Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Sezione IV
Sentenza 4 dicembre 2025, n. 3957

Presidente: Nunziata - Estensore: Caccamo

FATTO E DIRITTO

1. L'odierna ricorrente Or.Sa Ferrovie di Milano e Lombardia (di seguito solo "Or.Sa Ferrovie") espone di essere un'associazione sindacale firmataria dei CCNL della mobilità e attività ferroviarie applicato da Trenord s.r.l. (di seguito anche solo "Trenord") e del vigente contratto collettivo aziendale Trenord del 20 luglio 2012, che rappresenta circa il 23% dei lavoratori dipendenti della predetta azienda.

2. Con istanza del 16 giugno 2025, Or.Sa Ferrovie ha chiesto a Trenord di "ottenere copia del SAMAC utilizzato in azienda e di tutti i suoi allegati, nonché la documentazione ad esso correlata", ovvero il documento che disciplina la selezione, formazione specifica e certificazione di tutti i lavoratori della predetta azienda che svolgono attività di sicurezza ferroviaria, costituendo dunque, secondo quanto illustrato dalla ricorrente, "il documento che riassume e regola la vita lavorativa e professionale del personale operativo, fissando requisiti e percorsi obbligatori" (cfr. ricorso, pag. 2).

3. Con nota del 14 luglio 2025, Trenord ha rigettato la richiesta di accesso ritenendo che il documento denominato "SAMAC" costituisse "materiale riservato di proprietà di Trenord S.r.l., redatto in base alla specifica normativa europea, nazionale e trasmesso ad ANSFISA (Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture Stradali e Autostradali). Tale documento attiene a profili organizzativi e procedurali rilevanti ai fini della sicurezza dell'esercizio ferroviario e tutela interessi pubblici rilevanti, con particolare riferimento alla sicurezza e all'ordine pubblico. Pertanto, l'istanza non può essere accolta, ritenendosi a nostro avviso documentazione esclusa dal diritto di accesso. Si precisa, inoltre, che il contenuto del documento non rientra tra gli atti la cui conoscibilità sia strumentale all'esercizio delle prerogative sindacali".

4. Avverso il predetto provvedimento è insorta Or.Sa Ferrovie, onde chiederne l'annullamento, in uno con l'accertamento del diritto della stessa ad accedere, tramite visione ed estrazione di copia, alla documentazione richiesta.

5. A sostegno del ricorso deduce un unico motivo rubricato "Violazione degli artt. 5 e 5 bis del D.Lgs. n. 33/2013; violazione dell'art. 2 bis del D.Lgs. n. 33/2013. Eccesso di potere per carenza di motivazione e travisamento dei fatti; Violazione dell'art. 35 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165; Violazione dell'art. 19 comma 2 del D.L.vo n. 175/2016. Eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza", con il quale, qualificata l'istanza come domanda di accesso civico generalizzato ai sensi del d.lgs. n. 33/2013 e premessa l'assoggettabilità di Trenord alla predetta disciplina, ha evidenziato la sussistenza dei presupposti soggettivi e oggettivi per l'ostensione del documento "SAMAC", nonché l'assenza di pregiudizi agli interessi elencati ai commi 1 e 2 dell'art. 5-bis del citato decreto derivanti dalla positiva evasione della domanda di accesso.

6. Si è costituita in giudizio Trenord per resistere al ricorso, depositando memoria difensiva in data 6 novembre 2025.

7. Alla camera di consiglio del 12 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In limine litis, come già evidenziato nel corso della discussione e riportato a verbale, il Collegio deve rilevare la tardività della memoria difensiva depositata in data 6 novembre 2025 nell'interesse di Trenord. Tale produzione, difatti, non rispetta quanto disposto dall'art. 87, comma 2, lett. c), e comma 3, c.p.a., secondo cui nei giudizi in materia di accesso agli atti da trattarsi in camera di consiglio i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli ordinari previsti all'art. 73 c.p.a. (eccezion fatta per quelli relativi alla notifica del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e di quello per motivi aggiunti). Pertanto, poiché la memoria difensiva è stata depositata solo in data 6 novembre 2025 e, dunque, dopo il decorso del termine di legge di 15 giorni liberi antecedenti la data della camera di consiglio fissata per il 12 novembre 2025, deve esserne dichiarata l'inutilizzabilità ai fini della decisione.

8.1. Secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, difatti, i termini processuali, anche ove dimezzati ai sensi dell'art. 87 c.p.a., "hanno carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. III, 8 giugno 2018, n. 3477; C.d.S., Sez. VI, 16 aprile 2018, n. 2247; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 12 giugno 2018, n. 3917), con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 30 maggio 2018, n. 3602; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 11 maggio 2018, n. 1053; T.A.R. Molise, Sez. I, 19 aprile 2018, n. 217)" (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 7 agosto 2018, n. 855).

