Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
Sentenza 3 giugno 2023, n. 185

Presidente: Gaviano - Estensore: Avino

FATTO E DIRITTO

1. Le ditte ricorrenti espongono di gestire dei Centri di Accoglienza Straordinari (acronimo C.A.S.) siti nella provincia di Isernia, dedicati al servizio di ospitalità per migranti richiedenti protezione internazionale.

Con il ricorso in esame esse sono insorte avverso gli atti in epigrafe, a mezzo dei quali la Prefettura di Isernia ha disposto la proroga delle convenzioni stipulate con le ditte aggiudicatarie della gara d'appalto CIG 7121383F25, a suo tempo espletata dalla Prefettura per la conclusione di un accordo quadro prodromico alla conclusione di convenzioni per l'affidamento del detto servizio di accoglienza.

La proroga, assunta al dichiarato fine di garantire la continuità dell'erogazione del servizio fino alla data di aggiudicazione del nuovo bando per l'erogazione del detto servizio, si sarebbe resa necessaria a seguito della scadenza delle convenzioni in essere, e in ragione della rivisitazione del sistema di accoglienza dei migranti introdotto con la pubblicazione del d.l. n. 113/2018 e del connesso schema di capitolato di gara di appalto approvato con d.m. 20 novembre 2018.

2. Il ricorso è affidato ad un unico, articolato, motivo così rubricato: "Violazione e falsa applicazione art. 106, d.lgs. 50/2016. Violazione e falsa applicazione artt. 30 e 32, d.lgs. n. 50/2016. Violazione e falsa applicazione d.lgs. n. 50/2016, varie disposizioni. Violazione e falsa applicazione del d.l. n. 113/2018. Violazione e falsa applicazione del d.m. 20.11.2018 Ministero interno. Violazione e falsa applicazione della lex specialis, bando di gara CIG 7121383f25. Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione della direttiva 2014/24/UE. Violazione e falsa applicazione dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, buon andamento, trasparenza e legittimo affidamento. Violazione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della P.A. Eccesso di potere sotto i profili della contraddittorietà, sviamento, carenza d'istruttoria, illogicità, irragionevolezza, difetto di motivazione.

In estrema sintesi, le ricorrenti hanno sostenuto che, a dispetto del nomen iuris assegnato dalla Prefettura al proprio provvedimento, la "proroga tecnica" celerebbe un arbitrario affidamento diretto del servizio lesivo della concorrenza, in quanto la proroga avrebbe in realtà innovato l'originario equilibrio sinallagmatico del rapporto negoziale con le ditte convenzionate: e tanto emergerebbe, in particolare, dal corrispettivo loro riconosciuto, pari a soli 26 euro, in luogo dei 40 euro in precedenza riconosciuti. E tanto basterebbe a ritenere violato anche il principio del c.d. favor partecipationis, espressione dei valori di concorrenzialità presidiati a livello eurounitario ed interno.

3. Il Ministero dell'interno si è costituito in giudizio per resistere al ricorso deducendone l'infondatezza in fatto e in diritto.

4. Con ordinanza cautelare n. 95/2019 la domanda di sospensiva degli atti gravati è stata respinta, rilevandosi che "la proroga delle convenzioni risulta, nella specie, disposta dalla Prefettura in linea con quanto espressamente previsto dall'art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016 e, comunque, tenendo conto della natura del servizio in questione e per il tempo necessario all'espletamento della nuova gara".

5. All'udienza pubblica del 10 maggio 2023, in assenza di ulteriori produzioni documentali e di nuovi scritti difensivi delle parti, la causa, previa discussione dei difensori come da verbale in atti, è stata assunta in decisione.

