Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione II
Sentenza 28 giugno 2024, n. 1659

Presidente: Flaim - Estensore: Rinaldi

FATTO

I ricorrenti sono proprietari, non lottizzanti, di singoli immobili facenti parte del Piano di lottizzazione "Vescovi", approvato dal Comune di Roana con delibera di Consiglio comunale n. 52 del 13 ottobre 1977.

Al piano accedeva una convenzione urbanistica, stipulata in data 11 agosto 1977, in forza della quale gli originari lottizzanti hanno assunto l'obbligo di cedere gratuitamente al Comune alcune aree da destinare a verde pubblico e parcheggi, l'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria (tra cui le strade, con le relative aree di sosta e parcheggio, e i sottoservizi) e di cedere gratuitamente le relative aree, previo collaudo favorevole.

La convenzione stabiliva in dieci anni il termine per l'esecuzione delle opere di urbanizzazione. Prevedeva, inoltre, l'obbligo dei lottizzanti di provvedere alla manutenzione delle stesse fino al completamento del collaudo ed alla cessione delle aree al Comune.

I ricorrenti lamentano che nonostante il Piano di lottizzazione sia stato quasi interamente attuato, mediante il rilascio dei titoli edilizi e la realizzazione di parte delle opere di urbanizzazione, il Comune non ha mai proceduto alla presa in carico delle stesse. Infatti, il collaudo delle opere di urbanizzazione realizzate non è mai stato eseguito, il Comune, pur avendo constatato in contraddittorio con i lottizzanti l'omessa realizzazione di una parte delle opere, non si è mai attivato perché essi rispettassero gli impegni assunti, né ha mai agito in danno degli obbligati. Anzi, nel 2009, ha svincolato la cauzione, dichiarando - contrariamente al vero - che gli impegni erano stati integralmente onorati.

Nel 2012 alcuni proprietari degli immobili compresi nel Piano di lottizzazione si sono costituiti in Comitato, sollecitando il Comune a regolarizzare lo status urbanistico dell'area, a prendere in carico le opere di urbanizzazione realizzate e ad acquisire le relative aree in proprietà, in modo da sollevare i proprietari dei singoli immobili dagli oneri di manutenzione.

La Giunta comunale, in data 20 maggio 2014 approvava un atto di indirizzo (delibera di Giunta comunale n. 113) con il quale s'impegnava ad acquisire, previe verifiche tecniche, al patrimonio comunale le aree e le opere di urbanizzazione del Piano di lottizzazione "Vescovi" e a predisporre un programma pluriennale di intervento per la manutenzione delle opere esistenti da concordare con i residenti mediante la sottoscrizione di apposita convenzione che dovrà definire i tempi e le modalità di attuazione degli interventi e la ripartizione delle spese.

Successivamente, però, con delibera n. 68 del 4 agosto 2015, la medesima Giunta ha assunto una determinazione di segno opposto affermando di non dover porre in essere alcun programma di interventi per la manutenzione delle opere esistenti e di non dover acquisire le aree ove insistono le opere di urbanizzazione, né di dover provvedere al loro completamento in quanto:

- le suddette opere di urbanizzazione non sono state collaudate ed il collaudo, ai sensi della convenzione, costituiva condizione della cessione delle aree al Comune;

- il Comune non ha più titolo a pretendere dai lottizzanti originari l'adempimento degli obblighi assunti con la convenzione perché da tempo prescritti;

- ha escluso che, in base alla convenzione, le aree su cui sono state realizzate le opere viarie rientrassero nel novero di quelle da trasferire, essendone previsto l'asservimento all'uso pubblico e, pertanto, l'obbligo di manutenzione spetta ai proprietari.

I ricorrenti hanno impugnato la prefata delibera ritenendola illegittima in ogni sua parte ed hanno chiesto la condanna del Comune a prendere in carico le opere di urbanizzazione e ad acquisire le aree ove esse insistono (comprese le strade).

