Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 4 marzo 2024, n. 2092

Presidente: Mastrandrea - Estensore: Fratamico

FATTO E DIRITTO

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal permesso di costruire del 9 settembre 2021, rilasciato dal Comune di Borgio Verezzi alla Sette Re s.r.l. "per l'esecuzione di opere di demolizione, ricostruzione ed ampliamento dell'edificio ai sensi dell'art. 6 L.R. 49/2009 e s.m. ed i. con edificazione di nuovo fabbricato (...) sito in Via Trento Trieste, civ. 37, Cat. Ind Fg 4 Sez. Ver Mapp 164";

- da tutti gli atti presupposti, antecedenti conseguenti e comunque connessi, tra i quali il parere favorevole reso dalla Commissione locale per il paesaggio nella seduta del 30 giugno 2021, il parere favorevole della Commissione edilizia reso nella seduta del 9 luglio 2021, la nota comunale prot. n. 5911 del 7 luglio 2021, il parere favorevole della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Provincie di Imperia e Savona, prot. 6605 del 28 luglio 2021, l'autorizzazione paesaggistica n. 19/2021 rilasciata in data 10 agosto 2021, prot. n. 7098 e la deliberazione della Giunta comunale n. 72 del 7 agosto 2021 "Intervento di demolizione e ricostruzione, con ampliamento ex art. 6 L.R. 49/2009 e s.m. ed i. fabbricato sito in Via Trento Trieste civ. 37 - Approvazione bozza di convenzione".

2. I signori Antonio S. e Alessandro P., proprietari di un appartamento sito in un fabbricato in posizione contigua e prospiciente ai luoghi in cui i lavori sono stati autorizzati, hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per la Liguria i suddetti atti, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione degli artt. 6, 20 e 20a delle NTA del P.R.G. del Comune di Borgio Verezzi, eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;

b) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione degli artt. 6, 20 e 20a delle NTA del P.R.G. del Comune di Borgio Verezzi, violazione del regolamento edilizio comunale, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e travisamento dei fatti;

c) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 11 della l.r. 25 del 1995, eccesso di potere per violazione della circolare n. 59132/1407 del 17 maggio 1995, violazione degli artt. 6, 20 e 20a delle NTA del P.R.G. del Comune di Borgio Verezzi, violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, violazione dell'art. 3 del d.m. 1444 del 1968, eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, invalidità derivata dall'illegittimità della deliberazione della Giunta comunale 7 agosto 2021, n. 72;

d) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009. Violazione degli artt. 5, 6, 20 e 20 a delle NTA del P.R.G. del Comune di Borgio Verezzi, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e travisamento dei fatti;

e) violazione degli artt. 2, 5, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, carenza di motivazione e travisamento dei fatti;

f) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione degli artt. 6, 20 e 20a delle NTA del P.R.G. del Comune di Borgio Verezzi, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e travisamento dei fatti;

g) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione degli artt. 11 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, violazione degli artt. 1401, 1402, 1406 e 2932 c.c., eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;

h) violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell'art. 44 delle norme di attuazione del P.T.C.P. della Regione Liguria (approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 6 del 1990), violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, invalidità derivata per illegittimità della autorizzazione paesaggistica n. 19/2021 e dei pareri della Commissione locale per il paesaggio del 30 giugno 2021 e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Imperia e Savona del 28 luglio 2021;

i) violazione degli artt. 136, 141, 146 e 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione del d.m. 10 ottobre 1967, recante la dichiarazione di notevole interesse pubblico del Comune di Borgio Verezzi, violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m., violazione dell'art. 9 della l.r. 6 giugno 2014, n. 13, violazione del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, artt. 2 e 8, violazione del d.P.C.m. 12 dicembre 2005, eccesso di potere per violazione di un autolimite e/o per contrasto con il protocollo di intesa intervenuto tra la Regione Liguria ed il Ministero per i beni e le attività culturali in data 30 luglio 2007, eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria e carenza dei presupposti, violazione dell'art. 97 Cost., invalidità derivata per illegittimità della autorizzazione paesaggistica n. 19/2021 e dei pareri della Commissione locale per il paesaggio del 30 giugno 2021 e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Imperia e Savona del 28 luglio 2021;

l) violazione degli artt. 136, 141, 146 e 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione del d.m. 10 ottobre 1967, recante "Dichiarazione di notevole interesse pubblico del Comune di Borgio Verezzi", violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m., violazione dell'art. 9 della l.r. 6 giugno 2014, n. 13, eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria e carenza dei presupposti, violazione dell'art. 97 Cost., invalidità derivata per illegittimità della autorizzazione paesaggistica n. 19/2021 e dei pareri della Commissione locale per il paesaggio del 30 giugno 2021 e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Imperia e Savona del 28 luglio 2021.