6. L'impugnativa non può essere accolta, stante l'infondatezza delle ragioni veicolate a suo mezzo.

7. Le ricorrenti hanno contestato la natura "tecnica" della proroga disposta dall'Amministrazione dell'interno essenzialmente in forza del dato economico emergente dagli atti impugnati, con i quali la gestione del servizio di ospitalità dei migranti è stata, appunto, prorogata, in capo ai precedenti affidatari, per un corrispettivo, però, diverso, e praticamente dimezzato rispetto a quello precedentemente riconosciuto. A fronte di un precedente importo pari a circa 40 euro pro capite e pro die, il provvedimento di proroga riconoscerebbe difatti un corrispettivo di soli 26 euro, e tanto sostanzierebbe un radicale mutamento delle previgenti condizioni contrattuali, il quale attesterebbe l'esistenza non già di una proroga tecnica del servizio, bensì di una vera e propria rinegoziazione delle convenzioni anteriormente stipulate, che dissimulerebbe un nuovo affidamento diretto del servizio, come tale lesivo del principio di concorrenzialità.

La censura è infondata.

8. Ai sensi dell'art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016, nel testo vigente al momento della proposizione del ricorso, "la durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l'individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all'esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante".

La previsione normativa appena citata consente dunque la proroga tecnica dei contratti in essere sul presupposto che:

- il contratto da prorogare sia in corso di esecuzione;

- l'opzione di proroga del rapporto in essere sia prevista nel bando originario e nei documenti di gara;

- la durata della proroga tecnica sia limitata al tempo necessario alla scelta del nuovo contraente;

- le condizioni di proroga rimangano inalterate, oppure siano più favorevoli per l'Amministrazione.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, inoltre, il carattere extra ordinem dell'istituto della proroga tecnica, sottolineando che essa "è ammessa solo nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all'Amministrazione, vi sia l'effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente (C.d.S., Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882; Parere ex Avcp AG 38/2013); l'opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell'originario bando di gara e di conseguenza nel contratto di appalto" (cfr. T.A.R. Campania, n. 891/2022).

8.1. Ebbene, nel caso di specie ricorrevano tutte le condizioni affinché la Prefettura di Isernia potesse disporre la proroga tecnica del servizio di accoglienza straordinaria e temporanea in favore dei cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale.

Le parti costituite nell'odierno giudizio concordano su un elemento fattuale di sicura rilevanza per la decisione della fattispecie in esame, quello costituito dall'approvazione, con decreto del Ministro dell'interno del 20 novembre 2018, di un nuovo schema di capitolato d'appalto "riguardante la fornitura di beni e servizi per la gestione e il funzionamento dei centri di prima accoglienza, di cui al decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563, dei centri di accoglienza di cui agli articoli 9 e 11 del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 e dei centri di cui all'articolo 10-ter e 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni, con relativi allegati".

Come messo in evidenza dall'Amministrazione resistente, sul punto non contraddetta dalle ricorrenti, a seguito di tale novella normativa il contenuto delle prestazioni integranti il complessivo servizio di accoglienza è mutato in senso riduttivo, per l'eliminazione dei servizi rivolti all'inclusione del migrante a beneficio di quelli tesi, invece, alla sua concreta assistenza -consistenti nella fornitura di vitto, alloggio e servizi di mediazione culturale -, con la conseguente necessità di riparametrare le prestazioni da rendersi a cura dei soggetti affidatari del servizio.

Per effetto della menzionata rivisitazione del sistema di accoglienza del migrante l'Amministrazione si è vista quindi costretta, anche per ragioni di contenimento della spesa pubblica, alla stipula di nuove convenzioni con soggetti da selezionare, evidentemente, attraverso apposite gare ad evidenza pubblica. Nelle more dello svolgimento di tali competizioni s'imponeva però anche la necessità di garantire la interinale continuità del servizio di accoglienza.

E i provvedimenti contestati nel presente giudizio rispondono proprio a quest'ultima, imprescindibile esigenza (a rigore perfino estranea al volere dell'autorità prefettizia disponente, in quanto generata dall'emanazione ministeriale del nuovo schema di capitolato d'appalto recante, come detto, nuove condizioni per la fornitura del servizio).

