Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 1° maggio 2025, n. 11489

Presidente: D'Ascola - Relatore: Tricomi

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La società San Raffaele s.p.a. ha chiesto ed ottenuto dal Tribunale di L'Aquila l'emissione del decreto ingiuntivo n. 187/2023 nei confronti, in solido tra loro, della ASL n. 1 Avezzano-L'Aquila-Sulmona, e della Regione Abruzzo, per l'importo di euro 265.902,43 oltre agli interessi moratori, a titolo di ristoro dei costi fissi sostenuti nel 2020, nel periodo di crisi per l'emergenza sanitaria Covid-19, allorché era stata disposta la sospensione delle prestazioni ai sensi della legislazione emergenziale.

2. Il decreto ingiuntivo è stato opposto dalla ASL n. 1 L'Aquila-Avezzano-Sulmona, la quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito, in favore del giudice amministrativo.

3. La società San Raffaele s.p.a. ha proposto il presente regolamento preventivo di giurisdizione, insistendo per la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

4. La Regione Abruzzo è rimasta intimata.

5. Resiste con controricorso l'ASL n. 1 Avezzano-L'Aquila-Sulmona, che ha eccepito, in via preliminare, che il ricorso è stato erroneamente notificato alla Regione Abruzzo all'indirizzo PEC: contenzioso@pec.regione.abruzzo.it. Poiché la Regione Abruzzo si avvale istituzionalmente del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, avrebbe dovuto trovare applicazione il regime processuale proprio delle Amministrazioni dello Stato, con conseguente obbligo di notifica del ricorso all'Avvocatura dello Stato medesima.

6. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta con la quale ha dedotto che il ricorso sarebbe stato notificato correttamente, attesa l'istituzione dell'Avvocatura regionale, e ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

7. L'ASL ha depositato memoria, con la quale ha dato atto che, con l'ordinanza n. 15404 del 2024, queste Sezioni unite hanno affermato, in analoga fattispecie, la giurisdizione del giudice ordinario, ma ha dedotto la nullità del ricorso per l'irregolarità della notifica alla Regione Abruzzo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente, va osservato che il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla società San Raffaele s.p.a., ai sensi dell'art. 41 c.p.c., in pendenza del procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo, è ammissibile, perché esso «non resta escluso dall'emissione di tale decreto, che non costituisce decisione nel merito, ai sensi ed agli effetti dell'art. 41 c.p.c.» (v. Cass., Sez. un., n. 22433 del 2018).

2. L'eccezione con la quale l'ASL ha prospettato la nullità del ricorso, per non essere stata effettuata la notifica dello stesso alla Regione Abruzzo presso l'Avvocatura dello Stato, deve essere disattesa.

3. La giurisprudenza di legittimità ha dato atto della esistenza di tre distinte forme di patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

Il patrocinio "obbligatorio", proprio dello Stato, di cui si sono avvalse anche le Regioni a statuto speciale a seguito di specifiche norme.

Tale regime giuridico ha come sua peculiare caratteristica la collocazione dell'intervento in giudizio dell'organo legale dello Stato nell'ambito di un sistema di norme speciali comportante modifiche della disciplina ordinaria con riguardo, oltre che al titolo legittimante l'esercizio dello ius postulandi, anche alla competenza per territorio (art. 25 c.p.c., foro della pubblica amministrazione), ed alla notifica degli atti giudiziari (art. 144 c.p.c.: notificazione alle amministrazioni dello Stato).

Il patrocinio "facoltativo", introdotto dall'art. 107 del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha incluso le Regioni a statuto ordinario fra gli enti dei quali l'Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa secondo il regime di cui agli artt. 43, 45 e 47 del t.u. n. 1611 del 1933.

Tale regime giuridico non comporta, tuttavia, alcuna modifica della disciplina processuale ordinaria, salvo soltanto per quanto attiene la disposizione che esclude la necessità della procura alle liti (art. 45 del r.d. n. 1611 del 1933), sicché l'assunzione del patrocinio facoltativo non si inserisce nell'ambito di un più complesso sistema di norme processuali speciali (Cass., Sez. un., n. 8648 del 1996).

Infine, il patrocinio "sistematico", regolato dall'art. 10, comma 2, della l. n. 103 del 1979, che consegue anche esso ad una libera scelta della Regione, che - una volta operata e fino a quando la relativa deliberazione del Consiglio regionale non venga revocata - investe tendenzialmente tutta l'assistenza legale di cui la Regione possa avere bisogno.

4. Questa Corte ha affermato (v. Cass., Sez. un., n. 8211 del 2004, n. 10138 del 2004) che nessuna differenza sussiste tra le ipotesi di patrocinio "facoltativo" e patrocinio "sistematico" quanto alla non necessità del mandato all'Avvocatura dello Stato.

Per di più, pur nel caso di patrocinio "facoltativo", l'Avvocatura dello Stato non è onerata della produzione della delibera del competente organo regionale volta ad autorizzare il legale rappresentante ad agire o resistere in giudizio.

Ed invero, allorquando l'Avvocatura dello Stato assuma una iniziativa giudiziaria, in ordine alla stessa deve ritenersi che non manchi il consenso dell'Amministrazione interessata, sicché detto consenso comunque si sia formato (in via tacita o informale ovvero mediante espressa determinazione, ed anche allorquando sia relativo ad una ipotesi di litisconsorzio passivo ex art. 107 del d.P.R. n. 616 del 1977) non necessita di essere portato a conoscenza della controparte, perché le eventuali divergenze tra gli organi pubblici interessati, sull'opportunità o meno di promuovere un giudizio o di resistere ad una lite da altri proposta, non acquistano rilevanza esterna e sono risolte ai sensi dell'art. 12 della l. n. 103 del 1979 dall'autorità individuata dalla stessa disposizione.