3. Con la sentenza n. 237 del 22 marzo 2022 il T.a.r. per la Liguria ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso, compensando tra tutte le parti le spese di lite.

4. Il signor Carlo Emilio P., avente causa dagli originari ricorrenti, ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il proprio appello ad otto motivi così rubricati:

I) erroneità della sentenza laddove ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, violazione dell'art. 41 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, violazione degli artt. 24 e 113 Cost.;

II) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso, violazione degli artt. 2, 6 e 8 della l.r. 3 novembre 2009, n. 49 e s.m. ed i.;

III) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso, violazione degli artt. 2, 6 e 8 della l.r. 3 novembre 2009, n. 49 e s.m. ed i.;

IV) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso, violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 11 della l.r. 25 del 1995, violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, violazione dell'art. 3 del d.m. 1444 del 1968, eccesso di potere per violazione e/o violazione della circolare n. 59132/1407 del 17 maggio 1995;

V) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il quinto motivo di ricorso, violazione degli artt. 2, 5, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241;

VI) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto l'ottavo motivo di ricorso, violazione degli artt. 2, 6 ed 8 della l.r. n. 49 del 2009, violazione dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell'art. 44 delle norme di attuazione del P.T.C.P. della Regione Liguria (approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 6 del 1990), violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241;

VII) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il nono motivo di ricorso (nella parte ancora di interesse), violazione degli artt. 136, 141, 146 e 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione del d.m. 10 ottobre 1967, recante "Dichiarazione di notevole interesse pubblico del Comune di Borgio Verezzi", violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m., violazione dell'art. 9 della l.r. 6 giugno 2014, n. 13, violazione del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, artt. 2 e 8, violazione del d.P.C.m. 12 dicembre 2005, violazione di un autolimite e/o eccesso di potere e/o contrasto con il protocollo di intesa intervenuto tra la Regione Liguria ed il Ministero per i beni e le attività culturali in data 30 luglio 2007, violazione art. 97 Cost;

VIII) erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il decimo motivo di ricorso, violazione degli artt. 136, 141, 146 e 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione del d.m. 10 ottobre 1967, recante "Dichiarazione di notevole interesse pubblico del Comune di Borgio Verezzi", violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m., violazione dell'art. 9 della l.r. 6 giugno 2014, n. 13, violazione dell'art. 97 Cost.

5. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della cultura, il Comune di Borgio Verezzi e le società controinteressate Sette Re s.r.l. e Gestinvest s.r.l., che hanno altresì proposto appello incidentale avverso la parte della sentenza impugnata che aveva rigettato l'eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire da esse formulata in primo grado.

6. Con memorie del 13 novembre 2023 e repliche del 23 novembre 2023 il Comune, l'appellante e le società controinteressate hanno ulteriormente illustrato le loro difese, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All'udienza pubblica del 14 dicembre 2023 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. L'appellante ha lamentato, in via preliminare, l'erroneità della pronuncia del T.a.r., nella quale non sarebbe stata adeguatamente valutata la tempestività del ricorso, ingiustamente reputato tardivo.

9. Al riguardo il sig. P. ha dedotto:

- che i suoi danti causa, precedenti proprietari dell'abitazione sita nel fabbricato posto nelle immediate vicinanze di quello di cui al civico n. 37 di via Trento e Trieste, "avendo notato movimenti di cantiere", in data 5 ottobre 2021 avevano presentato al Comune un'istanza di accesso agli atti, genericamente riferita all'intervento edilizio in corso, ottenendo il 19 ottobre 2021 di poter visionare i documenti della pratica;

- che una volta presa coscienza del contenuto lesivo dei provvedimenti emessi dal Comune, dalla Soprintendenza e da tutti gli enti coinvolti nel procedimento, essi avevano proposto il ricorso di primo grado, notificato il 13 dicembre 2021;

- che gli originari ricorrenti non avevano in alcun modo tenuto una condotta "inerte o attendista" rispetto ai lavori edilizi iniziati dalle società controinteressate, provvedendo celermente ad esaminare gli atti ottenuti, rilevandone subito le illegittimità e proponendo ricorso dinanzi al T.a.r. per la Liguria entro il termine di 60 giorni dalla conoscenza del loro contenuto lesivo.

