Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Sezione II
Sentenza 2 aprile 2025, n. 576

Presidente: Bellucci - Estensore: Arduino

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente è destinataria di una sanzione pecuniaria per un importo pari a euro 6.036,95, adottata dal Comune di Gattico-Veruno, ai sensi dell'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica.

2. La società ha realizzato in area boschiva un intervento di trasformazione d'uso in assenza di preventiva autorizzazione paesaggistica, presentando successivamente domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica dell'intervento effettuato, ai sensi dell'art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/2004.

2.1. Nell'ambito del procedimento, la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio rilasciava parere (vincolante) favorevole (cfr. doc. 1 depositato in giudizio dal Comune resistente in data 30 novembre 2020).

2.2. L'ufficio area tecnica settore urbanistica-edilizia privata del Comune di Gattico-Veruno, ai fini della conclusione del procedimento e della determinazione della sanzione di cui all'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, richiedeva, quindi, alla società ricorrente la presentazione di perizia di stima da parte di un professionista abilitato, con riferimento alle operazioni eseguite per realizzare i lavori oggetto di accertamento di compatibilità paesaggistica. La perizia veniva dalla stessa trasmessa in data 2 marzo 2020. Secondo la stessa il costo totale degli interventi eseguiti dalla ricorrente ammonta a complessivi euro 6.012,36.

2.3. In data 21 maggio 2020, il Comune, previo sopralluogo, determinava il valore delle opere eseguite nell'area boschiva sottoposta a trasformazione d'uso del suolo in complessivi euro 6.378,59.

Nella medesima relazione di valutazione era contenuta la stima del maggior profitto conseguito da parte della società, computato in complessivi euro 1.273,80.

2.4. In data 7 agosto 2020 il Comune acquisiva un'ulteriore relazione contenente la valutazione del costo per l'eliminazione delle opere eseguite e il ripristino dello stato dei luoghi, che determinava il costo dell'intervento in euro 6.036,95.

2.5. Il Comune, previo contraddittorio con la società destinataria, ha adottato il verbale di "applicazione sanzione pecuniaria per accertamento di compatibilità paesaggistica", notificato alla ricorrente in data 1° settembre 2020, determinando la sanzione, ai sensi dell'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, in complessivi euro 6.036,95, equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato (coincidente con l'eliminazione delle opere eseguite ed il ripristino dello stato dei luoghi) ed il profitto conseguito mediante la trasgressione.

3. Con ricorso notificato il 29 ottobre 2020 (e depositato il 24 novembre 2020) la società ha impugnato il provvedimento sanzionatorio (ovvero il verbale n. 8123 del 1° settembre 2020) chiedendone l'annullamento per violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamento (art. 167 d.lgs. n. 42/2004), errata applicazione dei criteri di calcolo della sanzione, violazione del generale principio di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 della Costituzione), violazione del principio di proporzionalità, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, del travisamento dei fatti e della carenza dei presupposti e sotto l'ulteriore profilo della manifesta illogicità e della carenza ed erroneità della motivazione.

4. Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Biella, Novara Verbano-Cusio e il Comune di Gattico-Veruno. Il Comune resistente ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

5. Con ordinanza n. 588 del 15 dicembre 2020 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare.

6. All'udienza pubblica del 19 febbraio 2025 la causa è stata posta in decisione.

7. Con l'unico motivo di ricorso la società istante deduce l'erroneità della quantificazione della sanzione effettuata dal Comune che avrebbe errato nel ritenere sussistente il danno al paesaggio. Infatti, il danno arrecato dovrebbe essere considerato pari a zero, atteso il positivo accertamento di compatibilità paesaggistica delle opere eseguite da parte della Soprintendenza, che, quindi, non comportano danno paesistico-ambientale; il giudizio di compatibilità espresso dalla Soprintendenza presuppone, infatti, una valutazione di sostenibilità dell'opera. La ricorrente ne deduce la necessità di determinare l'importo della sanzione esclusivamente in riferimento al profitto conseguito.

7.1. In subordine, qualora dovesse comunque essere applicato un importo come danno arrecato, la deducente rappresenta la necessità di rispettare i criteri di omogeneità e proporzionalità in rapporto al valore dei terreni (euro 2.837,10), come calcolato dal tecnico incaricato, con conseguente esigenza di disporre comunque una rideterminazione del quantum della sanzione irrogata dal Comune.

8. Il motivo di ricorso non è passibile di accoglimento per le seguenti ragioni.

8.1. La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004 è alternativa alla sanzione a carattere reale della rimozione delle opere realizzate in assenza di autorizzazione paesaggistica in area vincolata. La sanzione pecuniaria partecipa pertanto della medesima funzione riparatoria, essendo alternativa al ripristino dello status quo ante attraverso un intervento demolitorio-ripristinatorio (ex multis C.d.S., Sez. VI, 30 giugno 2023, n. 6380 e n. 6381; Sez. II, sentenza 30 ottobre 2020, n. 6678, richiamate dalla recente pronuncia della Corte costituzionale 19 febbraio 2024, n. 19). Si tratta cioè di sanzione non avente carattere meramente afflittivo, ma anche riparatorio alternativo al ripristino dello status quo ante, tanto che, da un lato, essa viene ragguagliata al danno arrecato e al profitto conseguito mediante la trasgressione e, da altro lato, gli introiti da essa assicurati sono finalizzati ad interventi di salvaguardia e recupero dei valori ambientali. Tale conclusione trova conferma nell'indirizzo giurisprudenziale che esclude che a tale sanzione siano applicabili le norme di cui alla l. n. 689 del 1981, ritenendo che essa, contrariamente da quanto previsto dall'art. 7 della l. n. 689 del 1981, sia trasmissibile agli eredi e sia applicabile anche in assenza di dolo o colpa, contrariamente da quanto previsto dall'art. 3 della stessa legge (cfr. Cons. giust. amm., Sez. giurisd., 14 giugno 2021, n. 533; C.d.S., Sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678).

