Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 27 ottobre 2025, n. 8272

Presidente: Greco - Estensore: Marra

FATTO E DIRITTO

1. L'odierna appellante, [omissis] - che gestisce un Centro diurno per assistenza residenziale e semiresidenziale a soggetti non autosufficienti affetti da demenza (non necessariamente disabili) - unitamente al signor [omissis] quale ospite del centro, è insorta, col ricorso introduttivo del presente giudizio, avanti al Tribunale amministrativo per la Puglia, sezione di Lecce, avverso la nota prot. n. [omissis] del 22 marzo 2024.

1.1. Con l'impugnata nota l'A.S.L. di Lecce ha rinviato sine die l'eventuale presa in carico del servizio di trasporto assistito domiciliare, richiesta dalla ricorrente, all'esito del "tavolo tecnico" attivato dalla Regione Puglia ed alla conclusione di "interlocuzioni con i competenti Uffici Regionali su modalità e quantificazione dei costi" del servizio stesso.

1.2. Con ordinanza cautelare n. 401 del 20 giugno 2024, pronunciata in esito alla camera di consiglio del 19 giugno 2024, il Tribunale ha rigettato l'istanza cautelare, sul presupposto della inapplicabilità dell'art. 46, primo comma, della l.r. n. 4/2010 al caso di specie, ma riconoscendo la lesività della nota impugnata.

1.3. Con la sentenza n. 343 del 29 gennaio 2025, il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite tra le parti.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società [omissis], articolando cinque motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma, con il conseguente accoglimento delle domande proposte in prime cure.

3.1. Si è costituita in giudizio la A.S.L. di Lecce proponendo ricorso incidentale, depositato in data 11 aprile 2025, nel quale ha censurato la reiezione da parte del primo giudice delle sue eccezioni preliminari di inammissibilità dell'impugnazione.

3.2. Si è, altresì, costituita in giudizio la Regione Puglia, proponendo anch'essa ricorso incidentale depositato in data 7 maggio 2025.

3.3. Con l'ordinanza n. 2989 del 31 luglio 2024, il Collegio ha accolto l'appello cautelare con la seguente motivazione: "Ritenuto che le argomentazioni dell'appellante, anche in ordine ai diritti di rango costituzionale che vengono in considerazione, meritino approfondimento nella più opportuna sede di merito, e che nelle more risultino senz'altro prevalenti le esigenze di tutela dei pazienti disabili. Considerato, pertanto, che l'appello cautelare meriti accoglimento disponendosi che l'Amministrazione adotti, nelle more della trattazione del merito, ogni misura idonea ad assicurare l'espletamento del servizio di trasporto per i pazienti le cui patologie rendano difficili gli spostamenti".

3.4. All'udienza pubblica del 16 ottobre 2025, dopo il rituale scambio di memorie tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente, il Collegio deve darsi carico di esaminare le eccezioni d'inammissibilità sollevate dalla parte appellante con riferimento:

i) alle memorie di replica depositate dalle Amministrazioni intimate - a suo dire - da espungere dal fascicolo, in quanto non si sono limitate a replicare alla memoria "di stile" depositata dalle appellanti ai sensi dell'art. 73 c.p.a., ma hanno svolto argomentazioni in diritto ulteriori;

ii) alla c.d. "carta dei servizi" prodotta dalla A.S.L. Lecce, la quale costituirebbe documento nuovo, in violazione del divieto di cui all'art. 104, comma 2, c.p.a.

4.1. Il Collegio ritiene, quanto alla prima eccezione, come sopra formulata, che essa vada respinta, dovendosi, anzitutto, osservare che la facoltà di replica non risulta illegittimamente esercitata dalla Regione e dalla A.S.L., posto che la parte appellante ha sì depositato una memoria ex art. 73 c.p.a., sebbene di semplice rinvio alle difese già svolte negli atti precedenti.

È vero che l'oggetto delle memorie di replica deve restare perimetrato nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria (cfr. C.d.S., Sez. VII, 8 febbraio 2023, n. 1374); tuttavia, nel caso di specie, le memorie prodotte dalle Amministrazioni appellate - contenute, per vero, nelle dimensioni - risultano, a ben vedere, reiterative di argomentazioni già sviluppate negli scritti difensivi precedenti, sicché non si ravvisa il paventato "abuso" della facoltà di replica in danno della controparte.