10. Analizzando la valenza di tutte le circostanze caratterizzanti la fattispecie, l'appellante ha contestato, in particolare, l'assunto per il quale "l'attivazione del cantiere (intervenuto addirittura prima della scadenza del periodo di pubblicità legale all'Albo pretorio del titolo edilizio) poi segnalata da un cartello di cantiere assertivo e senza nessun rendering (peraltro apposto in data ignota)" avrebbe potuto condurre alla effettiva conoscenza del permesso di costruire in capo ai terzi già dalla fine del mese di settembre 2021 "tale da comprimere... il termine decadenziale per ricorrere che, in presenza, appunto, di una pubblicazione prevista ex lege a tutto voler concedere inizia a decorrere solamente una volta integralmente espletato tale incombente di pubblicazione".

11. Su tale ricostruzione dei fatti non avrebbero, poi, secondo l'appellante, potuto influire né l'inizio dei lavori, comunicato in data 13 settembre 2021 dalle imprese controinteressate soltanto al Comune, per il giorno successivo, e comunque non idoneo a conferire ai ricorrenti la consapevolezza di quali fossero le ipotesi fatte valere dalle ditte costruttrici per legittimare l'intervento di demolizione e ricostruzione in ampliamento ai sensi della l.r. n. 49 del 2009, né, tantomeno, la stessa istanza di accesso, che avrebbe potuto dimostrare, al massimo, la conoscenza da parte dei proprietari dell'immobile vicino dell'esistenza del titolo edilizio, ma non quella del suo contenuto lesivo.

12. Il suddetto motivo di appello, di valenza pregiudiziale rispetto a tutte le altre doglianze svolte dall'appellante. deve essere respinto.

13. L'eccezione di tardività, come correttamente ritenuto dal T.a.r. nella sentenza appellata, è, infatti, fondata e meritevole di accoglimento.

14. Come rilevato da costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. C.d.S., Sez. IV, 21 marzo 2016, n. 2782; 21 marzo 2016 n. 1135; 15 novembre 2016, n. 4701), l'inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l'an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull'area), mentre laddove si contesti il quomodo (semplici distanze, consistenza delle opere ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l'esatta dimensione, consistenza, finalità, dell'erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l'eccezione di tardività, di provare (essendone onerato, cfr. da ultimo C.d.S., Sez. II, 2 febbraio 2022, n. 721) anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 9 gennaio 2020, n. 191; Sez. IV, 28 luglio 2017, n. 3763; 28 ottobre 2015, n. 4910 e n. 4909; 22 dicembre 2014, n. 6337; Sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2959; Sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; Sez. V, n. 3777 del 27 giugno 2012; Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209; Sez. VI, 16 settembre 2011, n. 5170, che si conformano sostanzialmente all'insegnamento dell'Adunanza plenaria n. 15 del 2011, sviluppandone i logici corollari).

15. Quanto al concetto stesso di "piena conoscenza" (ed alla sua idoneità a costituire il dies a quo di decorrenza del termine per l'impugnazione dell'atto), occorre ricordare che questo Consiglio ha già avuto modo di osservare (tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 28 luglio 2017, n. 3763; 6 ottobre 2015, n. 6242; 28 maggio 2012, n. 3159) che la "piena conoscenza" del provvedimento impugnabile non deve essere intesa quale "conoscenza piena ed integrale" del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.

16. Applicando questi principi al caso di specie, nel quale, come detto, gli originari ricorrenti prima e l'appellante successivamente hanno dedotto che il permesso di costruire rilasciato il 9 settembre 2021 sarebbe stato loro noto nella sua concreta lesività solo a seguito dell'acquisizione di copia degli atti della pratica edilizia (avvenuta il 19 ottobre 2021) o al massimo dalla scadenza del termine di pubblicazione sull'Albo online del Comune (13 ottobre 2021), senza tener conto dell'inizio dei lavori (14 settembre 2021), dell'apposizione del cartello di cantiere (in loco almeno dal 30 settembre 2021) o della precisa indicazione degli estremi del titolo e del suo esatto oggetto, nonché della normativa di riferimento contenuta nell'istanza di accesso (del 5 ottobre 2021), l'eccezione di tardività del gravame non poteva che risultare fondata.