5. Si è altresì affermato che, nelle Regioni a statuto ordinario, la costituzione con legge regionale di un servizio legale interno, cui venga istituzionalmente demandato il patrocinio e l'assistenza in giudizio della Regione, non comporta la rinunzia della Regione stessa ad avvalersi del patrocinio facoltativo dell'Avvocatura dello Stato (v. Cass., Sez. un., n. 6065 del 2009, n. 8211 del 2004).

6. Nella specie è intervenuta la legge regionale della Regione Abruzzo n. 9 del 2000, che all'art. 1, comma 1, ha istituito l'Avvocatura regionale, e all'art. 4, comma 2, ha abrogato la l.r. n. 3 del 1979 che stabiliva all'art. 1, comma 1, "In attuazione dell'art. 30 dello Statuto regionale e dell'art. 107 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la Regione Abruzzo si avvale del patrocinio e della consulenza dell'Avvocatura dello Stato".

La l.r. n. 9 del 2000 prevede all'art. 1, comma 2: "La rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza in giudizio della Regione, salvo nelle ipotesi di controversia con lo Stato e salva la previsione di cui al successivo comma 3, sono di norma affidati all'Avvocatura dello Stato".

L'art. 1, comma 4, della medesima legge regionale attribuisce all'Avvocatura regionale, al fine di assicurare la tutela legale e giurisdizionale della Regione Abruzzo e degli enti, organismi, istituti e strutture ad esse sottoposte o collegate, una serie articolata di competenze, sia per la cura del contenzioso che per l'attività consultiva, quali: l'affidamento all'Avvocatura dello Stato degli incarichi di patrocinio e rappresentanza dell'Amministrazione; la difesa in giudizio dell'Amministrazione regionale in caso di sussistenza, anche virtuale, di conflitto di interessi con lo Stato; la formulazione di pareri legali richiesti dalla Giunta regionale, dal suo Presidente, dai componenti la Giunta e dalle articolazioni organizzative regionali; lo svolgimento di attività consultiva e di assistenza al direttore regionale competente in ordine all'opportunità o necessità di promuovere, resistere o abbandonare giudizi, conciliare transigere o concludere accordi, attuare ed eseguire provvedimenti giurisdizionali; il supporto del Presidente e alla Giunta regionale per l'attività legislativa della Giunta regionale, e al supporto ed alla consulenza in caso di osservazioni su possibili profili di illegittimità costituzionale delle leggi regionali; la predisposizione e diffusione tra gli organi e le strutture della Regione Abruzzo del massimario delle decisioni giurisdizionali; l'esazione dei compensi ad essa spettanti; l'espletare direttamente la fase istruttoria di ogni contenzioso, prima all'invio dell'Avvocatura distrettuale.

7. La legge della Regione Abruzzo n. 9 del 2000 ha quindi reso il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato in favore della Regione Abruzzo non esclusivo, nel rispetto dei modelli delineati dal legislatore statale con le disposizioni sopra richiamate.

Di talché, l'eccezione della ASL non può trovare ingresso in ragione dei principi già affermati da queste Sezioni unite che escludono che la disciplina speciale sulle notifiche alle Amministrazioni dello Stato possa trovare applicazione con riguardo ad Amministrazioni non statali che non versino in regime di patrocinio obbligatorio o a Regioni a statuto ordinario che non si avvalgano in via generale ed esclusiva del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato (v. Cass., Sez. un., n. 8648 del 1996).

8. La questione di giurisdizione va risolta facendo applicazione dei principi già enunciati da queste Sezioni unite, in analoga fattispecie, con l'ordinanza n. 15404 del 2024.

Nella suddetta decisione, si è ricordato che è consolidato, nella giurisprudenza di queste Sezioni unite, il principio per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid ed il quomodo dell'erogazione.

In ragione di tale regola di riparto, la giurisdizione relativa alla controversia che qui interessa deve intendersi radicata in capo al giudice ordinario (Cass., Sez. un., n. 15404 del 2024, cit.).

La spettanza della sovvenzione è infatti oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo, essendo riconducibile al concorrente apporto della disciplina statuale e di quella regionale: in particolare, la prima di dette discipline ha attribuito alle regioni il potere di accordare, a favore delle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget, che avessero sospeso le attività previste sulla base di uno specifico provvedimento regionale, un contributo a ristoro dei soli costi fissi dalle stesse rendicontati in una misura massima predeterminata (nel senso che quanto documentato non avrebbe potuto comunque giustificare l'erogazione di un contributo eccedente il 90 per cento del budget assegnato); la seconda, dopo aver dato atto del presupposto consistente nell'emanazione, da parte della regione, di provvedimenti di sospensione dell'erogazione dei servizi sanitari differibili, ha riconosciuto alle strutture che si trovassero nelle condizioni descritte dalla normativa statale il diritto alla sovvenzione, nella misura massima da questa predeterminata.

In tale contesto non viene in rilievo alcuna discrezionalità amministrativa al riguardo, dovendosi operare una semplice ricognizione di quanto dichiarato e a procedere, se del caso, a un ulteriore accertamento di quanto fosse funzionale all'attività di liquidazione: liquidazione che era ancorata a criteri predefiniti ex lege e che non aveva modo di essere condizionata da alcuna ponderazione dell'interesse pubblico.

9. Pertanto, in conformità alle richieste del Procuratore generale, accogliendo il ricorso, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione sulle spese è rimessa al giudice del merito.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette la decisione sulle spese processuali al giudizio di merito.