Consiglio di Stato
Sezione VII
Sentenza 2 maggio 2024, n. 3987

Presidente: Contessa - Estensore: Sestini

FATTO E DIRITTO

1. La società petrolifera meglio individuata in epigrafe ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato contro la sospensione della licenza disposta dall'Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, in ragione di talune riscontrate irregolarità della contabilità aziendale riferita alla gestione del suo deposito fiscale di prodotti petroliferi.

2. Il ricorso è stato poi trasposto in sede giurisdizionale, su iniziativa del titolare della stessa azienda. La relativa domanda in opposizione è peraltro intervenuta dopo il decorso del termine decadenziale per proporre ricorso davanti al T.A.R., che con la sentenza appellata ha pertanto dichiarato il ricorso inammissibile, essendo stata la trasposizione attivata da un soggetto qualificabile come co-interessato (e non quale controinteressato).

3. La parte ricorrente di primo grado propone pertanto appello, argomentando ampiamente le ragioni per le quali la riconosciuta facoltà di trasposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato davanti al giudice amministrativo dovrebbe intendersi riferita, alla stregua del chiaro tenore della norma (art. 48 c.p.a.), a tutti gli interessati, ivi inclusi i cointeressati che non potrebbero, quindi, patire l'applicazione di particolari limiti temporali di decadenza non previsti dalla disposizione. Ripropone di conseguenza, per l'effetto devolutivo, le proprie plurime censure dedotte in primo grado.

4. Prima di poter esaminare il merito della controversia, occorre indagare l'interessante e non comune questione processuale concernente la disciplina applicabile alla domanda di trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso davanti al Capo dello Stato, con particolare riguardo alla sussistenza di un termine decadenziale, qualora a proporla sia non un controinteressato, bensì - così come in questo caso - un cointeressato, che sarebbe pertanto stato tenuto a proporre il medesimo ricorso di primo grado, ove direttamente presentato davanti al T.A.R., entro il termine decadenziale previsto dal c.p.a.

5. Si tratta, quindi, di risolvere la questione della proponibilità dell'atto di trasposizione del ricorso straordinario da parte (non del controinteressato, come di solito avviene, ma) del cointeressato.

5.1. L'orientamento giurisprudenziale tradizionale di gran lunga prevalente nega una tale possibilità in quanto, si argomenta, se si riconoscesse tale facoltà anche al cointeressato, ciò potrebbe fornirebbe un agevole escamotage per violare (grazie all'iniziativa di un soggetto potenzialmente compiacente) i termini di proposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

5.2. Peraltro, una relativamente recente decisione dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 9/2013) sembra - almeno prima facie - deporre in senso opposto, laddove osserva che "La generalizzazione della facoltà di opposizione, testimoniata dall'uso [nell'art. 48 c.p.a.] di una formula che comprende anche lo Stato, oltre alle altre pubbliche amministrazioni, ai controinteressati e ai cointeressati, garantisce il pieno rispetto del contraddittorio e, soprattutto, assicura la compatibilità del nuovo assetto con la garanzia dell'effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) e con il principio del doppio grado di giudizio (art. 125 Cost.) in quanto l'unicità del grado e la caratterizzazione semplificata dell'istruttoria trovano fondamento nell'accordo sostanziale tra le parti secondo uno schema consensuale non dissimile da quello che permea il ricorso per saltum ex art. 360, comma 2, c.p.c.".

5.3. In particolare, recita il primo comma del citato art. 48 c.p.a. che "Qualora la parte nei cui confronti sia stato proposto ricorso straordinario ai sensi degli articoli 8 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, proponga opposizione, il giudizio segue dinanzi al tribunale amministrativo regionale se il ricorrente, entro il termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto di opposizione, deposita nella relativa segreteria l'atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione alle altre parti".

I richiamati artt. 8 e ss. del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, a loro volta prevedono la facoltà di proporre il ricorso straordinario avverso gli atti dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni salvo opposizione dei controinteressati, ma la Corte costituzionale, con sentenza 9-29 luglio 1982, n. 148, ha dichiarato "la illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), nella parte in cui, ai fini dell'esercizio della facoltà di scelta ivi prevista, non equipara ai controinteressati l'ente pubblico, diverso dallo Stato, che ha emanato l'atto impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica" e "la illegittimità costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), nella parte in cui, ai fini della preclusione dell'impugnazione contro la decisione di accoglimento del ricorso straordinario, per effetto del mancato esercizio della facoltà di scelta, prevista dal primo comma dello stesso articolo non equipara ai controinteressati l'ente pubblico, diverso dallo Stato, che ha emanato l'atto impugnato, al quale sia stato notificato il ricorso medesimo".