17. Alla luce di tutta la documentazione di causa, infatti, la conoscenza da parte degli originari ricorrenti del titolo edilizio e della sua essenziale portata lesiva deve collocarsi necessariamente in un periodo precedente alla data di accesso ai documenti, in forza di una serie di elementi gravi precisi e concordanti quali:

a) l'avvenuto inizio dei lavori alla data del 14 settembre 2021, come da relativa denuncia del giorno precedente (rilevante in quanto i ricorrenti hanno articolato censure soprattutto volte a contestare ab imis l'intervento edilizio, escludendone la realizzabilità stessa e sostenendo che il Comune e gli altri enti non avrebbero dovuto rilasciare i relativi titoli e pareri a causa di una serie di ragioni assolutamente ostative);

b) l'apposizione del cartello di cantiere, almeno dalla fine di settembre 2021, provata attraverso la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà del direttore dei lavori, congiunta ad altri rilevanti indizi in atti;

c) la precisa indicazione del titolo e del suo contenuto, con ogni probabilità tratta proprio dal suddetto cartello, nell'istanza di accesso del 5 ottobre 2021 (essa stessa elemento di prova dell'apposizione dello stesso);

d) l'indubbia vicinitas tra la proprietà dei ricorrenti, ora dell'appellante, e il cantiere.

18. I suddetti indici confermano il fatto che la parte ricorrente in primo grado avesse avuto piena conoscenza del titolo ben prima della richiesta al Comune di prendere visione della pratica edilizia (datata, come ricordato, 5 ottobre 2021 e accolta il 19 ottobre 2021) avanzata, dunque, con ritardo rispetto al momento della avvenuta percezione del carattere lesivo del permesso di costruire.

19. In base al tenore stesso del ricorso e alle effettive dimensioni del fabbricato, tale ricostruzione dei fatti non risulta in alcun modo inficiata dagli argomenti addotti dai ricorrenti in replica all'eccezione di irricevibilità del gravame e riproposti dall'appellante dinanzi a questo Consiglio circa l'impossibilità di rendersi conto della portata dell'intervento, che sarebbe stata compresa nella sua lesività solo al momento dell'esame completo del titolo edilizio e dell'intera pratica.

20. D'altra parte, come anticipato, la "piena conoscenza" dell'atto, individuata dall'art. 41, comma 2, c.p.a., quale momento da cui decorre il termine per impugnare, richiede non la conoscenza piena e integrale dell'atto stesso, ma la mera percezione della sua esistenza e degli aspetti che ne comportano la lesività, in modo da rendere riconoscibile per il ricorrente l'attualità dell'interesse ad agire (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 3075 del 2018). La richiesta di accesso, poi, dal canto suo, non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso, perché se, da un lato, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall'altro lato, deve parimenti essere salvaguardato l'interesse del titolare del permesso di costruire a che l'esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali (cfr. C.d.S., Sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962; 25 maggio 2018, n. 3075; Sez. II, 26 giugno 2019, n. 4390).

21. Per queste ragioni, il ricorso di primo grado (notificato il 13 dicembre 2021) è stato correttamente ritenuto irricevibile dal T.a.r., poiché i ricorrenti avrebbero dovuto proporre l'impugnazione entro il termine decadenziale di sessanta giorni decorrente quantomeno dal 5 ottobre 2021, giorno nel quale, indicando con precisione gli estremi ed il contenuto del permesso di costruire relativo ai lavori già da tempo iniziati, hanno mostrato di aver avuto effettiva cognizione della sua portata pregiudizievole.

22. La suddetta ricostruzione della vicenda oggetto di causa non è, poi, in alcun modo inficiata dall'argomento addotto dall'appellante circa la pretesa impossibilità di decorrenza del termine di impugnazione prima della scadenza del periodo di pubblicazione dell'atto sull'Albo online del Comune - che non può rilevare nella presente fattispecie, caratterizzata da elementi chiari, precisi e concordanti nel dimostrare la avvenuta effettiva conoscenza dei tratti essenziali del titolo in un momento anteriore al 13 ottobre 2021 (ultimo giorno di pubblicazione) - né dalla presenza tra le censure formulate di profili implicanti la consultazione di tutti i documenti del procedimento, che avrebbero ben potuto essere proposti in un secondo tempo rispetto al ricorso introduttivo, una volta effettuato l'accesso, attraverso l'istituto dei motivi aggiunti.

23. Il rigetto del primo motivo di appello e la conferma della dichiarazione di irricevibilità del ricorso di primo grado già effettuata dal T.a.r. precludono per ragioni di logica e di economia processuale l'esame degli ulteriori motivi proposti dall'appellante per contestare nel merito la decisione impugnata.

24. L'appello incidentale delle società controinteressate, volto ad ottenere la riforma della sentenza del T.a.r. nella parte in cui aveva respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse, deve essere poi dichiarato improcedibile.

25. Per la complessità delle questioni trattate sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Dichiara improcedibile l'appello incidentale.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Liguria, sez. II, sent. n. 237/2022.