Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 19 settembre 2023, n. 26853

Presidente: Cirillo - Relatore: Falaschi

RITENUTO IN FATTO

Con atto di citazione notificato il 23 luglio 2012, Paolo e Claudio C. evocavano, dinanzi al Tribunale di Parma, l'A.I.PO (Agenzia Interregionale per il Fiume Po) al fine di ottenere la condanna di quest'ultima all'adempimento del contratto stipulato con distinte scritture private del 28 giugno 2005 e dell'8 agosto 2005, avente ad oggetto la concessione in uso all'agenzia di un'area di loro esclusiva proprietà pari a mq 46.000 per lo stoccaggio temporaneo di rifiuti, con conseguente obbligo per la convenuta al pagamento della somma di euro 300,00, oltre interessi, dovuta a titolo di canoni di concessione della predetta area, restituzione della stessa, rimessione in pristino stato del bene con eventuale integrale bonifica e ricollocazione del "fabbricatello" sull'originaria area di sedime ai sensi della clausola contenuta nell'art. 4, ultimo comma, della scrittura privata, oltre al il risarcimento del danno subìto.

Il Tribunale di Parma, nella resistenza dell'A.I.PO, che chiedeva e otteneva di chiamare in causa a titolo di garanzia il Comune di Parma, il quale nel costituirsi eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice adito, con sentenza n. 1809 del 2015, declinava la giurisdizione, ritenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a) ed f), c.p.a.

Il T.A.R. Emilia-Romagna, adito in riassunzione dai C., con ordinanza n. 278 depositata il 28 novembre 2019, comunicata in pari data a tutte le parti, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Il giudice amministrativo ha rilevato, anzitutto, che la scrittura privata di concessione dei terreni per lo stoccaggio di rifiuti era stata sottoscritta unicamente dai privati e dall'A.I.PO, sicché, diversamente da quanto affermato da quest'ultima, la stipula non era riferibile anche all'ente comunale. In via ulteriore, il T.A.R. ha escluso la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a) ed f), c.p.a.

Sul punto, il giudice ha osservato che la fattispecie in esame non poteva ricondursi né all'ipotesi di accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo - non avendo l'A.I.PO allegato l'esistenza "di alcuna presupposta determinazione amministrativa in virtù della quale veniva individuata la via convenzionale in vista del perseguimento di un pubblico interesse" - né, tantomeno, ad un accordo tra amministrazioni ex art. 15 della l. n. 241/1990.

Da ultimo, il T.A.R. ha evidenziato che la controversia non rientrava neppure nella materia del "governo del territorio", poiché lo stoccaggio di rifiuti era "inidoneo a conferire di per sé una connotazione pubblicistica alla negoziale acquisizione della disponibilità del fondo".

Sono state acquisite le conclusioni scritte del Procuratore generale, nella persona del Sostituto Procuratore generale Giovanni Battista Nardecchia, che ha concluso nel senso della giurisdizione del giudice ordinario, mentre le parti non hanno spiegato difese.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Al fondo del conflitto vi è la questione di stabilire se spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia sorta a seguito del mancato versamento del corrispettivo pattuito per la concessione di diritto di superficie.

La tesi del giudice rimettente è fondata.

Queste Sezioni unite, con riguardo all'art. 133, primo comma, lett. a), n. 2), del codice del processo amministrativo, «si sono date carico di precisare la piena conformità del quadro normativo di riferimento... alla giurisprudenza costituzionale più recente... ricordando che "... il diritto vivente in tema di giurisdizione esclusiva sugli accordi procedimentali risulta pienamente coerente con questa ricostruzione sistematica e ne costituisce il ragionevole sviluppo... In quanto inserite nell'ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d'obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione"» (Cass., Sez. un., 28 luglio 2021, n. 21650, che richiama Cass., Sez. un., 24 gennaio 2019, n. 2082).

Tuttavia, proprio in una prospettiva già rimarcata dalla affermazione contenuta nella sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, secondo cui: «La materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia, presuppone l'esistenza del potere autoritativo)», la giurisprudenza di queste Sezioni unite si è progressivamente assestata nel reputare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all'art. 133, primo comma, lett. a), n. 2), del codice del processo amministrativo, concernenti «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni», debba essere scrutinata, attraverso l'impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che venga o meno in contestazione l'adozione di strumenti negoziali che siano sostitutivi dell'esercizio, appunto, di un potere autoritativo, e dunque la giurisdizione del giudice amministrativo non sussista laddove la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato «a valle» dello strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo. Ciò in quanto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si radica ove «l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi» (Corte cost. n. 179 del 2016).