4.2. Deve essere, invece, accolta la successiva eccezione, come sopra formulata, da [omissis], dovendosi, in effetti, ritenere che, il contestato "documento nuovo" (recte: c.d. "carta dei servizi") ben possa essere ricondotto tra quelli espressamente vietati dall'art. 104, comma 2, del c.p.a.; né si è in presenza - stante la valenza del documento prodotto dalla Azienda sanitaria - dell'eccettuata ipotesi demandata alla valutazione del giudice.

5. Ciò premesso, l'appello principale di [omissis] deve essere accolto; laddove, devono essere, invece, respinti entrambi gli appelli incidentali, proposti rispettivamente dalla A.S.L. di Lecce e dalla Regione Puglia.

6. Principiando dall'esame degli appelli incidentali, a mezzo dei quali le Amministrazioni appellate hanno riproposto le eccezioni d'inammissibilità, in precedenza respinte dal primo giudice, tali gravami sono entrambi infondati, dovendosi ritenere, in parte qua, condivisibili le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice.

6.1. Nello specifico, quanto all'asserita natura non provvedimentale dell'atto impugnato in prime cure, va condivisa la qualificazione dello stesso in termini di "arresto procedimentale", come tale, lesivo per la parti ricorrente, cui è pervenuto il Tribunale.

E, invero, per pacifica giurisprudenza, sono autonomamente e immediatamente impugnabili quegli atti soprassessori che, rinviando ad un avvenimento futuro ed incerto nell'an e nel quando il soddisfacimento dell'interesse pretensivo fatto valere dal privato, determinano un blocco a tempo indeterminato del procedimento che lo stesso privato ha attivato a sua istanza (cfr. C.d.S., Sez. III, 8 maggio 2023, n. 4610). Analogamente è stato ancora precisato che: "La regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile (la lesione della sfera giuridica del soggetto destinatario dello stesso essendo normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento), incontra un'eccezione nel caso di atti di natura vincolata (pareri o proposte), idonei come tali ad imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva, di atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l'aspirazione dell'istante ad un celere soddisfacimento dell'interesse pretensivo prospettato" (C.d.S., Sez. V, n. 1246/2004, n. 296/2008, n. 2223/2012).

Si tratta, in definitiva, in tutte le ipotesi esemplificate, di atti certamente idonei ad imprimere un indirizzo certo alla determinazione conclusiva.

È appunto quanto verificatosi nel caso di specie, là dove la A.S.L., a fronte dell'istanza/diffida con la quale l'odierna appellante le aveva chiesto di farsi carico del trasporto dei disabili, ha rinviato sine die le proprie determinazioni all'esito di un allegato "tavolo tecnico" da attivarsi presso la Regione, disattendendo, tuttavia, nell'immediato le richieste della struttura appellante.

6.2. Per analogo ordine di considerazioni deve essere, altresì, disattesa l'eccezione, riproposta nell'appello incidentale della Regione Puglia, di violazione del divieto per il giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati di cui all'art. 34, comma 2, c.p.a.

A tal riguardo è sufficiente, in proposito, rilevare che - nella specie - l'oggetto dei giudizi non era tanto l'esercizio - avvenuto o non ancora avvenuto - di un potere dell'Amministrazione pubblica, quanto, piuttosto, il mancato esercizio - secondo i ricorrenti illegittimo - di un'attività doverosa da parte delle Amministrazioni intimate.

6.3. Quanto, infine, all'asserita carenza di legittimazione attiva della struttura ricorrente, argomentata dalle appellanti incidentali sul duplice rilievo che la legittimazione spetterebbe ai soli disabili fruitori del servizio di trasporto, da un lato, e che la struttura gestita dalla ricorrente non ricadrebbe nell'ambito di applicazione dell'art. 46 della l.r. 25 febbraio 2010, n. 4, dall'altro, il Collegio ritiene che anche su questo punto ben possono trovare conferma le statuizioni del primo giudice.

6.3.1. E, difatti, una volta acclarato il carattere di arresto procedimentale dell'atto impugnato in prime cure, non ne può essere messa in dubbio la lesività per la struttura odierna istante, la quale, al cospetto del rifiuto della A.S.L., si trovava di fronte alla scelta fra proseguire a gestire in proprio il servizio di trasporto, assumendosi così un onere economico aggiuntivo, dalla stessa già ritenuto insostenibile, ovvero comunicare ai propri assistiti di non poter più fornire detto servizio, esponendosi al verosimile pregiudizio determinato dalla "fuga" dei pazienti.

