Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 27 maggio 2025, n. 4585

Presidente: Sabatino - Estensore: Manca

FATTO E DIRITTO

1. Con l'appello in trattazione, i signori Daniele Filizola, Domenico Bruno, Luca Lombardi e Carmine Cardino, consiglieri del Comune di Torraca, appartenenti alla lista denominata "Più Uniti Per Torraca", chiedono la riforma della sentenza del 21 novembre 2024, n. 2238, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, ha respinto il loro ricorso proposto per l'annullamento degli esiti delle elezioni svoltesi l'8 e 9 giugno 2024 nel medesimo Comune di Torraca, vinte dalla lista concorrente con uno scarto di 12 voti.

1.1. Con il ricorso introduttivo in primo grado è stata dedotta l'illegittima iscrizione nelle liste elettorali di 26 cittadini, nonché l'omessa iscrizione di 4 cittadini che, pur avendo loro fatto regolare richiesta di trasferimento di residenza nei termini, non sarebbero stati iscritti all'anagrafe né, conseguentemente, alle liste elettorali, non potendo quindi esercitare il proprio diritto di voto.

1.2. Con i motivi aggiunti, proposti a seguito dell'adempimento, da parte del Comune, della istruttoria disposta dal Presidente del Tribunale amministrativo, i ricorrenti hanno contestato anche le irregolarità verificatesi nella fase dello spoglio, idonee a inficiare l'intera procedura elettorale, rilevate dall'esame della documentazione versata in giudizio a seguito dell'istruttoria.

In particolare dai verbali risulterebbero n. 1384 schede autenticate dai presidenti di seggio, corrispondenti al numero degli elettori iscritti nelle liste della sezione, nonostante siano stati ammessi a votare tre elettori non iscritti, per i quali si sarebbe dovuto procedere all'autenticazione di ulteriori tre schede; il numero complessivo dei votanti della sezione (947) non corrisponderebbe alla somma degli elettori (471) e delle elettrici (463) iscritti nelle liste della sezione e dei 3 elettori non iscritti, pari a 937; sussisterebbero divergenze fra la copia del verbale depositato dal Comune e la copia depositata dalla Prefettura in punto di schede bianche (nessuna nel primo e 9 nel secondo) e schede nulle (10 nel primo e 8 nel secondo).

1.3. Con il secondo motivo aggiunto, i ricorrenti hanno dedotto l'incompetenza del funzionario che ha sottoscritto i verbali di revisione dinamica delle liste elettorali, sprovvisto di competenze in relazione al servizio anagrafe del Comune di Torraca.

1.4. Nel costituirsi in primo grado, il Comune di Torraca ha sollevato plurime eccezioni preliminari di rito, deducendo la inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di giurisdizione, la genericità della domanda, la inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto introduttivi di censure nuove, tardive e generiche; la inammissibilità del secondo motivo aggiunto concernente la competenza del funzionario responsabile comunale, per la mancata notifica nei suoi confronti e comunque per tardività.

1.5. Il Tribunale amministrativo, ritenuta la giurisdizione, ha dichiarato inammissibili e comunque infondati i motivi aggiunti, e ha respinto il ricorso introduttivo non riscontrando elementi per ritenere che le iscrizioni all'anagrafe, contestate dai ricorrenti, fossero illegittime.

2. I ricorrenti in primo grado, rimasti soccombenti, hanno proposto appello reiterando i motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

3. Resiste in giudizio il Comune di Torraca, il quale propone anche appello incidentale condizionato chiedendo la riforma del capo di sentenza che ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione.

Nel merito, il Comune conclude per la reiezione dell'appello principale.

4. Si è costituito in giudizio, con memoria di stile, anche il Ministero dell'interno, per l'Ufficio territoriale del Governo di Salerno.

5. All'udienza pubblica del l'8 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo dell'appello principale, gli appellanti censurano la sentenza nella parte in cui ha ritenuto infondato la dedotta invalidità della iscrizione nelle liste elettorali di 26 cittadini, derivante dalla loro illegittima iscrizione nell'anagrafe, per trasferimento della residenza, non avendo questi dimora abituale nel territorio del Comune di Torraca.

6.1. Gli appellanti ribadiscono, in critica alla sentenza, che la residenza è determinata dall'abituale e volontaria dimora in un determinato luogo, caratterizzandosi per l'elemento oggettivo della permanenza e per l'elemento soggettivo dell'intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali. Tali elementi sarebbero stati provati nel giudizio di primo grado anche attraverso l'attività investigativa affidata dai ricorrenti a un'agenzia privata, svoltasi mediante l'acquisizione di documenti amministrativi (tra cui i certificati di residenza), materiale fotografico (da cui si evincerebbe che le abitazioni presso cui è stata eletta la residenza sarebbero disabitate o inagibili), testimonianze dirette, raccolte tramite registrazione audio, che dimostrerebbero come i soggetti che hanno richiesto la residenza nel Comune di Torraca in realtà non vivono in questo Comune, non vi si recano da anni e non coltivano alcun interesse e/o attività nel territorio comunale. Agli indizi raccolti dall'agenzia investigativa, gli appellanti soggiungono la circostanza che il ricorso è stato notificato e ritirato presso un indirizzo diverso da quello della residenza dichiarata: da ciò si dovrebbe indurre che la nuova residenza è solo fittizia.