La surriferita funzione della sanzione pecuniaria connota la determinazione del quantum dovuto che, in relazione al carattere reale della misura, prescinde da criteri di calcolo tipici delle sanzioni pecuniarie con funzione punitiva, correlati alla responsabilità del trasgressore o alla gravità dell'illecito commesso. La quantificazione della sanzione va quindi ragguagliata al maggiore importo fra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione, secondo la chiara indicazione legislativa di cui all'art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004.

La ricorrente contesta l'applicazione della norma da parte del Comune affermando come nella fattispecie occorsa la sanzione comminata avrebbe dovuto essere calcolata facendo riferimento al solo profitto non sussistendo il danno paesistico-ambientale in ragione del giudizio di compatibilità dell'intervento espresso dalla competente Soprintendenza.

Tale interpretazione non è condivisibile.

La sanzione pecuniaria di cui all'art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004 può essere comminata - in alternativa alla sanzione ripristinatoria - solo se l'opera effettuata è considerata compatibile a livello paesistico-ambientale, talché, in assenza di un parere positivo, non è integrato il presupposto per l'accesso a siffatta misura.

In relazione a tale assunto, la tesi interpretativa proposta dalla ricorrente, sebbene recepita in alcuni regolamenti comunali (fra i quali i Comuni di Cuneo, Giaveno, Molinella e gli altri allegati dalla ricorrente ai doc.ti n. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14 e ss.), non trova supporto nel dato normativo.

La mancanza di un danno paesistico-ambientale non coincide con tutte le ipotesi nelle quali si abbia un parere che attesti la compatibilità paesaggistica delle opere eseguite, essendo il parere della Soprintendenza - come dichiarato dal Comune resistente - presupposto indefettibile per lo stesso avvio del procedimento di accesso alla sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione. Così interpretando la norma di cui all'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004, il Collegio ritiene che il Comune ne abbia fatto corretta applicazione, identificando il danno e qualificandolo con la somma che risulterebbe necessaria per la rimessione in pristino delle opere eseguite, in virtù della funzione ripristinatoria della sanzione amministrativa in questione.

Al cospetto del dettato normativo - che è chiaro nel richiedere, previo parere della Soprintendenza, la determinazione delle sanzione sulla scorta della maggiore tra le due voci del danno e del profitto - non assumono rilevanza le previsioni dei regolamenti adottati da numerosi comuni italiani (tra i quali anche molti comuni piemontesi) che sanciscono l'assenza del danno nel caso in cui l'abuso sia ritenuto compatibile dalla Soprintendenza con il vincolo paesaggistico-ambientale, con conseguente parametrazione della sanzione con riferimento al solo profitto conseguito.

Ad abundantiam, si rileva come lo stesso protocollo stipulato fra il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Lazio "per la definizione delle fasi procedurali di accertamento di compatibilità paesaggistica e la determinazione del danno ambientale di cui all'articolo 1 comma 36, 1-ter e 1-quater, della Legge 15 dicembre 2004 n. 308 ai sensi dell'articolo 167 commi 4 e 5 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, come modificato dal d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157", in caso di esito positivo della domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica (6.1), all'art. 6.2 preveda di individuare il danno arrecato "calcolando la somma che risulterebbe necessaria per la rimessione in pristino delle opere eseguite".

9. Fermo il rigetto del motivo di ricorso per le ragioni sopra espresse, il Collegio non ritiene che il quantum del danno individuato dal Comune come importo della sanzione pecuniaria dovuta ai sensi dell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004 sia censurabile sotto il profilo della carenza di omogeneità e proporzionalità, tenuto conto del valore dei terreni (euro 2.837,10), come calcolato dal tecnico incaricato.

La suddetta norma prescrive di parametrare la sanzione pecuniaria dovuta al maggiore degli importi tra il danno ed il profitto, senza alcun riferimento al valore dell'area (catastale o di mercato) sulla quale l'intervento è stato posto in essere.

Per di più, il valore al quale fare riferimento per valutare l'eventuale proporzionalità della sanzione dovrebbe essere piuttosto quello del costo richiesto dall'intervento realizzato in assenza della previa autorizzazione paesaggistica. Nel caso di specie la perizia di stima trasmessa dal professionista incaricato dalla ricorrente quantifica il costo totale degli interventi eseguiti in complessivi euro 6.012,36, come esposto nello stesso verbale di irrogazione della sanzione (mentre il professionista incaricato dal Comune quantifica il costo degli interventi realizzati in euro 6.378,59). Tali somme risultano fra di loro omogenee e proporzionate al quantum della sanzione effettivamente comminata.

9.1. Per i motivi sopra esposti anche la richiesta di rideterminazione dell'importo della sanzione irrogata dal Comune alla società ricorrente deve essere disattesa.

10. La peculiarità della questione interpretativa affrontata giustifica la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.