6.3.2. Quanto poi all'affermazione per cui essa non rientrerebbe nel perimetro applicativo dell'art. 46 della l.r. n. 4/2010, questo, ossia a quali strutture si applichi la detta disposizione, è proprio il punto controverso tra le parti, da esaminare nel merito: pertanto, non è possibile fondare un'eccezione preliminare di carente legittimazione ad causam della ricorrente sulla già presupposta soluzione del quesito in senso favorevole all'Amministrazione, come quest'ultima pretenderebbe di fare.

6.3.3. Di qui l'indubbia sussistenza della legittimazione e dell'interesse in capo alla originaria struttura ricorrente.

7. Imprendendo ora l'esame dell'appello principale, muovendo dal secondo articolato motivo introdotto, a mezzo del quale l'odierna appellante, [omissis], lamenta, anzitutto, che il primo giudice ha indebitamente integrato il contenuto della nota gravata, la quale era sorretta da motivazioni meramente "soprassessorie", lo stesso si appalesa fondato.

7.1. In detta nota si leggeva invero che ogni determinazione in ordine all'assunzione del servizio di trasporto era differita all'esito di un adombrato tavolo tecnico istituito presso la Regione, laddove, invece, la tesi sostenuta dalle appellate in corso di giudizio - e condivisa dal T.A.R. - è stata nel senso della inapplicabilità dell'art. 46 della l.r. n. 4/2010 alla struttura ricorrente.

Più in particolare, la prospettazione dell'Amministrazione, che ad avviso dell'appellante sarebbe stata introdotta nel corso del giudizio, assume l'inconferenza di tale disposizione normativa, sul presupposto che la struttura ricorrente non poteva essere annoverata fra i centri espressamente richiamati nell'art. 60 del regolamento regionale 18 gennaio 2007, n. 4 (centri diurni socio-educativi e riabilitativi), quanto, piuttosto, fra le strutture di cui al successivo art. 60-ter del medesimo regolamento (centri diurni integrati per il supporto cognitivo e comportamentale per i soggetti affetti da demenza).

8. L'impostazione dell'appellante va pienamente condivisa, poi, anche sotto ulteriore profilo.

8.1. Osserva, anzitutto, il Collegio che, anche a voler prescindere dalla natura di tale nota e dal rilievo, appena esaminato, che la motivazione della stessa sarebbe stata integrata nel corso del giudizio, l'appello risulta in ogni caso fondato, anche nella parte in cui [omissis] censura la motivazione con cui il T.A.R. - in adesione alle difese delle Amministrazioni intimate - ha ritenuto non applicabile all'odierna appellante la previsione del più volte citato art. 46 l.r. n. 4/2010, che pone a carico delle Aziende sanitarie il servizio di trasporto dei soggetti "disabili": infatti, per questa parte, la detta motivazione costituisce una mera riproposizione della distinzione, già sconfessata dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, là dove si è affermato il carattere globale e onnicomprensivo dell'obbligo di trasporto, posto a carico dei Comuni e delle Aziende sanitarie, dalla disposizione regionale dianzi richiamata (C.d.S., Sez. III, sent. n. 860 del 7 febbraio 2022).

8.2. A tal proposito, è opportuno chiarire ulteriormente il punto, avuto riguardo alle difese della Regione Puglia, là dove riprendono - a partire dalla normativa statale sui LEA - le argomentazioni svolte in altra sentenza di questa Sezione (n. 5199 del 25 agosto 2020) e, pur allineandosi alla posizione della A.S.L. nel sostenere che i casi qui in esame non sarebbero assimilabili a quello su cui è intervenuta la sentenza della Sezione sopra richiamata, concludono nel senso che i servizi di trasporto de quibus non rientrerebbero nei LEA e sarebbero a carico dei Comuni, e non già delle AA.SS.LL.

Questa tesi non può trovare condivisione, proprio alla stregua di quanto affermato nella citata sentenza n. 860/2022, là dove, se è vero che la vicenda trattata ineriva ad un centro diurno socio-riabilitativo per utenti disabili di cui all'art. 60 del regolamento regionale n. 4/2007, tuttavia sono state svolte argomentazioni chiaramente nel senso che dal quadro normativo regionale attuale non può che discendere il carattere onnicomprensivo, e quindi esteso a tutte le tipologie di centri diurni, dell'obbligo delle AA.SS.LL. di farsi carico dei servizi di trasporto, ferma restando la compartecipazione dei Comuni fino al 60% degli oneri e la possibilità di stipulare con gli stessi accordi per la gestione integrata e coordinata del servizio.