6.2. Sotto altro profilo, gli appellanti deducono che l'amministrazione avrebbe sostanzialmente omesso anche i controlli diretti a verificare l'effettivo trasferimento della residenza dei 26 nuovi cittadini.

6.3. Con riferimento, invece, alla mancata iscrizione nelle liste elettorali di quattro cittadini (che il primo giudice ha respinto sull'assunto che la doglianza non avrebbe superato la prova di resistenza, non riuscendo a colmare lo scarto di voti tra le liste), pur in assenza di un provvedimento espresso di diniego del cambio di residenza, gli appellanti sottolineano l'illegittimità del rifiuto dell'iscrizione che invece si sarebbe dovuta perfezionare sin dal momento della domanda. Ciò imponeva il loro inserimento nelle liste elettorali e la possibilità di esercitare il proprio diritto di voto.

7. Il motivo è infondato.

7.1. A proposito della dedotta illegittimità dell'iscrizione nelle liste elettorali dei 26 cittadini, può subito osservarsi che rimane oscura la sua stessa rilevanza e quindi la sua ammissibilità, posto che gli appellanti muovono dal presupposto, rimasto del tutto indimostrato, che i 26 nuovi residenti e iscritti alle liste elettorali non solo siano andati a votare ma abbiano tutti (o quantomeno in un numero superiore a 12) votato per la lista contrapposta a quella degli appellanti.

7.2. Pur a voler superare questo rilievo, che porterebbe alla stessa inammissibilità del ricorso e dell'appello, la sentenza va confermata nel suo esito di reiezione delle censure in esame, non essendoci indizi univoci a sostegno della tesi della fittizietà dei trasferimenti di residenza.

7.3. In primo luogo, va sinteticamente riassunta la disciplina normativa applicabile all'iscrizione anagrafica a seguito di domanda (o dichiarazione) di trasferimento di residenza. Secondo l'art. 5 del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, come convertito dalla l. 4 aprile 2012, n. 35, le dichiarazioni anagrafiche volte a richiedere la nuova residenza sono rese dall'interessato entro venti giorni dal verificarsi dei fatti che giustificano il trasferimento (comma 1); l'ufficiale d'anagrafe «nei due giorni lavorativi successivi alla presentazione delle dichiarazioni di cui al comma 1, effettua le iscrizioni anagrafiche. Gli effetti giuridici delle iscrizioni anagrafiche e delle corrispondenti cancellazioni decorrono dalla data della dichiarazione» (comma 3); gli accertamenti sulla sussistenza dei presupposti per l'iscrizione anagrafica sono successivi e devono essere conclusi «nel termine di quarantacinque giorni dalla dichiarazione resa o inviata ai sensi del comma 2» (comma 5); in assenza dell'invio della comunicazione dei motivi ostativi all'iscrizione anagrafica entro il predetto termine (eventuali requisiti mancanti o esito negativo degli accertamenti svolti), «quanto dichiarato si considera conforme alla situazione di fatto in essere alla data della dichiarazione, ai sensi dell'articolo 20 della stessa legge n. 241 del 1990» (comma 5).

7.4. In questo contesto, diverse circostanze, opportunamente rilevate dall'amministrazione resistente, contrastano con le conclusioni degli appellanti:

- la distanza temporale rispetto alla data delle elezioni (8 e 9 giugno 2024) e la varietà delle date in cui la residenza è stata trasferita (alcuni dal 18 dicembre 2023, altri da gennaio o febbraio 2024, altri ancora negli anni precedenti, come emerge dalla sentenza al punto 14.4.3), che revoca in dubbio l'asserzione che vi sia stato un disegno preordinato volto ad alterare la composizione degli elettori aventi diritto a partecipare al voto per l'elezione degli organi del Comune di Torracca;

- il fatto che diversi cittadini (9 secondo il Comune) hanno chiesto il trasferimento della residenza in case di loro proprietà (il che potrebbe certamente rappresentare un interesse sufficiente a trasferirsi); mentre altri (6 secondo il Comune) hanno chiesto la residenza o comunque in case di proprietà di un loro familiare;

- per un numero significativo (23 richiedenti) il Comune ha comunque attestato di avere effettuato gli accertamenti anagrafici previsti dalla legge (oltre al citato art. 5, comma 5, del d.l. n. 5 del 2012, si veda quanto previsto dall'art. 19, comma 2, del d.P.R. 223/1989: «L'Ufficiale di anagrafe è tenuto a verificare la sussistenza del requisito della dimora abituale di chi richiede l'iscrizione anagrafica. [...]»).

Le censure degli appellanti appaiono, pertanto, basate su elementi indiziari generici o comunque sminuiti, nella loro idoneità probatoria, dai contrapposti indizi allegati dall'amministrazione resistente.

8. Con il secondo motivo, gli appellanti censurano la sentenza per aver dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti in primo grado a seguito dell'istruttoria disposta dal giudice.

