Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione IV
Sentenza 15 ottobre 2024, n. 2434

Presidente: Zampicinini - Estensore: Orlandi

FATTO E DIRITTO

1. Il 25 febbraio 2022 la società Altravista Wheel s.r.l., titolare della licenza per spettacolo viaggiante, aveva dato corso all'installazione di un'attrazione costituita da una ruota panoramica in struttura metallica del diametro di circa quarantatré metri e di un'altezza di circa quarantacinque metri a Peschiera del Garda, in località Mandracchio, su un'area demaniale adibita a parcheggio sita sulle rive del fiume Mincio.

L'area è prossima alla storica piazzaforte che caratterizza il centro storico della cittadina ed è vicina a una caserma dei Carabinieri.

Si tratta di un'area soggetta al vincolo paesaggistico di notevole interesse pubblico impresso con d.m. 20 gennaio 1956 del Ministero della pubblica istruzione.

La società aveva ottenuto dal Commissario ad acta presso la Provincia di Verona per la gestione del demanio lacuale la concessione per occupare il sedime in questione dal 25 febbraio 2022 al 30 maggio 2022.

2. La società aveva installato il manufatto senza prima chiedere il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

In effetti, nemmeno il Comune aveva ritenuto l'opera soggetta ad autorizzazione paesaggistica.

Di parere opposto era la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio delle Province di Verona, Rovigo e Vicenza.

Infatti quest'ultima, all'esito di un serrato carteggio intercorso con il Comune, con atto del 7 marzo 2022 ha diffidato l'ente locale dal procedere all'istallazione del manufatto e a provvedere all'immediata rimozione di quanto già in corso di allestimento.

Solo una volta finiti i lavori la società Altravista Wheel ha chiesto l'accertamento della compatibilità paesaggistica della ruota panoramica, e lo ha fatto con istanza presentata al Comune di Peschiera del Garda il 14 marzo 2022, ai sensi degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1-quater, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Il Comune, con una relazione datata 16 marzo 2022 diretta alla Soprintendenza, si è espresso favorevolmente sulla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, esprimendo il parere secondo cui la ruota panoramica "risulta compatibile rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo, non producendo danno al contesto tutelato e al sito di appartenenza, in virtù non ultimo della sua temporaneità".

La Soprintendenza, con atto del 23 marzo 2022, ha invece tempestivamente espresso il proprio parere negativo vincolante, secondo cui il manufatto non risulterebbe compatibile con le esigenze di tutela del vincolo paesaggistico in ragione del "notevole impatto percettivo sulle mura di Peschiera, tutelate dalla parte seconda del medesimo Codice e da specifiche disposizioni dell'UNESCO".

La Soprintendenza, con atto assunto alla stessa data del 23 marzo 2022, ha intimato al Comune l'immediata rimozione della ruota panoramica e la puntuale rimessa in pristino dello stato dei luoghi.

Ne sono seguiti il provvedimento del Comune di Peschiera adottato il 28 marzo 2022 recante il rigetto della domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica e, sempre alla stessa data del 28 marzo 2022, l'ordinanza comunale di smontaggio della ruota panoramica e del ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di quindici giorni, prorogati a quarantacinque giorni a mezzo di un successivo provvedimento anch'esso adottato il 28 marzo 2022.

3. Va peraltro aggiunto che il Comune, con ordinanza 19 marzo 2022 n. 29, aveva già intimato alla società lo smontaggio del manufatto perché installato senza prima avere ottenuto l'assenso del Comandante militare territoriale circa la compatibilità della ruota panoramica con la vicina caserma dei Carabinieri.

Con successivo atto del 21 marzo 2022, il Comune ha però annullato in autotutela tale ordinanza.

4. La società Altravista Wheel in ottemperanza all'ordinanza comunale del 28 marzo 2022 ha rimosso la ruota panoramica, senza proporre alcuna impugnazione.

5. Con ricorso notificato il 5 aprile 2022 e depositato il 20 aprile 2022, il Comune di Peschiera del Garda ha impugnato l'atto di diffida adottato dalla Soprintendenza il 7 marzo 2022 e la successiva intimazione del 23 marzo 2022.

Nel ricorso, il Comune ha precisato di avere agito in giudizio perché interessato a tutelare la propria immagine pubblica, per difendere la legittimità del proprio operato e per tutelare l'interesse pubblico alla promozione turistica e culturale del proprio territorio, rispetto alla quale ultima l'installazione della ruota panoramica sarebbe stata funzionale.

Il ricorso si affida ai seguenti motivi:

"1) Erronea applicazione dell'art. 136 D.Lgs. 42/2004 - Violazione del paragrafo 16 dell'Allegato 'A' al DPR 13 febbraio 2017, n. 31 - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto nonché per carenza di istruttoria".

