Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione IV-bis
Sentenza 6 maggio 2025, n. 8693

Presidente: Fanizza - Estensore: Papi

FATTO E DIRITTO

1. La società ricorrente veniva ammessa a beneficiare delle agevolazioni previste dal d.lgs. 185/2000, consistenti nell'erogazione di un contributo in conto capitale a fondo perduto, un finanziamento agevolato e un contributo in conto gestione, con riferimento al progetto presentato e relativo all'apertura di una gelateria.

Il rapporto con Invitalia - A.N.A.I.S. s.p.a. era disciplinato dal contratto di finanziamento stipulato il 3 novembre 2016 che all'art. 19 «Revoca delle agevolazioni», alla lett. g) stabiliva che: «L'Agenzia avrà la facoltà di revocare la concessione dei contributi, di dichiarare risoluto di diritto il finanziamento agevolato e di ottenere la restituzione, in unica soluzione, selle somme erogate qualora la Beneficiaria: [...] g) non adempia puntualmente ed esattamente anche una sola delle obbligazioni previste nelle lettera b), c), d), e), f), h), i), j), k), l) ed m) dell'art. 5, ovvero violi il divieto di cui al secondo comma dell'art. 5».

L'art. 5 del medesimo contratto stabilisce inoltre, per quanto qui rileva, che: «La Beneficiaria si obbliga nei confronti dell'Agenzia: [...] h) a comunicare preventivamente ai fini delle necessarie autorizzazioni, qualunque variazione della sede, dell'atto costitutivo, dello statuto e della compagine sociale».

2. Con provvedimento del 22 ottobre 2020 Invitalia s.p.a. comunicava alla ditta ricorrente che «l'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A. con delibera del 15 ottobre 2020 ha revocato le agevolazioni a suo tempo concesse, per: dichiarazione non corrispondente al vero», e le significava che le somme dovute erano pari a euro 122.775,83, da pagare entro 30 giorni, decorsi infruttuosamente i quali «avvieremo le azioni per il recupero coattivo del nostro credito».

La suddetta revoca era stata disposta in quanto la beneficiaria non aveva ottemperato all'obbligo di comunicazione anticipata della cessione di quote societarie avvenuta il 21 dicembre 2018, posta in essere in difetto dell'autorizzazione dell'Agenzia, con inadempimento dell'art. 5, lett. h), e con le conseguenze dell'art. 19, lett. g), del contratto di finanziamento. Inoltre, la richiesta di erogazione del saldo del contributo in conto gestione e la scheda di destinazione fondi erano state sottoscritte dalla signora [omissis], in qualità di legale rappresentante della società, rispettivamente in data 6 febbraio 2019 e 4 aprile 2019, quando la signora non rivestiva più tale carica, essendo già intervenuta la cessione delle quote.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la parte ricorrente chiedeva l'annullamento del provvedimento di revoca, per i dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, articolati sotto plurimi profili.

4. Si costituiva in giudizio Invitalia - A.N.A.I.S. s.p.a. instando per la reiezione del ricorso, ed eccependo in sede preliminare l'inammissibilità dello stesso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e l'incompetenza territoriale del T.A.R. di Roma.

5. All'udienza straordinaria del 14 marzo 2025 la causa era trattenuta in decisione.

6. Il Collegio prende in primis in esame la questione afferente alla giurisdizione.

6.1. La problematica relativa alla giurisdizione sulle controversie afferenti alla revoca di un contributo pubblico è stata reiteratamente affrontata in giurisprudenza, laddove si è chiarito che, non ricorrendo alcuna fattispecie di giurisdizione esclusiva, il riparto tra la cognizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo è affidato all'ordinario criterio individuato dall'art. 103, comma 1, della Costituzione, fondato sulla causa petendi, in base al quale il giudice amministrativo conosce degli interessi legittimi, e il giudice ordinario dei diritti soggettivi. Nei suddetti termini: «Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata» (C.d.S., Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6, che ha altresì espressamente escluso la configurabilità, nella fattispecie, di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

