del 2017).

Peraltro, la competenza primaria della Regione autonoma Sardegna nella materia «edilizia ed urbanistica», di cui all'art. 3, lettera f), dello statuto speciale, si estende alle funzioni relative ai beni culturali e ambientali, consentendo l'intervento legislativo della Regione nell'ambito della tutela paesaggistica, secondo quanto stabilito nelle norme di attuazione dello statuto speciale. In particolare, l'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975 ha trasferito alla Regione attribuzioni statali che attengono all'urbanistica, ma possono anche incidere sulla valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale, come la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesaggistici (tra le molte, sentenze n. 248 e n. 24 del 2022, n. 178 del 2018 e n. 51 del 2006).

Al riguardo, questa Corte ha affermato in molteplici occasioni che il legislatore statale, tramite adozione di norme qualificabili come grandi riforme economico-sociali, «conserva il potere, "nella materia 'tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali', di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali (per tutte, sentenza n. 51 del 2006) [...] di vincolare la potestà legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, così che le norme qualificabili come 'riforme economico-sociali' si impongono al legislatore di queste ultime" (sentenza n. 238 del 2013)» (sentenza n. 172 del 2018; nello stesso senso, sentenze n. 248 e n. 21 del 2022, n. 160 del 2021, n. 130 del 2020 e n. 118 del 2019).

Tale limite è espressamente previsto dall'art. 3 dello statuto speciale, in base al quale le potestà legislative esclusive attribuite alla Regione autonoma Sardegna devono essere esercitate nel rispetto «delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

A questa categoria di norme devono essere ricondotte le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio che sanciscono, in attuazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., il principio di pianificazione congiunta (o di copianificazione) dei beni paesaggistici, contenuto negli artt. 135 e 143 dello stesso codice (tra le tante, sentenze n. 257 del 2021 e n. 308 del 2013).

Le questioni in esame vanno correttamente ricostruite in questi termini, desumendosi dalle motivazioni esposte a sostegno della censura che il ricorrente lamenta il contrasto con le indicate disposizioni statali, quali norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.

11.2.- Nel quadro costituzionale di distribuzione delle competenze sopra delineato, il codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, oltre a stabilire espressamente che «restano ferme le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione» (art. 8), all'art. 135 ha affidato alle regioni la scelta di approvare piani paesaggistici ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici.

Sulla base di queste indicazioni, la Regione autonoma Sardegna, dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004, con la legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale) ha recepito e fatta propria la disciplina statale paesistico-ambientale e ha introdotto misure di salvaguardia finalizzate alla redazione del nuovo piano paesaggistico regionale.

In attuazione delle disposizioni di cui alla legge regionale n. 8 del 2004, con deliberazione 5 settembre 2006, n. 36/7, la Giunta regionale ha approvato il piano paesaggistico regionale, adottato con successivo decreto del Presidente della Regione 7 settembre 2006, n. 82, il quale detta le relative Norme tecniche di attuazione.

Queste ultime recepiscono le prescrizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio nel testo modificato, con riguardo al paesaggio, dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), vigente all'epoca di emanazione del citato piano paesaggistico.

Va precisato, come ha osservato il ricorrente, che gli artt. 135 e 143 cod. beni culturali, nel testo vigente dopo le modifiche introdotte dal citato d.lgs. n. 157 del 2006, non prescrivevano la pianificazione congiunta, limitandosi a prevederla come mera facoltà delle regioni. Infatti, l'art. 135, nel testo allora in vigore, disponeva che «[l]o Stato e le regioni assicurano che il paesaggio sia adeguatamente conosciuto, tutelato e valorizzato. A tale fine le regioni, anche in collaborazione con lo Stato, nelle forme previste dall'articolo 143, sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio, approvando piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, concernenti l'intero territorio regionale, entrambi di seguito denominati "piani paesaggistici"». L'art. 143, nel testo allora vigente, al comma 3, prevedeva che «le regioni, il Ministero ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio possono stipulare intese per l'elaborazione congiunta dei piani paesistici». L'obbligo di pianificazione congiunta, come ha parimenti osservato il ricorrente, è stato introdotto dal successivo d.lgs. n. 63 del 2008, con il quale sono stati sostituiti svariati articoli del codice dei beni culturali e del paesaggio, fra i quali l'art. 135 e l'art. 143.