8.1. Gli appellanti rammentano anzitutto che la proposizione dei motivi aggiunti si è resa necessaria in ragione del contegno ostruzionistico del Comune di Torraca, che non ha adempiuto alla richiesta di accesso agli atti del procedimento elettorale, conosciuti solo a seguito del deposito effettuato in adempimento all'ordinanza istruttoria del T.A.R.

8.2. In secondo luogo, l'adesione del primo giudice a un indirizzo giurisprudenziale particolarmente restrittivo in ordine alla facoltà di proporre motivi aggiunti nel giudizio elettorale, applicato anche quando la conoscenza degli atti è stata ostacolata dall'amministrazione, da un lato finirebbe per legittimare i contegni ostruzionistici delle amministrazioni comunali, dall'altro contrasterebbe col diritto di difesa e con il principio dell'effettività della tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 e all'art. 113 della Costituzione, che imporrebbe di sollevare la relativa questione di legittimità costituzionale degli artt. 43 e 130 del c.p.a., come interpretati dalla prevalente giurisprudenza amministrativa in materia di contenzioso elettorale.

9. Il motivo è infondato.

9.1. Secondo il consolidato orientamento di questo Consiglio, nel giudizio elettorale i motivi aggiunti costituiscono la puntualizzazione o lo svolgimento di censure tempestivamente proposte col ricorso introduttivo, mentre non sono ammessi nuovi motivi derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie disposte dal giudice in relazione alle originarie censure, così conciliandosi i contrapposti interessi in gioco dell'effettività della tutela giurisdizionale e della celerità e speditezza che il giudizio elettorale deve, in ogni caso, assicurare (in termini C.d.S., Sez. II, 7 gennaio 2022, n. 110; Sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6126); ossia «non possono dedursi, in base alle risultanze della verificazione disposta dal giudice, vizi inediti e cioè vizi che non trovano sufficiente e adeguato riscontro in quelli dedotti col ricorso introduttivo» (C.d.S., Sez. III, 21 novembre 2016, n. 4863).

9.2. Nel caso di specie, è pacifico tra le parti che il ricorso introduttivo di primo grado non contenesse alcun riferimento alle censure successivamente dedotte (solo) con i motivi aggiunti. Come esposto, gli appellanti deducono che la esplicitazione del motivo non poteva avvenire già col ricorso non essendo ancora a conoscenza di tutti gli atti del procedimento elettorale.

Va ribadito, tuttavia, che anche quando il giudice abbia disposto istruttoria e acquisito gli atti, occorre che nel ricorso introduttivo sia quantomeno accennata la censura (attenuando, in questo senso, la regola della specificità dei motivi ex art. 40 c.p.a.), dovendosi riscontrare una linea di continuità tra i motivi del ricorso introduttivo e le doglianze formulate con i motivi aggiunti.

9.3. Ciò senza dubbio impone al ricorrente, in vista della proposizione del ricorso introduttivo, un grado di diligenza particolarmente elevato, in particolare presentando con la massima tempestività la richiesta di accesso agli atti del procedimento elettorale e verificando la correttezza delle operazioni ai seggi nel corso del loro svolgimento; il che è possibile soprattutto per i ricorrenti che hanno partecipato alla competizione elettorale e che godono della facoltà di presenziare allo svolgimento delle operazioni elettorali e allo spoglio delle schede mediante i loro «rappresentanti di lista», i quali possono controllarne la correttezza e regolarità e sono nella posizione migliore per rilevare le possibili criticità potenzialmente idonee a tradursi in altrettanti vizi deducibili tempestivamente in ricorso.

Tale elevato tasso di diligenza si giustifica proprio alla luce di quegli interessi pubblici cui sopra si è fatto cenno, vale a dire l'interesse alla celerità e alla speditezza del giudizio elettorale e al risultato che si intende in tal modo acquisire, rappresentato dalla certezza dei rapporti di diritto pubblico costituitisi per effetto della conclusione delle operazioni elettorali e della proclamazione degli eletti.

9.4. Nel quadro così delineato, non vi è spazio quindi per la rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata dagli appellanti, poiché non è in questione la inapplicabilità dell'istituto dei motivi aggiunti al giudizio elettorale ma il suo adattamento a questo, frutto di un bilanciamento, in sede interpretativa, con gli specifici interessi in giuoco (per inciso: interessi di evidente rilievo anche costituzionale al pari del diritto di difesa e del principio di effettività della tutela giurisdizionale). In altri termini, non è preclusa la tutela giurisdizionale (i motivi aggiunti sono, in linea di principio, ammessi anche nel giudizio elettorale) ma questa è modulata sulle esigenze peculiari della definizione dei contenziosi e di stabilità dei risultati elettorali.

10. In conclusione, l'appello principale va integralmente respinto.

L'appello incidentale, espressamente condizionato all'accoglimento dell'appello principale, è improcedibile per il sopravvenuto difetto di interesse.

11. Considerata la peculiarità della controversia e la complessità, anche in fatto, delle questioni esaminate, si giustifica la compensazione delle spese giudiziali tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Dichiara improcedibile l'appello incidentale.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 2238/2024.