Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
Sezione I
Sentenza 4 novembre 2025, n. 1192

Presidente: Felleti - Estensore: Pistilli

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 10 febbraio 2025 la nominata in epigrafe ha dedotto quanto segue.

2. La ricorrente opera nel settore della preparazione e vendita al dettaglio di panini imbottiti, bevande e altri generi alimentari, con quattro punti vendita tutti ubicati nel Comune di Genova sin dal 2013. In data 3 agosto 2018 la Società ha avviato un esercizio di commercio di vicinato nel settore alimentare in via De Marini, n. 7 con S.C.I.A. protocollata al Comune di Genova in data 25 luglio 2018, recante decorrenza avvio dell'attività dal 30 luglio 2018.

A seguito del crollo del Ponte Morandi, occorso il 14 agosto 2018, con d.l. 28 settembre 2018, n. 109 è stata istituita la c.d. zona franca urbana della città metropolitana di Genova, per il sostegno a privati e imprese colpiti dall'evento; il relativo ambito territoriale è stato successivamente definitivo con decreto 21 dicembre 2018, n. 24 del Commissario delegato per l'emergenza, ricomprendendo anche la zona nella quale è situata l'attività avviata dalla ricorrente in via De Marini. L'art. 8, comma 2, del citato d.l. n. 109 del 2018 ha previsto esenzioni di imposta e altri benefici in favore, tra le altre, delle imprese «che hanno la sede principale o una sede operativa all'interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa dell'evento una riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 14 agosto 2018 al 30 settembre 2018, rispetto al valore mediano del corrispondente periodo del triennio 2015-2017».

Con successiva circolare 7 marzo 2019 prot. n. 73726 il Ministero dello sviluppo economico ha indicato le modalità e i termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni, precisando, al paragrafo 5.9 che il requisito della dimostrazione del calo di fatturato nella misura del 25% nel triennio precedente l'evento catastrofico «non si applica: a) alle imprese e ai titolari di reddito di lavoro autonomo che hanno avviato l'attività nella zona franca urbana tra il 14 agosto 2017 e il 14 agosto 2018; b) alle imprese che hanno avviato l'attività nel medesimo territorio in data successiva al 14 agosto 2018; c) alle imprese che, non avendo ancora avviato l'attività nella zona franca urbana alla data di presentazione dell'istanza, si impegnano ad avviarla entro il 31 dicembre 2019».

L'odierna ricorrente in data 20 maggio 2019 ha presentato di ammissione alle agevolazioni, rappresentando l'apertura della nuova unità operativa di via De Marini in data 3 agosto 2018. Con decreto del 17 luglio 2019 del Direttore generale del Ministero è stata ammessa alle agevolazioni, con riconoscimento di un importo massimo di euro 115.183,67, poi concretamente utilizzato nella minor misura di euro 49.573.28,15.

In seguito, il Ministero ha adottato il decreto direttoriale 27 luglio 2020, n. 2838, recante disposizioni operative per l'esecuzione degli accertamenti d'ufficio «volti all'accertamento della veridicità delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio rilasciate dai beneficiari delle agevolazioni previste per la zona franca urbana, della corretta fruizione delle stesse, nonché del mantenimento dei requisiti previsti dalla normativa di riferimento», assegnando un termine di sette mesi. Con successivo decreto direttoriale del 23 febbraio 2021, n. 562 il termine ultimo per il completamento dei suddetti controlli d'ufficio è stato prorogato al 31 luglio 2021.

Con nota del 12 settembre 2024 il Ministero ha comunicato alla ricorrente l'avvio del procedimento finalizzato alla revoca totale delle agevolazioni assentite nel 2019, così motivato: «a seguito di controlli d'ufficio, è stato riscontrato che l'impresa IL PANINO ITALIANO S.R.L., nella domanda di accesso alle agevolazioni del 20 maggio 2019, prot. n. 202646, ha dichiarato di rientrare tra i soggetti che hanno avviato l'attività nella Zona Franca urbana di Genova da meno di un anno dalla data del crollo del "ponte Morandi", per i quali non è applicabile il requisito della riduzione del fatturato nei termini e nella misura prevista dall'articolo 8, comma 2, del decreto-legge n.109 del 2018; tuttavia, l'impresa risulta attiva nel territorio della zona franca urbana a far data dal 25 marzo 2013, quindi soggetta alla prescrizione di cui paragrafo 5.9 della Circolare n. 73726 del 7 marzo 2019».