9. Ciò posto, nel merito il ricorso non è meritevole di accoglimento.

10. Va premesso, sul piano normativo, che l'accesso ai documenti amministrativi può essere oggi esercitato sia nelle forme del tradizionale accesso "documentale" ai sensi della l. n. 241/1990, sia come accesso civico, semplice o generalizzato, disciplinato dal d.lgs. n. 33/2013. Trattasi di istituti tra loro differenti quanto a finalità, requisiti e aspetti procedimentali, poiché, mentre il primo consente ai soli soggetti che siano portatori di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata" di prendere visione ed estrarre copia di dati incorporati in supporti documentali formati o detenuti da soggetti pubblici, l'accesso civico consente a chiunque di ottenere "documenti, informazioni o dati" di cui sia stata omessa la pubblicazione normativamente imposta (art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013) ovvero, se sub specie di accesso civico generalizzato, anche a prescindere dall'esistenza di un obbligo di pubblicazione e "senza alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva", così da escludere la necessità di apposita motivazione.

10.1. In tale contesto, data la differente regolamentazione che presiede all'esercizio dell'accesso agli atti all'interno del nostro ordinamento, la giurisprudenza ha precisato che non è ammissibile "un mutamento del titolo giuridico dell'accesso in corso di controversia poiché il rapporto tra richiedente ed Amministrazione (o soggetto equiparato) si è formato non attorno ad un generico (asserito) diritto del primo di accedere a una determinata documentazione ma su una richiesta precisamente connotata nei suoi presupposti giuridici e fattuali. È su questo rapporto che la controversia verte, ed è questo l'oggetto del contendere. La coesistenza di tre diverse specie di accesso agli atti, ciascuna distintamente regolata nei suoi presupposti, induce a ritenere che non esista, nel nostro ordinamento, un unico e generale diritto del privato ad accedere agli atti amministrativi che possa farsi valere a titolo diverso. Esistono invece specifiche situazioni nei rapporti di pubblico all'interno delle quali, al venire in essere di determinati presupposti (diversi in ognuna di esse), il privato assume titolo ad accedere alla documentazione amministrativa, con limiti e modalità diversificate nelle varie ipotesi. È onere del richiedente individuare quale sia la sua situazione e, pertanto, quale tipologia di accesso azionare, eventualmente in via cumulativa. Una volta effettuata la scelta, è su tale rapporto che si incardina la controversia e lo stesso non può dunque essere riqualificato in sede giudiziaria" (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 20 dicembre 2019, n. 1748).

11. Le osservazioni che precedono sono direttamente rilevanti ai fini della decisione del caso di specie.

11.1. Le censure articolate in ricorso, invero, risultano inconferenti alla vicenda contenziosa sub iudice, poiché volte a sostenere la sussistenza, in capo al sindacato ricorrente, di un diritto di accesso civico generalizzato regolamentato dal d.lgs. n. 33/2013 a fronte di un'istanza ostensiva espressamente formulata in sede procedimentale sulla scorta della diversa normativa che disciplina l'accesso documentale. Difatti, la domanda è stata presentata "ai sensi degli art. 22, 24, 25 della L. 241/90" e risulta corredata dell'indicazione dell'interesse all'acquisizione dei documenti giuridicamente rilevante ai sensi dell'art. 22, comma 1, della l. n. 241/1990, siccome correlato alla "tutela dei diritti garantiti ai lavoratori nonché agli associati al Sindacato OR.S.A. Ferrovie Lombardia".

11.2. Ne consegue che le argomentazioni spese da Or.Sa. Ferrovie non si attagliano alla concreta fattispecie in relazione alla quale si è pronunciata l'amministrazione e non risultano meritevoli di positivo apprezzamento se riferite - come necessario - a un'ipotesi di accesso documentale qual è quella oggi in esame, essendo precluso al Giudice procedere a una diversa riqualificazione del titolo sotteso alla domanda di accesso laddove la parte privata lo abbia espressamente indicato nella propria istanza.

12. In tali termini si è invero espressa l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 10/2020, precisando che, nel caso in cui la domanda ostensiva del richiedente abbia fatto chiaramente riferimento alla disciplina dell'accesso documentale, tale qualificazione vincolerà non solo l'amministrazione, che dovrà esaminare la stessa esclusivamente con specifico riferimento ai profili della l. n. 241/1990, ma anche il giudice amministrativo adìto ai sensi dell'art. 116 c.p.a., che non potrà "mutare il titolo dell'accesso, definito dall'originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all'esito del procedimento" (cfr. Ad. plen., n. 10/2020).

13. Ad ogni modo, rileva per completezza il Collegio che neppure paiono sussistere i presupposti di merito per l'accoglimento dell'istanza ostensiva di cui si discute, atteso che, considerata l'estensione della documentazione richiesta e la formulazione del tutto generica della domanda in rapporto ai presupposti normativamente necessari per la concessione dell'accesso documentale, la stessa mostra finalità esplorative e di mero controllo generalizzato dell'attività del soggetto cui è rivolta, in contrasto con il consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo cui "la valorizzazione del principio della massima ostensione non può essere estesa fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull'operato dell'amministrazione". Difatti, accanto all'interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa, "deve stagliarsi nitido un rapporto di necessaria strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione. L'interesse all'accesso, infatti, deve pur sempre configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso, dovendosi così rendersi necessaria una relazione di strumentalità, sia pure attenuata, tra detto interesse e il documento collegato rispetto al quale è chiesto l'accesso medesimo" (cfr. C.d.S., Sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 249; Sez. V, 21 maggio 2020, n. 3212).

14. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

15. Sussistono nondimeno giustificate ragioni, in considerazione della peculiarità degli interessi sottesi e della complessiva vicenda, per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.