Il T.A.R. Veneto, Sez. II, con sentenza n. 457, pubblicata l'8 aprile 2021, passata in giudicato, ha accolto il ricorso e, pertanto, annullato la deliberazione di Giunta comunale 4 agosto 2015, n. 68, riconoscendo che dall'art. 28 della l. 17 agosto 1942, n. 1150 discende l'obbligo per l'Amministrazione comunale "di prendere in carico le opere di urbanizzazione realizzate in base a convenzioni di lottizzazione, in quanto passaggio necessario alla concreta attuazione dell'assetto del territorio voluto dal legislatore, nonché delle norme vigenti in materia di gestione dei pubblici servizi, la cui titolarità è per legge affidata all'[a]utorità amministrativa (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 10 luglio 2019, n. 765; 15 maggio 2019, n. 563; 15 maggio 2013 n. 404)".

Ritenuta, dunque, fondata la domanda di annullamento, il T.A.R. Veneto ha imposto al Comune di Roana di rideterminarsi, non potendo l'Amministrazione rifiutare l'acquisizione al proprio patrimonio delle opere di urbanizzazione e delle aree su cui insistono. Ciò in quanto, come precisato dal Collegio, il Comune ha l'obbligo di garantire l'ordinato assetto del territorio. Da tale obbligo deriva anche l'ulteriore obbligo da parte del Comune di attivare i rimedi disponibili, per ottenere l'esecuzione della convenzione.

Il T.A.R. Veneto ha, altresì, precisato che non può essere richiesto ai ricorrenti di procedere al completamento delle opere di urbanizzazione e al loro collaudo e che l'Amministrazione comunale deve acquisire al proprio patrimonio non solo le aree a verde e il parcheggio, ma anche le opere viarie.

In sintesi, quindi, il T.A.R. Veneto, Sez. II, con la sentenza n. 457/2021 ha annullato la deliberazione di Giunta comunale 4 agosto 2015, n. 68, precisando l'obbligo in capo al Comune di Roana di acquisire al proprio patrimonio le opere di urbanizzazione e le aree sulle quali insistono, facendo rientrare tra le stesse anche le aree destinate a verde, i parcheggi e le opere viarie.

Ciò posto, con i ricorsi in ottemperanza all'esame, le parti ricorrenti, lamentando l'inerzia e il totale inadempimento del Comune agli obblighi sopra indicati, hanno chiesto l'accertamento dell'inottemperanza da parte del Comune di Roana rispetto al dictum della sentenza n. 457/2021, con ordine al Comune di Roana di acquisire al proprio patrimonio indisponibile le opere di urbanizzazione e le relative aree e nomina di un commissario ad acta per l'ipotesi di persistente inadempimento.

Si è costituito in giudizio il Comune di Roana eccependo, preliminarmente, l'inammissibilità dei ricorsi e dichiarando di non aver potuto adempiere agli obblighi nascenti da T.A.R. Veneto, sentenza n. 457/2021, a causa di insuperabili ostacoli tecnico-giuridici nascenti dalla prefata sentenza.

Con distinti ricorsi incidentali, l'ente civico ha, quindi, chiesto al Tribunale di fornire i seguenti chiarimenti:

- individuare le forme di pubblicità idonee per comunicare ai soggetti lottizzanti originari e/o ai loro eredi e/o ai loro aventi causa non reperibili e/o non facilmente individuabili, nonché agli attuali proprietari delle aree ricadenti nella lottizzazione, la diffida ad eseguire le opere di urbanizzazione mancanti, ex art. 20 della convenzione, entro il termine perentorio di tre mesi dalla suddetta forma di pubblicità-comunicazione;

- in caso di silenzio e/o di diniego degli stessi, autorizzare il Comune di Roana ad accedere nelle proprietà degli stessi per eseguire, completare e collaudare in via surrogatoria le opere di urbanizzazione mancanti, previa forma di pubblicità idonea;

- indicare la normativa di riferimento per il collaudo delle opere di urbanizzazione;

- chiarire se le strade della lottizzazione, dopo il loro collaudo, devono essere materialmente cedute al Comune o se deve essere ceduto solo l'uso pubblico;

- chiarire come dovrà avvenire la cessione delle opere di urbanizzazione a favore del Comune di Roana e, soprattutto, come dovrà essere eseguita la trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari degli atti di vendita, nell'ipotesi in cui i soggetti proprietari delle opere di urbanizzazione e/o delle aree da cedere non siano reperibili e/o non facilmente individuabili, al fine di garantire la continuità delle trascrizioni immobiliari;