L'art. 17 delle citate NTA ha stabilito, al comma 3, che rientrano nell'assetto regionale ambientale alcune categorie di beni paesaggistici, «tipizzati e individuati nella cartografia del PPR di cui all'art. 5 e nella tabella allegato 2, ai sensi dell'art. 143, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come modificato dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157». Fra di essi indica, alla successiva lettera g), la categoria inerente a «[z]one umide, laghi naturali ed invasi artificiali e territori contermini compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi», in relazione alla quale è intervenuto l'art. 27, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, recante una norma di interpretazione autentica con specifico riferimento alle zone umide.

Va rammentato, infine, che i beni paesaggistici di cui all'art. 17 NTA sono oggetto delle misure di tutela e di valorizzazione previste al successivo art. 18 delle medesime NTA.

11.3.- Ciò premesso, le questioni non sono fondate.

Il ricorrente prospetta sostanzialmente un'unica censura, lamentando l'asserita violazione del principio di copianificazione, determinata dall'unilaterale intervento legislativo regionale.

Non viene specificamente censurato il contenuto della disposizione impugnata.

La Regione ha richiamato a suo favore, quale precedente in termini, la sentenza n. 308 del 2013.

Il richiamo è pertinente, poiché in quell'occasione questa Corte ha scrutinato, sulla base degli stessi parametri qui evocati, una norma regionale che imponeva l'interpretazione autentica del medesimo art. 17, comma 3, lettera g), NTA, con specifico riferimento alle zone umide. Si trattava dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Sardegna 12 ottobre 2012, n. 20 (Norme di interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici), nella parte in cui stabiliva che «[l]a Giunta regionale, nel rispetto della norma fondamentale di riforma economico-sociale di cui all'articolo 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137) e successive modifiche ed integrazioni, ed in particolare in applicazione di quanto disposto alle lettere a) e b) di detto articolo, assume una deliberazione di interpretazione autentica dell'articolo 17, comma 3, lettera g), delle norme di attuazione del Piano paesaggistico regionale nel senso che la fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia è da riferirsi esclusivamente, come in tali disposizioni già stabilito, ai laghi naturali e agli invasi artificiali e non si applica alle zone umide».

Dopo avere osservato che «[i]l ricorrente, nel prospettare la suddetta questione, muove[va] chiaramente dall'assunto che le aree di cui all'art. 17, comma 3, lettera g), delle norme tecniche di attuazione siano soggette alla procedura collaborativa prescritta dall'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004» (sentenza n. 308 del 2013), questa Corte ha ritenuto non fondata la questione.

La medesima sentenza ha precisato che «[l]e zone umide cui fa riferimento l'art. 17, comma 3, lett. g), delle norme tecniche e sulla cui disciplina è intervenuta la norma impugnata, sono [...] quelle individuate dallo stesso PPR, per le quali né l'art. 135, né l'art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo vigente nel settembre 2006, prescrivevano la pianificazione congiunta, ma si limitavano a prevederla come mera facoltà delle Regioni». Dopo avere richiamato la riforma introdotta dal d.lgs. n. 63 del 2008, la sentenza ha rilevato altresì che, «[i]n particolare, l'art. 135 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nel testo in vigore dal 2008, stabilisce, all'ultimo periodo del comma 1, l'obbligo della elaborazione congiunta dei piani paesaggistici tra Ministero e Regioni "limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143"», disposizione, quest'ultima, che «tuttavia, nel testo anch'esso modificato nel 2008, tra i beni paesaggistici soggetti all'obbligo di pianificazione congiunta, non indica zone umide diverse da quelle incluse nell'elenco previsto dal [citato] d.P.R. n. 448 del 1976, adottato in esecuzione della cosiddetta Convenzione Ramsar sulle zone umide di importanza internazionale».

Pertanto, la Regione ben poteva, nell'esercizio della propria competenza legislativa primaria, intervenire sulla regolamentazione paesaggistica dei suddetti beni, anche attraverso una norma di interpretazione autentica, non essendo vincolata a coinvolgere, né in via preventiva, né in via successiva, i competenti organi statali.

Tali considerazioni valgono anche con riguardo alla norma regionale di interpretazione autentica impugnata in questa sede.