Disattese le osservazioni procedimentali della ricorrente, con decreto n. 1259 del 17 dicembre 2024, comunicato il successivo 20 dicembre 2024, il Ministero ha disposto la revoca totale delle agevolazioni con contestuale obbligo di restituzione, entro sessanta giorni, dell'importo di euro 49.573,28, maggiorato di interessi incrementati di cinque punti percentuali per il periodo intercorrente dalla data di fruizione dell'agevolazione alla data di restituzione delle suddette somme. Il provvedimento così motiva: «l'impresa IL PANINO ITALIANO S.R.L è già presente nel territorio individuato come ZFU con altre unità locali (Via C. Roccatagliata Ceccardi 30 R - Municipio I - Centro est, Largo S. GIUSEPPE 23 24 - Municipio I - Centro est, VIA XX SETTEMBRE 68 R, Municipio I - Centro est, etc.) già a partire dal 15 marzo 2024 [rectius, 15 marzo 2013 n.d.r.] e di conseguenza l'apertura dell'unità locale 8 di VIA DE MARINI 7, Municipio I - Centro est non si configura come una nuova iniziativa economica e pertanto non può trovare applicazione la previsione di cui paragrafo 5.9, lett. a) della Circolare n. 73726 del 7 marzo 2019», ovvero l'esonero dalla prova del calo del fatturato nel triennio precedente.

3. Avverso tale atto la ricorrente ha articolato le seguenti censure: tardività del provvedimento, in violazione dei decreti direttoriali del 2020 e del 2021; violazione dell'art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241; violazione dell'art. 8 del d.l. n. 109 del 2018 e della circolare del marzo del 2019, in quanto non escludono l'applicabilità dell'agevolazione a chi abbia aperto una nuova sede; violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 per mancata considerazione delle osservazioni procedimentali; erroneo calcolo della misura degli interessi.

Si è costituito in giudizio il Ministero, instando per il rigetto del ricorso.

All'esito della camera di consiglio del 7 marzo 2025, con ordinanza dell'11 marzo 2025, n. 60, questo Tribunale ha sospeso l'efficacia del provvedimento impugnato.

Le parti hanno depositato ulteriori memorie in vista dell'udienza pubblica del 18 luglio 2025, durante la quale il Collegio ha sollevato d'ufficio la questione del possibile difetto di giurisdizione.

Con ordinanza del 24 luglio 2025, n. 896, il Tribunale, accogliendo la richiesta di parte ricorrente in udienza, ha concesso termine per memorie sulla questione rilevata d'ufficio, in merito alla quale entrambe le parti hanno depositato scritti difensivi.

4. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

4.1. Anzitutto, il Collegio richiama il costante indirizzo giurisprudenziale per il quale, in materia di contributi pubblici, sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, e il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass. civ., Sez. un., ord. 6 luglio 2023, n. 19160; Id., ord. 12 luglio 2023, n. 19966).

4.2. Ebbene, nel caso di specie ricorrono tali caratteristiche in quanto l'agevolazione è stata prevista direttamente dalla legge ed una successiva circolare amministrativa ha dato concreta attuazione alla normativa primaria.

In particolare, l'art. 8 del citato d.l. n. 109 del 2018 così dispone: «le imprese che hanno la sede principale o una sede operativa all'interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa dell'evento una riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 14 agosto 2018 al 30 settembre 2018, rispetto al valore mediano del corrispondente periodo del triennio 2015-2017, possono richiedere, ai fini della prosecuzione delle proprie attività nel Comune di Genova, le seguenti agevolazioni, in alternativa ai benefici di cui agli articoli 3 e 4: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito derivante dall'attività d'impresa svolta nella zona franca di cui al comma 1 fino a concorrenza, per ciascun periodo di imposta, dell'importo di euro 100.000 riferito al reddito derivante dallo svolgimento dell'attività svolta dall'impresa nella zona franca; b) esenzione dall'imposta regionale sulle attività produttive del valore della produzione netta derivante dallo svolgimento dell'attività svolta dall'impresa nella zona franca di cui al comma 1, nel limite di euro 200.000 per ciascun periodo di imposta, riferito al valore della produzione netta; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca di cui al comma 1, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui al presente articolo per l'esercizio dell'attività economica; d) esonero dal versamento dei contributi previdenziali e assistenziali, con esclusione dei premi per l'assicurazione obbligatoria infortunistica, a carico dei datori di lavoro, sulle retribuzioni da lavoro dipendente. L'esonero di cui alla presente lettera spetta, alle medesime condizioni, anche ai titolari di reddito di lavoro autonomo che svolgono l'attività all'interno della zona franca. [...] Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese che avviano la propria attività all'interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019, limitatamente al primo anno di attività».

La circolare del 7 marzo 2019 ha escluso una serie di fattispecie per le quali non è richiesta la prova del calo di fatturato, tra le quali rientrano le imprese e i titolari di reddito di lavoro autonomo che hanno avviato l'attività nella zona franca urbana tra il 14 agosto 2017 e il 14 agosto 2018.

È dunque evidente [che] le agevolazioni sono riconosciute sulla base di una classica procedura c.d. "a sportello": i presupposti di attribuzione del beneficio, legati alla coll[oc]azione topografica dell'attività e al momento dell'apertura, risultano nettamente definiti dalla normativa. Pertanto, l'attività dell'Amministrazione consistente nell'ammissione alle agevolazioni si rivela rigorosamente vincolata ai criteri definiti dalla legge, senza che residui margine per alcuna valutazione discrezionale - men che meno di tipo comparativo - degli interessi pubblici e privati in relazione all'interesse pubblico primario (T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 luglio 2022, n. 628).