8.3. Le argomentazioni svolte in tale sentenza possono essere richiamate e integrate con gli ulteriori rilievi che seguono, a conferma della non condivisibilità dell'approccio delle Amministrazioni appellate, ed avallato dal primo giudice nella sentenza oggetto di gravame.

8.3.1. La Regione Puglia, con la l. 18 marzo 1997, n. 10 ("Norme per la prevenzione, la riabilitazione e l'integrazione sociale dei portatori di handicap"), all'art. 12 (rubricato: "Aiuto alla persona, attività sociali e centri socio - riabilitativi") testualmente recita: "1. Gli interventi in favore delle persone handicappate con difficoltà o problemi di tipo familiare, lavorativo e di inserimento sociale sono esercitati dai Comuni e dalle USL che hanno lo scopo di mantenere, inserire o reinserire i soggetti assistiti nell'ambito delle relazioni familiari, sociali, scolastiche e di lavoro, evitando ogni forma di esclusione. 2. Le attività in favore delle persone handicappate, in aggiunta agli altri interventi socio - assistenziali previsti dalla vigente normativa statale e regionale, riguardano: (...) c) trasporto dall'abitazione ai servizi e viceversa o, se necessario, accompagnamento e trasporto speciale; (...)".

Alla stregua di tale disposizione, come osservato nella citata sentenza n. 5199/2020, sussisteva dunque la competenza integrata di Comuni e aziende sanitarie, con la sola particolarità che, laddove la prestazione si connotasse per una prevalenza della parte sanitaria, la competenza organizzativa del servizio era attratta nella sfera discrezionale dell'azienda sanitaria, e viceversa.

8.3.2. Tuttavia, su tale assetto originario (che era coerente con il principio generale di cui all'art. 3-septies, d.lgs. n. 502/1992) hanno inciso successive modifiche del quadro normativo regionale, e segnatamente:

i) è sopravvenuto il più volte citato art. 46 l.r. n. 4/2010, alla cui stregua, come notato nella sentenza n. 860/2022, non sono autorizzate distinzioni tra diverse tipologie di centri diurni quanto al dovere delle aziende sanitarie di farsi carico dei servizi di trasporto (e, difatti, le parti odierne appellate hanno tratto tale distinzione della disciplina regolamentare);

ii) quanto a quest'ultima, il regolamento regionale n. 4/2007 è stato abrogato e sostituito, per la parte che qui interessa, dal regolamento regionale 21 gennaio 2019, n. 4 (il cui art. 3 secondo l'Amministrazione individuerebbe le strutture come quelle qui ricorrenti, precedentemente individuate dall'art. 60-ter del regolamento regionale n. 4/2007), nel quale tuttavia non vi è più alcuna norma che disponga in ordine al servizio di trasporto, donde è venuta meno anche la base testuale delle differenziazione tra le due tipologie di strutture ai fini del servizio de quo.

8.3.3. Inoltre, e quel che più rileva, resta tuttora in vigore l'art. 42, comma 5, della l.r. 10 luglio 2006, n. 19, che al comma 1 include entrambe le tipologie di centri diurni fra le "strutture per disabili", così offrendo ulteriore argomento ermeneutico nel senso di escludere una differenziazione anche dal punto di vista dell'utenza delle strutture, essendo in entrambi i casi gli ospiti delle strutture qualificate come "disabili" dal legislatore regionale (mentre alle strutture "per anziani" è dedicato il successivo art. 43).

8.4. Né la soluzione qui seguita è in contrasto con le disposizioni nazionali in materia di LEA, come assume soprattutto la Regione: si è visto infatti che è la stessa legge, sia nazionale che regionale, a prevedere una compartecipazione dei Comuni alla spesa (fermo restando che il dovere di predisporre il servizio fa capo alle AA.SS.LL.), con una scelta "solidaristica" che evidentemente discende proprio dalla difficoltà di stabilire nei singoli casi, e indipendentemente dalla tipologia di centri diurni, quali siano le prestazioni prevalenti fra quelle sanitarie e quelle assistenziali.

9. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l'appello principale di [omissis] deve essere accolto, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto così dispone:

- accoglie l'appello principale;

- respinge entrambi gli appelli incidentali;

- per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con lo stesso impugnati.

Condanna la A.S.L. di Lecce e la Regione Puglia in solido al pagamento delle spese di lite in favore della appellante, liquidandole nella somma complessiva di euro 6.000 (seimila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Puglia, Lecce, sez. III, sent. n. 343/2025.