La non perfetta coincidenza delle norme interposte - essendo qui evocati non solo gli artt. 135 e 143 cod. beni culturali, ma cumulativamente anche ulteriori disposizioni dello stesso codice, senza una motivazione specifica relativa a ciascuna di esse - è irrilevante, in quanto, come si è detto, tutte le questioni, sia quella basata sul riparto di competenze sia quella che lamenta la violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 Cost., sono basate sull'unica censura di unilateralità dell'intervento legislativo regionale, in contrasto con il principio di copianificazione.

Di qui la non fondatezza delle questioni.

12.- L'art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce nell'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016 il comma 5-quater.

Questa disposizione, nel prevedere che gli interventi e le trasformazioni realizzati nelle zone sottoposte a vincolo idrogeologico in assenza della prescritta autorizzazione, o in difformità da essa, possano ottenere l'accertamento della compatibilità idrogeologica successivamente alla realizzazione delle opere, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», costituente limite all'esercizio delle competenze legislative regionali previste all'art. 3 dello statuto speciale.

Sussisterebbe il contrasto con l'art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, che, letto unitamente all'art. 53 cod. ambiente, non prevedrebbe il rilascio di pareri e/o nulla osta a sanatoria, ma solo l'autorizzazione preventiva alla realizzazione degli interventi e delle trasformazioni da eseguire nei terreni sottoposti a vincolo idrogeologico, allo scopo di prevenire i danni di cui all'art. 1 dello stesso r.d.l. n. 3267 del 1923, cioè che i suddetti terreni, per effetto di forme di utilizzazione contrastanti con le norme poste a loro tutela, possano «con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque».

12.1.- L'eccezione di inammissibilità della questione per insufficiente motivazione, sollevata dalla Regione, non è fondata.

L'evocazione, da parte del ricorrente, sia dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia delle competenze legislative regionali di cui all'art. 3 dello statuto speciale, va intesa - come già si è chiarito con riguardo a questioni esaminate in precedenza - nel senso che la disposizione impugnata avrebbe travalicato i limiti posti a tali competenze statutarie dall'art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, che non prevede ipotesi di pareri o nulla-osta in sanatoria. Inoltre, il ricorrente, richiamando anche l'art. 53 cod. ambiente, ha espressamente qualificato tale parametro interposto come norma fondamentale di riforma economico-sociale, riconducibile alla potestà legislativa dello Stato in materia ambientale, norma che il legislatore regionale deve rispettare in forza dello stesso art. 3 dello statuto.

Tali affermazioni, ancorché sintetiche, appaiono sufficienti e adeguate, in quanto il nucleo del ragionamento condotto dal ricorrente, che sostiene il travalicamento delle competenze legislative riservate al legislatore regionale, emerge con sufficiente nettezza (tra le molte, sentenza n. 117 del 2022; in senso analogo, di recente, sentenza n. 196 del 2025).

La mancata individuazione della ratio della disposizione impugnata, lamentata dalla Regione, non riguarda l'ammissibilità, bensì il merito della questione.

12.2.- Nel merito, la questione è fondata.

Si rende necessaria, sul punto, una breve analisi della disciplina statale in materia di vincolo idrogeologico.

Le leggi della seconda metà dell'Ottocento avevano introdotto garanzie soprattutto per la tutela di boschi e foreste. Si era partiti da una tutela meramente successiva, avendo il legislatore rinunciato a prevedere controlli preventivi sui tagli, limitandosi a sanzionare ex post quelli che risultassero in contrasto con disposizioni legislative o regolamentari. Questa fu la logica della legge 20 giugno 1877, n. 3917 (Legge forestale), espressione di uno Stato riluttante a imporre limitazioni alle proprietà. Di lì si era passati a una tutela preventiva, basata su piani di rimboschimento, previsti dalla legge 1° marzo 1888, n. 5238 (Concernente il rimboscamento ed il rinsodamento dei terreni montuosi, e norme da seguirsi) e finalizzati a soddisfare le esigenze idrogeologiche.

La grande innovazione si ebbe con il r.d.l. n. 3267 del 1923 (la cosiddetta "legge Serpieri"), tuttora in vigore ed evocato come parametro interposto nel caso in esame. Questa normativa è venuta ad ampliare e a rafforzare la logica della tutela preventiva, introducendo il «vincolo per scopi idrogeologici» non solo per le aree boschive e forestali, ma per i «terreni di qualsiasi natura o destinazione» (art. 1). Questi terreni sono sottoposti al vincolo se «per effetto di forme di utilizzazione contrastanti con le norme di cui agli articoli 7, 8 e 9 possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque» (sempre l'art. 1).