Il Comune deduce che l'installazione della ruota panoramica non avrebbe comportato l'esecuzione di opere murarie e che sarebbe stata destinata a servizi turistici per una durata limitata a novanta giorni.

Si tratterebbe trattato di un'opera di edilizia libera, contingente e temporanea, non soggetta ad autorizzazione paesaggistica;

"2) Erronea applicazione degli artt. 167 e 181 D.Lgs. 42/2004 - Violazione dell'art. 3 L. 241/90 - Eccesso di potere per sviamento".

Il Comune lamenta che entrambi i provvedimenti impugnati sarebbero privi di adeguata motivazione.

Sostiene che la Soprintendenza non avrebbe considerato le caratteristiche del manufatto né la temporaneità dell'installazione.

La Soprintendenza non avrebbe considerato le ragioni sottese al vincolo e avrebbe omesso di confrontare l'opera progettata con i valori paesaggistici tutelati;

"3) Eccesso di potere per manifesta illogicità e per errore di fatto".

Il Comune sostiene che la ruota panoramica non sarebbe stata di ostacolo né di disturbo alla percezione della storica piazzaforte, ma che anzi avrebbe permesso ai fruitori di ammirare la completa visione del centro storico di Peschiera.

6. La Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio delle Province di Verona, Rovigo e Vicenza si è costituita in giudizio resistendo al ricorso.

In via preliminare, la Soprintendenza ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, atteso che i provvedimenti impugnati sarebbero destinati a produrre effetti diretti non nei confronti del Comune, ma nella sfera giuridica della società Altravista Wheel che ha prestato acquiescenza all'ordine di rimuovere il manufatto e che lo ha eseguito.

Nel merito, la Soprintendenza ha contestato nel merito la fondatezza del ricorso.

7. All'udienza pubblica del 3 ottobre 2024, in vista delle quale le parti si sono scambiate memorie e repliche ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da separato verbale.

8. In accoglimento dell'eccezione opposta dalla Soprintendenza in via preliminare, va rilevata l'inammissibilità del ricorso, perché proposto in carenza delle condizioni dell'azione.

9. Osserva al riguardo il Collegio che le condizioni generali dell'azione, al necessario ricorrere delle quali il giudice amministrativo è tenuto a pronunciarsi sulla domanda, sono la legittimazione al ricorso e l'interesse ad agire.

La legittimazione ad agire, quale condizione dell'azione, è considerata dall'art. 81 c.p.c., secondo cui "Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui".

L'interesse ad agire è considerato dall'art. 100 c.p.c., secondo cui "Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse".

Entrambe le menzionate disposizioni del codice di procedura civile si applicano al processo amministrativo in ragione del rinvio esterno operato dall'art. 39, comma 1, c.p.a.

9.1. La legittimazione ad agire presuppone la titolarità di una posizione giuridica soggettiva tutelabile davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7 c.p.a., e cioè la titolarità di un interesse legittimo o, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la titolarità di un diritto soggettivo.

L'interesse legittimo, inteso come "la posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita interessato dall'esercizio del potere pubblicistico, che si compendia nell'attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione o la difesa dell'interesse al bene" (C.d.S., Ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3), presuppone la titolarità di un bene della vita direttamente inciso dall'esercizio del pubblico potere.

Nel processo amministrativo non è quindi ammissibile un'azione proposta da un soggetto che non sia titolare del bene direttamente inciso dall'azione della pubblica autorità.

Sulla base di tale argomento si fonda il condivisibile orientamento della giurisprudenza secondo cui è inammissibile l'azione surrogatoria proposta nel processo amministrativo (cfr. C.d.S., Sez. V, 18 marzo 2024, n. 2606; T.A.R. Lecce, Sez. II, 5 febbraio 2024, n. 164; T.A.R. Napoli, Sez. I, 20 settembre 2023, n. 5154).

10. Fatta questa premessa, nella fattispecie per cui è causa ritiene il Collegio che i soggetti direttamente incisi dal pubblico potere esercitato dalla Soprintendenza fossero esclusivamente la società Altravista Wheel (titolare dell'interesse a esercitare l'attività di impresa) e l'ente gestore del demanio lacuale, proprietario dell'area sulla quale era stata installata la ruota panoramica (titolare delle prerogative connesse al diritto dominicale, compreso lo sfruttamento economico del bene).

È vero che la Soprintendenza ha indirizzato la diffida del 7 marzo 2022 e l'intimazione del 23 marzo 2022 direttamente al Comune, diffidandolo prima dalla prosecuzione dei lavori e poi intimandogli la rimessione in pristino.