In sintesi, dunque, da un lato, le convenzioni in essere con i gestori del servizio erano prossime alla loro naturale scadenza; dall'altro, si imponeva l'esigenza di non interrompere il servizio "per il tempo strettamente necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica" (in questo senso si esprime la determina di proroga tecnica).

Ricorrevano pertanto tutti i presupposti normativi per disporre la proroga tecnica del servizio in essere.

8.2. Deve poi sottolinearsi che l'Amministrazione ha prorogato la durata delle convenzioni in essere con gli originari affidatari del servizio di cui al bando della gara CIG 7121383F25 proprio per il limitato periodo temporale indispensabile a pervenire alla stipula dei nuovi contratti di servizio con gestori da scegliersi a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica. E che il bando della gara pregressa consentiva espressamente l'opzione della proroga tecnica, recando una clausola del seguente tenore: "L'accordo quadro avrà validità fino al 31.12.2018. ... Ai sensi dell'art. 106 comma 11 del Codice dei Contratti questa Prefettura, qualora circostanze oggettive non consentano di concludere le procedure volte all'individuazione di un nuovo contraente entro la scadenza dell'accordo quadro, potrà ricorrere alla proroga tecnica nei limiti di quanto previsto dal suddetto articolo e per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle summenzionate procedure al fine di garantire la continuità dell'accoglienza. In tal caso il contraente sarà tenuto all'esecuzione delle prestazioni agli stessi prezzi, patti e condizioni definite nella presente procedura o a condizioni più favorevoli per la stazione appaltante" (vedasi il punto n. 2 del bando).

Anche l'accordo quadro a suo tempo stipulato dalla Prefettura di Isernia con gli operatori economici prevedeva poi espressamente la "opzione di proroga tecnica ai sensi dell'art. 106, del Codice fino al 30.3.2019" (cfr. l'art. 3 dell'accordo quadro, dimesso dalla parte ricorrente sub doc. n. 1), chiarendo, al contempo, che "l'offerente è vincolato alla propria offerta per l'intera durata di validità del presente accordo quadro e nei casi e nei limiti previsti dall'art. 106, comma 11°, per l'eventuale periodo di proroga tecnica". Infine le singole convenzioni recavano l'espressa previsione per cui "Ai sensi dell'art. 106 comma 11° del Codice dei Contratti questa Prefettura, qualora circostanze oggettive non consentano di concludere le procedure volta all'individuazione di un nuovo contraente entro la scadenza dell'accordo quadro, potrà ricorrente alla proroga tecnica nei limiti di quanto previsti dal suddetto articolo e per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle summenzionate procedure al fine di garantire la continuità dell'accoglienza. In tal caso il contraente sarà tenuto all'esecuzione delle prestazioni agli stessi prezzi patti e condizioni definite nella presente procedura o a condizioni più favorevoli per la stazione appaltante" (vd. l'all.to n. 17 depositato dall'Avvocatura di Stato).

8.3. Le previsioni testé richiamate del bando della pregressa gara e delle singole convenzioni, col prevedere espressamente che la proroga sarebbe potuta avvenire agli stessi prezzi, patti e condizioni del contratto in procinto di scadere, oppure a "condizioni più favorevoli per la stazione appaltante", sono infine già sufficienti a superare il dato, valorizzato dai ricorrenti, che il corrispettivo riconosciuto ai gestori del servizio in fase di proroga fosse diverso e inferiore rispetto a quello precedentemente previsto.

D'altra parte, lo stesso citato art. 106 del cod. appalti consentiva e consente, come già illustrato, la proroga tecnica anche a "condizioni o più favorevoli per la Stazione appaltante".

Da qui l'infondatezza del motivo a base del presente ricorso, che per l'effetto deve essere dunque respinto.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese di lite in favore del Ministero dell'interno, spese che si liquidano in euro 1.500,00 oltre ad accessori di legge qualora dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.