Di qui la ricostruzione, accolta dalla citata pronuncia, circa "la generalizzazione della facoltà di opposizione, testimoniata dall'uso di una formula che comprende anche lo Stato, oltre alle altre pubbliche amministrazioni, ai controinteressati e ai cointeressati".

5.4. Secondo la medesima pronuncia, peraltro, la predetta ricostruzione della normativa applicabile secondo un criterio letterale e sistematico è corroborata, sul piano funzionale e di una lettura costituzionalmente orientata, da una "interpretazione (che) garantisce il pieno rispetto del contraddittorio e, soprattutto, assicura la compatibilità del nuovo assetto con la garanzia dell'effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) e con il principio del doppio grado di giudizio (art. 125 Cost.)".

5.5. Secondo la predetta decisione, dunque, la facoltà di proporre opposizione deve essere riconosciuta nella sua massima ampiezza possibile, estesa anche allo Stato, oltre alle altre pubbliche amministrazioni, ai controinteressati e ai cointeressati, alla luce non solo del tenore letterale della previsione dell'art. 48 c.p.a. bensì anche alla stregua di un criterio interpretativo riferito alla finalità della norma nel quadro ordinamentale delineato dalla Costituzione. Viene quindi in rilievo il principio di effettività della garanzia di tutela giurisdizionale sancita dall'art. 24 della Costituzione e ribadita dal successivo art. 113 secondo cui, premesso che "Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa", al secondo comma precisa espressamente che "Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti".

Secondo un tale indirizzo, l'interesse dell'ordinamento a una decisione in sede giurisdizionale, può pertanto ritenersi talmente forte da ammettere il rischio che la trasposizione possa avvenire anche in deroga rispetto al previsto termine di impugnativa.

5.6. Al riguardo il Collegio, premessa la completa condivisione del sopra descritto punto di diritto espresso dall'Adunanza plenaria, osserva tuttavia che, alla stregua del generalissimo principio di buone fede e di tutela dell'affidamento che informa il nostro ordinamento fin dalle previsioni del codice civile e che, anche secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, deve guidare i rapporti fra Amministrazioni e parti private, nel più ampio quadro del riconoscimento e della garanzia dei diritti e doveri di ciascuno (art. 2 Cost.) in un sistema caratterizzato dall'imparzialità e dal buon andamento dei pubblici uffici (art. 97 Cost.), non è consentito "l'abuso del proprio diritto", e quindi neppure l'abuso degli strumenti di tutela giurisdizionale attivabili dalle parti in giudizio.

5.7. Ne consegue l'esatta dichiarazione di inammissibilità, pronunciata dal T.A.R. con la sentenza appellata, di un atto di opposizione proposto, oltre i termini di rito previsti per l'impugnazione davanti al T.A.R., dalla persona fisica titolare dell'azienda che aveva proposto il ricorso straordinario, di modo che, se pur lo schermo societario (trattandosi di s.r.l.) impedisce di far ritenere l'identità fra i soggetti promotori del ricorso e della successiva opposizione, nondimeno può ritenersi, anche alla luce della giurisprudenza in tema di responsabilità dei soggetti detentori di effettivi poteri di indirizzo delle scelte di un soggetto economico formalmente diverso, che la decisione di proporre l'opposizione sia intervenuta nel quadro di una unitaria strategia di difesa in sede giurisdizionale avviata con la presentazione del ricorso straordinario e riferita ai medesimi interessi sostanziali, ovvero ai medesimi beni della vita. Una tale linea difensiva appare infatti suscettibile di concretare, del tutto indipendentemente dalla circostanza che l'opposizione costituisse un tardivo ripensamento ovvero la conclusione di una preordinata regia iniziale, l'utilizzo di un pur consentito strumento processuale (la proposizione dell'opposizione da parte del cointeressato) a fini potenzialmente elusivi di una prescrizione del vigente ordinamento (quella concernente i tempi di presentazione del ricorso davanti al T.A.R.), pur mancando (o non essendo comunque allegati) profili di asimmetria informativa tali da giustificare la tardività dell'opposizione rispetto agli ordinari termini di impugnazione.

In definitiva - e in linea di sostanziale continuità con la richiamata pronuncia dell'Adunanza plenaria - può, sì, ammettersi che (alla luce dell'art. 48 c.p.a.) la facoltà di chiedere la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale sia da ritenersi ora estesa anche ai soggetti co-interessati; deve tuttavia ritenersi che - al fine di evitare possibili forme di abuso del processo - tale facoltà possa essere riconosciuta solo entro il medesimo termine ordinariamente fissato per la proposizione - per così dire: "in via principale" - di un ricorso in sede giurisdizionale.

6. Alla stregua delle pregresse considerazioni l'appello deve essere respinto, dovendo trovare conferma la decisione di inammissibilità del ricorso di primo grado. La peculiarità e parziale novità della res controversa giustifica tuttavia la compensazione delle spese fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. n. 231/2023.