Tuttavia, nonostante la non felice tecnica redazionale di tali provvedimenti, dal tenore letterale dei quali pare che fosse stato il Comune a installare la ruota panoramica, risulta evidente che la Soprintendenza intendeva indurre il Comune ad adottare i provvedimenti di competenza nei confronti del privato.

L'intenzione della Soprintendenza era chiara anche al Comune, che a stretto giro si è determinato ordinando al privato di smontare il manufatto e di rimettere in pristino l'area.

I provvedimenti impugnati si innestano quindi nell'ambito di un procedimento che ha contrapposto l'interesse pubblico tutelato dalla Soprintendenza a quello privato della società Altravista Wheel.

Rispetto a tale procedimento, al Comune di Peschiera competeva una posizione di neutralità, non trattandosi dell'autorità tutoria del vincolo né dell'operatore economico interessato, né del proprietario dell'area.

Di conseguenza, solo la società Altravista Wheel e il predetto ente del demanio lacuale, anche disgiuntamente tra loro, sarebbero stati legittimati a impugnare le determinazioni della Soprintendenza ostative al posizionamento della ruota panoramica, in quanto unici soggetti direttamente incisi dal potere pubblico esercitato a tutela del vincolo paesaggistico.

Tuttavia essi hanno prestato acquiescenza alle determinazioni a sé lesive.

11. Gli interessi sui quali il Comune ha fondato il ricorso (la tutela della propria immagine pubblica, la difesa del proprio operato e la promozione turistica e culturale), se ben considerati alla luce della fattispecie concreta, non sembrano essere stati incisi dall'esercizio del potere della Soprintendenza, e se lo sono stati ciò è avvenuto in via solo indiretta.

Infatti l'interesse del Comune alla "tutela del proprio operato" risulta di generica consistenza, con la conseguenza che non si ravvisa nemmeno la lesione di un interesse di fatto.

La decisione della Soprintendenza di non consentire l'installazione della ruota panoramica per tutelare il vincolo paesaggistico ha invece toccato solo di riflesso l'interesse alla promozione turistica del territorio prospettato dal Comune.

Lo stesso dicasi rispetto alla tutela dell'immagine dell'ente locale, atteso che il Comune si è speso per l'installazione della ruota nell'ambito di un rapporto che, a ben vedere, riguardava solo la società Altravista Wheel e l'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico.

Sotto questi due profili da ultimo considerati (interesse alla promozione turistica e tutela dell'immagine, come detto da traguardare nel contesto della vicenda specifica) vengono in rilievo interessi di fatto, che non sono sufficienti a radicare la legittimazione ad agire del Comune di Peschiera [cfr. C.d.S., Sez. V, 13 maggio 2014, n. 2439, secondo cui "Un interesse, perché possa essere tutelabile con un'azione giurisdizionale amministrativa, deve essere, oltre che attuale, personale, ossia differenziato dall'interesse generico di ogni cittadino alla legalità dell'azione amministrativa, ed anche la lesione, da cui discende l'interesse all'impugnativa, oltre che attuale, deve essere diretta, nel senso che incide in maniera immediata sull'interesse legittimo della parte ricorrente; di conseguenza un soggetto giuridico, pur dotato di interesse di fatto, può essere privo di giuridica legittimazione a proporre un'azione giudiziaria, qualora la stessa, sia pure strumentalmente, sia volta a provocare effetti giuridici (ancorché indiretti e mediati) nella sfera di un altro soggetto, in quanto l'esercizio nell'ambito del giudizio amministrativo dell'azione non può essere delegato fuori da una espressa previsione di legge, né surrogato dall'azione sostitutoria di un altro soggetto, ancorché portatore di interessi convergenti o connessi"].

12. Ad abundantiam, osserva il Collegio che, in via logicamente consequenziale al rilievo del difetto della legittimazione ad agire, va altresì rilevata la carenza di interesse ad agire.

Infatti, dall'eventuale annullamento degli atti impugnati il Comune di Peschiera non ricaverebbe alcuna utilità concreta.

Osserva in proposito il Collegio che la vicenda procedimentale si è ormai esaurita con la rimozione del manufatto e con lo spirare del termine del 30 maggio 2022, entro il quale esso sarebbe comunque stato smantellato.

Di conseguenza, una del tutto ipotetica pronuncia di merito non potrebbe spiegare alcun effetto, nemmeno conformativo, in ordine alla necessità o meno dell'autorizzazione paesaggistica quale condizione per installare la ruota panoramica oggetto del contendere nel periodo compreso tra il 25 febbraio 2022 e il 30 maggio 2022.

13. In conclusione, visto l'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., il ricorso va dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione attiva e comunque per carenza di interesse.

Le spese vanno integralmente compensate tra le parti, avuto riguardo alla peculiarità della controversia e alla natura pubblica dei soggetti coinvolti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.