Secondo tale impostazione si è di recente osservato rispetto alla similare situazione regolata dall'art. 15 della l. n. 241 del 1990, pure considerata dal citato art. 133, comma primo, lett. a), n. 2), che gli accordi tra pubbliche amministrazioni in discorso sono tali se «destinati a disciplinare e coordinare l'esercizio di potestà amministrative tra le pubbliche amministrazioni contraenti su oggetti di interesse comune, ma non a regolare, invece, questioni meramente patrimoniali tra le parti»; sicché «finanche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come "oggetto immediato" l'accordo stesso... e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate» (Cass., Sez. un., 6 aprile 2022, n. 11252, sulla scia di Cass., Sez. un., 5 ottobre 2021, n. 26921). La giurisdizione del giudice amministrativo è stata così esclusa, in un altro caso, sul rilievo che, nell'ipotesi considerata, «la controversia tra P.A. ed imprenditore» si focalizzava «su un profilo che non concerne la esecuzione in sé» dell'accordo negoziale, che in quel caso era un «patto territoriale, cioè la conformazione più o meno corretta degli atti del privato rispetto alle disposizioni attuative della programmazione negoziata con cui l'attività della P.A. si era declinata attraverso detto strumento» (Cass., Sez. un., 28 luglio 2021, n. 21652). Come ha puntualmente osservato il Sostituto Procuratore generale presso questa Corte nelle sue conclusioni scritte, la situazione giuridica dedotta in giudizio, identificata con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico posto a loro fondamento, non assume i caratteri per essere ricondotta nell'ambito della giurisdizione esclusiva sugli accordi per non avere la pubblica amministrazione esercitato alcun potere pubblico, neppure in via mediata o indiretta, posto che il concreto utilizzo dell'area in questione per lo stoccaggio dei rifiuti non attribuisce di per sé una connotazione pubblicistica all'acquisizione negoziale della disponibilità degli immobili, trattandosi di fattispecie estranea alla disciplina urbanistica del terreno.

Diversamente da quanto affermato dal Tribunale di Parma, il rapporto ha natura di diritto soggettivo, in quanto relativo al corrispettivo e all'inadempimento delle condizioni di gestione dell'area pattuite negli atti negoziali stipulati dai C. con A.I.PO del 28 giugno 2005 e dell'8 agosto 2005.

La giurisprudenza di questa Corte ha infatti da tempo chiarito che nel settore dell'attività negoziale della P.A. tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica al contratto, inerenti alla formazione della sua volontà e alla scelta del contraente privato in base alle regole c.d. dell'evidenza pubblica, appartengono al giudice amministrativo, mentre quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti che dal contratto scaturiscono, sono devolute al giudice ordinario: conseguentemente, appartengono al giudice ordinario le controversie concernenti l'interpretazione dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto (Cass., Sez. un., 29 gennaio 2018, n. 2144; Cass., Sez. un., 10 aprile 2017, n. 9149; Cass., Sez. un., 8 luglio 2015, n. 14188; Cass., Sez. un., 24 maggio 2013, n. 12902).

Ora, con la formulata domanda i C. hanno inteso reclamare l'ammontare dei corrispettivi di concessione in uso di un'area di loro proprietà (per l'accumulo, il deposito temporaneo e la cernita dei rifiuti all'interno della cassa di espansione), nonché la risoluzione dei contratti con ripristino dello stato dei luoghi e risarcimento dei danni per inadempimento della controparte, senza mettere in alcun modo in discussione il rapporto concessorio presupposto esistente fra il Comune di Parma e A.I.PO.

Così inquadrato l'oggetto della causa riassunta dinanzi al T.A.R. Emilia-Romagna, ne consegue - in consonanza con l'ordinanza del medesimo giudice amministrativo - che deve escludersi che si tratti di rapporto avente di per sé una connotazione pubblicistica, per cui si applica il principio, recepito dalla costante giurisprudenza di queste Sezioni unite (cfr. sentenze n. 9842 del 2011, n. 17142 del 2011 e n. 20419 del 2016), secondo cui rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di uso di un bene anche se privato e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, l'individuazione del soggetto debitore, la domanda di rilascio dell'immobile (che si assume abusivamente detenuto) e di risarcimento dei danni, non essendo in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e non sussistendo, in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo, alcun potere discrezionale della P.A.

Da ciò deriva che - diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale ordinario - la controversia in oggetto non involge l'interpretazione della convenzione di base, né implica il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa, ma ben diversamente concerne le contestazioni della debenza dei corrispettivi e del rilascio dell'area.

Va pertanto dichiarata - come esattamente rilevato dal pubblico ministero - la giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente cassazione della pronuncia declinatoria n. 1809/2015 emessa dal Tribunale di Parma, davanti al quale le parti vanno rimesse per la prosecuzione del giudizio.

Non v'è da provvedere sulle spese del regolamento d'ufficio, non avendo le parti svolto difese in questa sede.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e cassa la sentenza declinatoria del Tribunale di Parma n. 1809/2015 davanti al quale rimette le parti.