Il vincolo idrogeologico, dunque, va oltre i boschi e le foreste. Diviene una misura generalizzata di difesa del suolo e può essere imposto per prevenire il danno pubblico previsto dal menzionato art. 1. Il vincolo comporta rilevanti limitazioni dell'uso dei terreni vincolati. Si tratta delle limitazioni precisate dagli artt. 7, 8 e 9 del r.d.l. n. 3267 del 1923. Nel caso in esame rileva quella contenuta nell'art. 7, in base al quale gli interventi di trasformazione dei terreni sottoposti a vincolo sono subordinati ad autorizzazione preventiva del Comitato forestale e alle modalità da esso prescritte, caso per caso, allo scopo di prevenire i danni idrogeologici. Le altre limitazioni consistono nell'obbligo di osservare le prescrizioni e le restrizioni disposte dalle competenti autorità amministrative (artt. 8 e 9).

Si tratta di una penetrante disciplina di conformazione della proprietà. In particolare, l'autorizzazione preventiva degli interventi sui beni vincolati costituisce elemento imprescindibile di tale conformazione.

Questa Corte ha ripetutamente evidenziato che le attività relative alla difesa del suolo, in particolare quelle relative alla salvaguardia per i rischi derivanti da dissesto idrogeologico, debbono essere ricondotte alla materia della tutela dell'ambiente, di esclusiva competenza legislativa statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le tante, sentenze n. 138 del 2021, n. 109 del 2011, n. 341 del 2010, n. 254, n. 246 e n. 232 del 2009).

La tutela dell'ambiente è, per giurisprudenza costituzionale costante, una materia trasversale, che può interferire con materie di competenza regionale: ad esempio, governo del territorio o pesca (tra le tante, sentenze n. 16 del 2024 e n. 189 del 2021). Ed è materia che si fonda su un fine: la protezione ambientale. Ne consegue che le regioni, nell'esercizio di loro competenze, possono dettare norme non in linea con quelle dello Stato solo se perseguono il fine della protezione ambientale migliorando gli standard di tutela statale (tra le tante, oltre a quelle da ultimo richiamate, sentenze n. 148 del 2023, n. 191 e n. 21 del 2022, n. 158 e n. 86 del 2021).

La disposizione regionale impugnata, di cui all'art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto il comma 5-quater nell'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016, consente un'autorizzazione "postuma" degli interventi realizzati su terreni sottoposti a vincolo idrogeologico ai sensi del r.d.l. n. 3267 del 1923, in assenza di autorizzazione preventiva o in difformità da essa, quando gli interventi stessi siano conformi, sia al momento della realizzazione che al momento della presentazione della domanda, alle norme della medesima legge regionale, alle prescrizioni di massima e di polizia forestale, nonché ai piani forestali particolareggiati, e non vi siano pregiudizi all'assetto idrogeologico.

È immediatamente chiaro che tale disposizione riduce il livello di tutela ambientale, aprendo alla possibilità di un'autorizzazione "postuma" degli interventi sui beni vincolati, mentre la legge statale ammette la sola autorizzazione preventiva, come elemento imprescindibile della conformazione della proprietà vincolata.

La mancata previsione, ai sensi del citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, del rilascio di un'autorizzazione postuma di opere non preventivamente autorizzate è l'espressione di un inderogabile divieto di concessione del nulla-osta in sanatoria, anche nel caso di violazione solo formale dell'obbligo di ottenere l'autorizzazione. Ciò in ragione della preminenza dell'essenziale interesse pubblico a valutare ex ante, senza eccezioni, la compatibilità delle opere con la difesa del suolo dal dissesto idrogeologico.

In altri termini, il vincolo idrogeologico, perseguendo il fine di prevenire rilevanti danni ambientali di cui il nostro Paese ha spesso sofferto, quali denudazioni dei terreni, perdita della loro stabilità, turbamento del regime delle acque, non può tollerare un accertamento postumo di compatibilità degli interventi e delle trasformazioni realizzati nei terreni vincolati in assenza della prescritta autorizzazione o in difformità da essa.