- chiarire, determinare e quantificare, anche con l'ausilio del commissario ad acta se necessario, la ripartizione delle spese per eseguire, collaudare e cedere le opere di urbanizzazione di cui è causa tra il Comune di Roana ed il Comitato per la pubblicizzazione della lottizzazione Vescovi, i sig.ri Franco C., Romana Ca., Armando D.P., Luigi N., Dario Z., Laura Simona Anna S., Valentina B., Lucia Co. e Gladys Beatrice A., come previsto dalla deliberazione di Giunta comunale n. 113/2014, specificando la quota di partecipazione a carico di ciascuno;

- chiarire, determinare e quantificare, anche con l'ausilio del commissario ad acta se necessario, se nella ripartizione delle spese di cui è causa devono partecipare anche i lottizzanti originari e/o i loro eredi e/o i loro aventi causa, se reperibili e/o facilmente individuabili, ovvero anche gli attuali proprietari della lottizzazione. In caso positivo, determinare la quota di partecipazione di ciascuno.

Alla camera di consiglio in epigrafe indicata le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, visto l'art. 70 c.p.a., dispone preliminarmente la riunione dei ricorsi in epigrafe indicati, attesa la sussistenza di ragioni di connessione oggettiva.

L'eccezione d'inammissibilità dei ricorsi all'esame già sollevata dal Comune nel giudizio di cognizione e in questa sede riproposta va respinta per le medesime ragioni già individuate da T.A.R. Veneto, Sez. II, con la sentenza n. 457/2021, da considerarsi quale precedente conforme ex art. 74 c.p.a., ove si precisa, richiamando anche T.A.R. Veneto, Sez. II, 19 dicembre 2019 n. 1390, che i ricorrenti sono pienamente legittimati a pretendere il rispetto delle disposizioni della convenzione urbanistica, seppur non lottizzanti ["È bene premettere che i soggetti residenti nelle aree del territorio comunale coinvolte dagli accordi convenzionali, pur essendo terzi rispetto alla convenzione, possono vantare una qualificata pretesa soggettiva, individuabile più propriamente nella situazione giuridica dell'interesse legittimo, all'osservanza da parte dell'autorità comunale degli obblighi di realizzazione e di gestione delle opere pubbliche previste dalla convenzione di lottizzazione; pertanto in linea di principio, anche il singolo proprietario è ben legittimato a veder garantita l'attuazione delle previsioni delle convenzioni concluse in materia di lottizzazione ai sensi dell'art. 28 della l. 17 agosto 1942, n. 1150 (in termini: C.d.S., Sez. IV, 18 ottobre 2018, n. 199)"].

Nel merito, [i] ricorsi in ottemperanza vanno accolti, essendo pacifico l'inadempimento del Comune di Ruana agli obblighi nascenti dalla sentenza ottemperanda.

L'Amministrazione comunale, nei propri scritti difensivi, ha riconosciuto ore rotundo il proprio obbligo di ottemperare alla sentenza del T.A.R. Veneto n. 457/2021, dichiarando di non volersi sottrarre all'esecuzione del dictum giudiziale, pur senza mai concretamente attendervi nonostante siano ormai trascorsi circa tre anni.

Ciò posto in ordine alla fondatezza dei ricorsi (principali) in ottemperanza proposti dagli odierni ricorrenti, i ricorsi incidentali (ottemperanze di chiarimenti) presentati dall'ente civico vanno dichiarati inammissibili in quanto, secondo consolidata giurisprudenza, l'ottemperanza c.d. "di chiarimenti" di cui all'art. 112, comma 5, c.p.a. costituisce uno "strumento di supporto e chiarificazione per l'Amministrazione qualora alla corretta esecuzione del giudicato si frapponga non l'intento di resistere alle altrui pretese, ma solo la difficoltà di intendere il decisum cui dar seguito nella successiva attività provvedimentale, e per questo utile anche al solo fine di ottenere l'esatta interpretazione della sentenza ottemperanza. Tale azione, pertanto, può essere proposta a condizione che si siano riscontrati elementi di dubbio (deve esservi una effettiva res dubia) o di non immediata chiarezza nella sentenza ottemperanda, per ottenere precisazioni e delucidazioni sui punti della decisione ovvero sulle concrete modalità di esecuzione, senza perciò che possano essere introdotte ragioni di doglianza volte a modificare o integrare l'oggetto delle statuizioni rese, né allo scopo di investire il giudice di questioni che devono trovare la loro corretta risoluzione nella sede dell'esecuzione della sentenza nell'ambito del rapporto tra le parti e l'Amministrazione" (cfr., ex multis, C.d.S., nn. 1945/2021 e 4276/2022).