4.2.1. Non è convincente sul punto la prospettazione della ricorrente, la quale si appunta sulla circostanza che le esenzioni dalla prova del calo di fatturato non sono state previste dalla normativa primaria ma introdotte dalla circolare. Anzitutto, è fisiologico che il compito di dettagliare requisiti o modalità di accesso alle attribuzioni sia assegnato a fonti secondarie o a circolari applicative; peraltro, nella specie la circolare ha disciplinato un profilo procedimentale concernente gli oneri documentali gravanti sull'istante, senza intaccare i presupposti di spettanza dell'agevolazione. A ben vedere, poi, la circolare ha configurato le esenzioni dalla prova del calo di fatturato esplicitando una indicazione già ricavabile dal dato normativo: se l'art. 8 del d.l. n. 109 del 2018 prevede che il beneficio spetti «alle imprese che avviano la propria attività all'interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019», è ovvio che, per le attività di nuova costituzione, richiedere la dimostrazione del calo di fatturato nel triennio precedente si tradurrebbe in un'interpretazione abrogante della disposizione di legge. Più in generale, si deve osservare che la concorrenza di più fonti nella definizione dei requisiti non incide sulla natura del potere esercitato, che nel caso di specie è scevro da ogni margine di discrezionalità, in quanto il provvedimento di ammissione si basa sulla mera verifica della corrispondenza tra i requisiti dichiarati e quelli richiesti.

4.3. Non vale a mutare la natura della situazione giuridica soggettiva vantata neanche l'intervenuto esercizio di un potere di secondo grado - il cui inquadramento è controverso tra le parti - da parte dell'Amministrazione.

4.3.1. Il Collegio è consapevole dell'indirizzo giurisprudenziale richiamato dal ricorrente, il quale ricollega all'esercizio del potere di autotutela sull'agevolazione una situazione di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione amministrativa. Tuttavia, v'è da osservare che i richiami a tale orientamento contenuti nelle pronunce non sono sempre del tutto conferenti rispetto alle fattispecie concretamente scrutinate e che, soprattutto, è possibile rinvenire precise prese di posizione della Corte regolatrice della giurisdizione nel senso dell'affermazione della giurisdizione ordinaria.

4.3.1.1. Nelle ultime pronunce della Cassazione sul tema si legge che «la giurisdizione spetta all'autorità giudiziaria ordinaria, in ordine alle controversie originate dalla revoca di un contributo pubblico [...], in generale, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l'effettiva esistenza dei presupposti per la sua concessione» (Cass. civ., Sez. un., ord. 4 gennaio 2023, n. 146); più nello specifico, «spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario la controversia in cui, sul fondamento della normativa che disciplina la specifica sovvenzione, il privato richieda il riconoscimento di un contributo pubblico, prima concesso e successivamente revocato, qualora l'intervento dell'Amministrazione abbia avuto ad oggetto, in sede di revoca, soltanto la verifica della mancata ricorrenza di condizioni predeterminate dalla legge» (Cass. civ., Sez. I, 21 febbraio 2024, n. 4639).

Ancor più di recente, la Suprema Corte ha ribadito che «è devoluta al giudice ordinario ogni controversia che sia incentrata sulla impugnativa di una revoca del contributo anteriormente accordato, qualora l'intervento dell'amministrazione in sede di revoca non abbia altro spazio di verifica che quello afferente alle condizioni puntualmente stabilite al riguardo dalla legge, senza margine di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell'interesse pubblico (Cass., Sez. un., 13 aprile 2023, n. 9816; Cass., Sez. un., 7 agosto 2023, n. 23991; Cass., Sez. un., 15 novembre 2023, n. 31738)» (Cass. civ., Sez. un., ord. 1° agosto 2025, n. 22201).

4.3.1.2. Tale soluzione è confortata anche da ulteriori considerazioni di ordine sistematico.

Come correttamente osservato dalla difesa erariale, la circostanza che l'Amministrazione sia intervenuta con un provvedimento di secondo grado non può mutare i connotati della situazione giuridica originaria: ragionando in tal modo, si dovrebbe ammettere che a fronte di un medesimo contributo, l'atto che nega la concessione per mancanza dei presupposti sia impugnabile dinanzi al giudice ordinario e quello di secondo grado che interviene sull'attribuzione già concessa, sempre per carenza originaria dei requisiti, sia impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.

Inoltre, una siffatta conclusione sottende necessariamente la possibilità che la pubblica amministrazione possa determinare la giurisdizione competente a seconda che neghi in prima istanza la spettanza del contributo (giudice ordinario) o intervenga in un successivo momento con un provvedimento di secondo grado (giudice amministrativo); si tratta di un postulato incompatibile con il principio del giudice naturale individuato dalla legge (C.d.S., Sez. II, 21 aprile 2021, n. 3240).

5. In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge. Rimane assorbita ogni altra questione di rito e di merito.

6. Le spese possono essere compensate in ragione della definizione in rito sulla base di una questione sollevata d'ufficio dal Tribunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.