Di conseguenza, l'introduzione di una modalità di regolarizzazione delle suddette opere, sulla falsariga della procedura di accertamento della cosiddetta "doppia conformità" delle opere abusive sotto il profilo edilizio, disciplinata dall'art. 36 t.u. edilizia, è preclusa al legislatore regionale, ponendosi in contrasto con il citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, che, per la sua indubbia natura di norma fondamentale di riforma economico-sociale, vincola la potestà legislativa della Regione autonoma Sardegna.

Non è decisivo, in senso contrario, il richiamo fatto dalla difesa regionale all'art. 61, comma 5, cod. ambiente, alla stregua del quale «[l]e funzioni relative al vincolo idrogeologico di cui al regio decreto-legge 30 dicembre 1923, n. 3267, sono interamente esercitate dalle regioni», in quanto non spetterebbe comunque alla Regione, nell'esercizio di tali funzioni, il potere di alterare le caratteristiche del procedimento autorizzativo delineate al citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923 in funzione di tutela dell'ambiente, tra le quali rientra la natura necessariamente preventiva dell'autorizzazione.

Deve dunque essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto l'art. 19, comma 5-quater, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016.

13.- L'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 inserisce l'art. 5-ter nella legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, rubricato «Sanzioni per opere eseguite in assenza o in difformità dall'autorizzazione».

Tale disposizione, nello stabilire che le sanzioni di cui all'art. 167 cod. beni culturali «non si applicano alle opere pubbliche realizzate in assenza o difformità dell'autorizzazione paesaggistica» (comma 4 dell'art. 5-ter) e «non si applicano alle opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico di cui alla parte terza del decreto legislativo n. 42 del 2004» (comma 5 dell'art. 5-ter), violerebbe gli artt. 117, secondo comma, lettere l) e s), e 9 Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in relazione al citato art. 167 cod. beni culturali, poiché tale norma interposta non contemplerebbe la possibilità di escludere l'applicabilità dell'indicata sanzione per le opere pubbliche eseguite in assenza o in difformità dell'autorizzazione paesaggistica e per le opere eseguite prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico.

13.1.- Le questioni concernenti l'impugnato art. 29, comma 1, lettera c), vanno esaminate separatamente, in relazione ai citati commi 4 e 5 del nuovo art. 5-ter della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, in quanto, pur essendo comuni i parametri costituzionali e quello interposto, le rispettive soluzioni non coincidono, come si vedrà in seguito.

13.2.- Quanto alla parte dell'art. 29, comma 1, lettera c), che ha introdotto il comma 4 del nuovo art. 5-ter della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, si osserva preliminarmente che le questioni concernono esclusivamente il frammento normativo che stabilisce l'inapplicabilità alle indicate opere pubbliche, delle quali sia accertata ex post la compatibilità paesaggistica, della sanzione di cui al comma 1 dell'art. 5-ter, vale a dire, in forza del richiamo contenuto nello stesso comma 1, della sanzione pecuniaria ex art. 167, comma 5, cod. beni culturali. L'oggetto dell'impugnazione, dunque, deve essere circoscritto a tale parte della disposizione.

Sempre in via preliminare, l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione, per carenze motivazionali del ricorso, è fondata con riguardo alla questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto il ricorrente non ha fornito alcuna motivazione in ordine alle specifiche ragioni che determinerebbero la violazione del citato parametro, non chiarendo il meccanismo attraverso il quale si realizzerebbe il vulnus lamentato.

La medesima eccezione di inammissibilità non è invece fondata con riguardo alla violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Analogamente a quanto si è detto in precedenza (punti 11.1. e 12.1.), la questione va correttamente ricostruita, sulla base delle ragioni esposte a sostegno della censura, nel senso che la disposizione impugnata avrebbe travalicato i limiti posti alla competenza legislativa statutaria nell'ambito della tutela paesaggistica dall'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, emanato dallo Stato nell'esercizio della potestà legislativa in materia ambientale e integrante una norma fondamentale di riforma economico-sociale, che il legislatore regionale deve rispettare in forza dell'art. 3 dello statuto speciale.

Ciò è sufficiente per escludere carenze motivazionali.

13.2.1.- Nel merito, la questione è fondata, nei sensi di seguito precisati.

Non è condivisibile la tesi della Regione secondo la quale non si verserebbe in un'ipotesi di deroga alle previsioni dell'art. 167, ma di una mera semplificazione in quella procedura amministrativa, considerata la natura pubblica di tutti gli enti coinvolti e la necessità di destinare gli importi ricavati dal pagamento della sanzione - tratti da fondi anch'essi pubblici - al ripristino e alla salvaguardia paesaggistica, ex art. 167, comma 6.