L'indirizzo giurisprudenziale nettamente maggioritario ha avuto modo di precisare che colui che abbia richiesto un contributo pubblico è portatore di un interesse legittimo alla relativa concessione nella fase antecedente l'assegnazione del beneficio, ed è dunque rimessa al giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l'atto con cui l'Amministrazione accerta, in capo all'operatore economico, la sussistenza (o l'insussistenza) dei requisiti prestabiliti per l'ammissione al contributo, ovvero il provvedimento con cui l'atto di iniziale ammissione viene successivamente annullato, per la ritenuta carenza di un requisito dapprima accertato, o revocato, per la riscontrata insussistenza dell'interesse pubblico.

In seguito all'avvenuta ammissione al contributo, il beneficiario è invece titolare di un diritto soggettivo all'erogazione; con la conseguenza che le controversie riguardanti atti di diniego (totale o parziale) dell'attribuzione finale del beneficio, o la revoca dello stesso, basati non già sull'illegittimità del provvedimento iniziale di ammissione, bensì sull'inosservanza degli obblighi di condotta o esecuzione dell'intervento, e/o di rendicontazione delle attività poste in essere, assunti con il contratto di finanziamento, sono demandate alla cognizione del giudice civile ordinario. In tal senso si è inequivocabilmente pronunciata la stessa Adunanza plenaria del Consiglio di Stato: «In tema di contributi pubblici [...] nel caso di revoca del contributo, se essa sia stata disposta per un inadempimento del beneficiario o per lo sviamento dei fondi acquisiti, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, mentre è configurabile una situazione d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, se il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse» (C.d.S., Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6), e più di recente: «La situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi secondo il seguente paradigma: a) tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all'amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l'erogazione del contributo, l'aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che prevede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo; b) l'emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l'insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l'amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario del contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione suddetta o la sua permanenza; c) la situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico» (C.d.S., V, 9 giugno 2022, n. 4716). Sulla stessa posizione si attesta la Corte di cassazione a Sezioni unite: «La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del g.a. trattandosi di revoca dell'agevolazione disposta per un vizio originario relativo all'ammissibilità del progetto e, peraltro, in quanto l'originaria erogazione non discendeva direttamente dalla legge ma presupponeva il potere della pubblica amministrazione, attribuito dalla legge, di riconoscere l'agevolazione all'esito di una valutazione comparativa tra gli interessati e sulla base della formulazione di un'apposita graduatoria tra possibili beneficiari, con la conseguenza che, rispetto all'erogazione dell'agevolazione, il soggetto finanziato vantava una posizione di interesse legittimo persistente anche in caso di revoca per vizio originario afferente al provvedimento di erogazione)» (Cass. civ., Sez. un., 30 luglio 2020, n. 16457).

6.2. Nel caso di specie, la revoca del beneficio era disposta dalla P.A. per il ritenuto inadempimento, da parte della ricorrente, dell'obbligo di comunicazione preventiva della cessione della partecipazione societaria, assunto dal soggetto beneficiario con la sottoscrizione del contratto di finanziamento, e (secondo l'Amministrazione) disatteso dalla ricorrente. Si verte pertanto su una questione afferente, secondo l'orientamento esposto al punto precedente, a un diritto soggettivo, come tale sottoposta alla cognizione del giudice ordinario.

Si veda in proposito, ex plurimis: T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 1° marzo 2023, n. 901.

7. Il ricorso, in virtù delle considerazioni che precedono, è dunque inammissibile per difetto di giurisdizione, essendo la causa ricompresa nella sfera di cognizione del giudice civile ordinario.

Si applica, per la prosecuzione del giudizio dinanzi al giudice munito di potestas iudicandi, l'art. 11 c.p.a.

8. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la definizione in rito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e individua quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario, avanti al quale il processo potrà proseguire.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.