L'ottemperanza di chiarimenti è utilizzabile solo quando vi sia un situazione di incertezza da dirimere che impedisce la sollecita esecuzione del titolo esecutivo e non può trasformarsi in un'azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa né in un'impugnazione mascherata, che porti di fatto a stravolgere il contenuto della pronuncia, la quale non può più venire riformata né integrata dal giudice dell'ottemperanza ove la pretesa avanzata sia de plano ricavabile dal tenore testuale della sentenza da eseguire (C.d.S., nn. 5971/2023 e 1530/2024; T.A.R. Veneto, Sez. II, 25 marzo 2024, n. 560).

Diversamente dalla finalità, che gli è propria, nel caso di specie, l'Amministrazione ricorrente incidentale ha utilizzato l'ottemperanza di chiarimenti non al fine di dirimere elementi di dubbio sull'interpretazione della sentenza - peraltro chiarissima -, bensì allo scopo di modificare o integrare l'oggetto delle statuizioni rese dalla sentenza passata in giudicata o, comunque, di investire il giudice di questioni riservate alla sfera d'azione amministrativa, proponendo un'indebita azione di accertamento della futura legittimità dell'azione amministrativa.

E ciò risulta evidente dalla semplice lettura dei "quesiti", che il Comune di Roana ha sottoposto al vaglio del Collegio, quali ad esempio:

- l'individuazione delle fonti di pubblicità idonee a comunicare ai lottizzanti la diffida ad eseguire le opere (chiarimento richiesto nonostante nessun obbligo di diffida sia citato, né tanto meno imposto, nella sentenza);

- autorizzare il Comune ad accedere alle proprietà dei lottizzanti al fine di poter eseguire, completare e collaudare in via surrogatoria le opere di urbanizzazione mancanti (in questo caso non viene neppure chiesto un chiarimento, bensì un'autorizzazione);

- indicare la normativa di riferimento per il collaudo delle opere di urbanizzazione;

- chiarire come dovrà avvenire la cessione delle opere di urbanizzazione a favore del Comune e soprattutto come dovrà essere eseguita la trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari degli atti di vendita;

- chiarire, determinare e quantificare la ripartizione delle spese per eseguire, collaudare e cedere le opere di urbanizzazione tra il Comune, il comitato e i ricorrenti (circostanza non sottoposta al vaglio del giudice della cognizione, che nulla ha statuito in merito nella sentenza passata in giudicato);

- chiarire se nella ripartizione delle spese di cui è causa devono partecipare anche i lottizzanti originari o gli attuali proprietari della lottizzazione (anche in questo caso circostanza non oggetto di decisum).

I chiarimenti chiesti dal Comune fuoriescono, dunque, dal perimetro e dagli orizzonti decisori della sentenza ottemperanda, mirando ad ottenere un'inammissibile integrazione del giudicato.

Per le ragioni sopra esposte, i ricorsi incidentali con cui si chiedono (pretesi) chiarimenti sulle modalità di ottemperanza vanno dichiarati inammissibili, non potendo lo strumento in esame trasformarsi in un'azione di accertamento delle legittimità o liceità della futura azione amministrativa né in un'impugnazione mascherata, volta a modificare od integrare il contenuto della pronuncia ottemperanda.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti, previa riunione dei medesimi, così provvede:

- accoglie i ricorsi principali e per l'effetto ordina al Comune di Roana di dare piena ed integrale esecuzione alla sentenza in epigrafe indicata nel termine di 120 giorni decorrenti dalla comunicazione e/o notifica della presente sentenza.

Per il caso di perdurante inottemperanza dopo detto termine, il Collegio nomina sin d'ora un commissario ad acta nella persona del Segretario generale della Regione Veneto, con facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi al dirigente della Regione ritenuto competente in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche rimaste, in tutto o in parte, inadempiute;

- dichiara inammissibili i ricorsi incidentali proposti dal Comune;

- condanna la P.A. a rifondere ai ricorrenti le spese di lite, liquidate nella somma complessiva di euro 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori di legge e restituzione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.