A prescindere dalla scarsa chiarezza delle presunte finalità semplificatorie cui allude la Regione, è decisivo osservare che l'art. 167, comma 5, cod. beni culturali non prevede eccezioni all'applicazione della sanzione pecuniaria irrogata a seguito dell'accertamento postumo di compatibilità, senza distinguere sulla base della natura privata o pubblica delle opere realizzate in mancanza di autorizzazione paesaggistica (o in difformità da essa). Distinzione che, peraltro, mal si concilierebbe con il carattere già di per sé derogatorio dell'accertamento postumo di compatibilità, equivalente al rilascio di un'autorizzazione in sanatoria, che rappresenta un'eccezione alla regola generale, espressa al comma 1 dell'art. 167, consistente nell'obbligo di riduzione in pristino delle opere abusive sotto il profilo paesaggistico.

Il legislatore regionale ha travalicato, dunque, i limiti posti alla sua competenza in materia di paesaggio dal citato art. 167, comma 5, cod. beni culturali.

In conclusione, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto l'art. 5-ter, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, nella parte in cui prevede che la sanzione di cui all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali non si applica alle opere pubbliche realizzate in assenza dell'autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa.

13.3.- Si può passare all'impugnato art. 29, comma 1, lettera c), che, nella parte in cui ha introdotto il comma 5 del nuovo art. 5-ter della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, prevede: «[l]e sanzioni di cui ai commi 1, 2 e 3 [dello stesso art. 5-ter] non si applicano alle opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico di cui alla parte terza del decreto legislativo n. 42 del 2004».

Anche in questo caso, per le ragioni già esposte, va precisato che l'oggetto dell'impugnazione deve circoscriversi alla parte della disposizione che stabilisce l'inapplicabilità della sanzione di cui all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali. Va altresì preliminarmente dichiarata l'inammissibilità della questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., per insufficiente motivazione.

Valgono, inoltre, le considerazioni sopra svolte in ordine all'ammissibilità della rimanente questione, che deve intendersi riferita alla violazione dei limiti posti dall'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, quale norma fondamentale delle riforme economico-sociali, alla competenza legislativa attribuita alla Regione nell'ambito della tutela del paesaggio.

13.3.1.- Nel merito, tale questione non è fondata.

Il ricorrente muove dall'erroneo presupposto che anche le opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico ricadano nell'ambito di applicazione della norma evocata come interposta.

L'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, invero, deve essere interpretato nel senso che si applica solo al caso di intervento eseguito in violazione dell'obbligo di chiedere l'autorizzazione paesaggistica, cioè su un'area già vincolata al momento di realizzazione dell'opera.

A tale conclusione si giunge in base a diversi elementi testuali, già valorizzati da questa Corte nella sentenza n. 75 del 2022 e nell'ordinanza n. 13 del 2023, nell'ambito di pronunce che hanno dichiarato l'inammissibilità di questioni analoghe alla presente.

Invero, l'art. 167, comma 1, cod. beni culturali menziona la «violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza»; il comma 4, alla lettera a), fa riferimento ai «lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica»; in più punti l'art. 167 menziona, ai commi 1, 2 e 5, il «trasgressore»: tutte previsioni che non possono riferirsi all'ipotesi in cui, al momento della realizzazione delle opere, il vincolo non fosse stato ancora apposto.

Sulla base di questi stessi elementi, del resto, anche il Ministero della cultura (all'epoca, Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo) ha ritenuto inapplicabile l'art. 167 al caso del vincolo sopravvenuto (pareri 20 aprile 2017, n. 12633; 5 maggio 2016, n. 13373; 27 aprile 2016, n. 12385; 16 dicembre 2015, n. 30815; a essi può aggiungersi il più recente parere 18 gennaio 2024, n. 1453).

Ne consegue che la disposizione regionale impugnata, escludendo l'applicazione della sanzione pecuniaria nel caso di opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo, non deroga all'invocata norma interposta.

Di qui la non fondatezza della questione.

14.- L'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 sostituisce l'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, rubricato «Competenza dei Servizi regionali di tutela del paesaggio».

Il ricorrente censura il comma 12 del novellato art. 9, che disciplina la procedura per l'autorizzazione paesaggistica dei piani particolareggiati previsti all'art. 21 della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989.

Tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», costituente limite all'esercizio delle competenze legislative regionali previste all'art. 3 dello statuto speciale, nonché l'art. 9 Cost., che stabilisce la preminenza del principio della tutela dell'ambiente e impone livelli minimi di tutela.

La violazione deriverebbe dal contrasto con gli artt. 16, terzo comma, e 28 della legge n. 1150 del 1942, quali norme fondamentali delle riforme economico-sociali che vincolano anche le potestà legislative delle Regioni a statuto speciale.

Il legislatore regionale avrebbe in tal modo configurato un procedimento del tutto autonomo, nel quale la partecipazione degli organi ministeriali non troverebbe spazio e il provvedimento di autorizzazione paesaggistica interverrebbe dopo un iter condotto solo dagli uffici regionali.

14.1.- Le questioni non sono fondate.

Come ha osservato la Regione, il citato art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975, nel dare attuazione allo statuto speciale, ha previsto il trasferimento alla Regione autonoma Sardegna «[del]le attribuzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero per i beni culturali e ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonché da organi centrali e periferici di altri Ministeri» (comma 1).

Fra le attribuzioni del Ministero della pubblica istruzione (cui è subentrato dapprima il Ministero per i beni culturali e ambientali e attualmente il Ministero della cultura), stabilite dalla legge n. 765 del 1967, è compreso per l'appunto il parere «della competente Soprintendenza» sia sui piani particolareggiati di cui all'art. 16 della legge n. 1150 del 1942, sia sulle lottizzazioni di cui al successivo art. 28 della stessa legge, nel testo rispettivamente introdotto dagli artt. 5 e 8 della citata legge n. 765 del 1967.

La disposizione impugnata, nel prevedere che gli strumenti urbanistici contemplati all'art. 21, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989, tra i quali rientrano i piani particolareggiati (alla lettera a) e i piani di lottizzazione convenzionata (alla lettera b), sono sottoposti all'approvazione paesaggistica del Servizio tutela del paesaggio regionale competente per territorio, senza la partecipazione di organi statali, esprime la specifica competenza della stessa Regione in materia paesaggistica, di cui si sono delineati in precedenza i contorni.

La mancata previsione di tale partecipazione è coerente con l'avvenuto trasferimento delle attribuzioni degli organi statali alla Regione, cui compete dunque la valutazione paesaggistica degli strumenti urbanistici in oggetto.

In definitiva, non sussiste la lamentata violazione delle norme interposte indicate dal ricorrente, alla luce del sopravvenuto trasferimento alla Regione delle funzioni concernenti i pareri paesaggistici previsti dalle predette norme e alla luce della potestà legislativa regionale in materia di tutela del paesaggio.

Né sarebbe possibile evocare, in luogo delle citate disposizioni della legge n. 1150 del 1942, quella di cui all'art. 146 cod. beni culturali, che prevede il parere della competente soprintendenza nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica, in quanto tale procedimento, come osserva lo stesso ricorrente, non riguarda i piani urbanistici, ma i singoli interventi edilizi.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28 della legge della Regione Sardegna 17 giugno 2025, n. 18 (Riordino e coordinamento della normativa edilizia e urbanistica regionale con le disposizioni urgenti in materia di semplificazione urbanistica ed edilizia di cui al decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2024, n. 105), che ha introdotto l'art. 19, comma 5-quater, della legge della Regione Sardegna 27 aprile 2016, n. 8 (Legge forestale della Sardegna);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto l'art. 5-ter, comma 4, della legge della Regione Sardegna 12 agosto 1998, n. 28 (Norme per l'esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione autonoma della Sardegna con l'articolo 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l'articolo 57 del D.P.R. 19 giugno 1975, n. 348), nella parte in cui prevede che la sanzione di cui all'art. 167, comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) non si applica alle opere pubbliche realizzate in assenza o difformità dell'autorizzazione paesaggistica;

3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere a) e l), Cost. e all'art. 3, lettera l), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

6) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art. 3, lettera l), dello statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promosse, in riferimento agli artt. 5 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art. 3 dello statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, nella parte in cui ha introdotto l'art. 5-ter, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 28 del 1998, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art. 3 dello statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art. 3 dello statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.