Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 10 maggio 2023, n. 4726

Presidente: Caringella - Estensore: Rotondano

FATTO

1. L'odierna appellante, già originaria ricorrente, che aveva partecipato al concorso pubblico per titoli ed esami bandito dal Comune di Volla con determina dirigenziale n. 116/2008 per l'assunzione a tempo indeterminato di due assistenti sociali, classificandosi seconda (con il punteggio di 27,00) nella graduatoria approvata con determina n. 100 del 17 novembre 2009, ha impugnato la determinazione n. 84 del 9 gennaio 2014, con cui, in esecuzione del decreto del Presidente della Repubblica del 28 marzo 2013, su parere favorevole del Consiglio di Stato n. 104 del 16 gennaio 2013, di accoglimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto da altra candidata, Antonella D.G., terza classificata con il punteggio di 26,20, il Comune rettificava la graduatoria, provvedendo alla rivalutazione dei titoli della D.G. e attribuendole il maggior punteggio di 27,50, che ne determinava il collocamento al secondo posto in luogo dell'appellante.

2. Quest'ultima, essendo stata esclusa dal novero dei vincitori per effetto della rettifica della graduatoria, ha contestato l'operato della commissione, sostenendo che quest'ultima avrebbe dovuto rinnovare l'esame dei titoli di tutti i candidati in piena autonomia, non incontrando alcun vincolo specifico - se non quello derivante dai principi generali ivi espressi - rispetto a quanto disposto dal decreto reso sul ricorso straordinario proposto dalla odierna controinteressata.

Ha quindi lamentato con le censure formulate la violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 487/1994, della l. n. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 2.1 e 8, categoria C, della lex specialis e dei principi di trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa, nonché eccesso di potere per ingiustizia e illogicità manifeste, contraddittorietà e abnormità, chiedendo che venisse rideterminato anche il proprio punteggio in graduatoria.

3. Con la sentenza in epigrafe, l'adito T.A.R., accogliendo le eccezioni preliminari sollevate dall'Amministrazione resistente e dalla controinteressata, ha dichiarato il ricorso complessivamente inammissibile, ritenendo in particolare:

- irricevibili per tardività le censure relative ai criteri di attribuzione dei punteggi;

- inammissibili per violazione del ne bis in idem le censure relative alla rivalutazione dei propri e degli altrui titoli;

- inammissibili per difetto di interesse le doglianze formulate "con riguardo agli ulteriori atti impugnati, non potendo, in quest'ultimo caso, parte ricorrente trarre dal loro annullamento alcuna utilità (determinazioni nn. 502 del 22.10.2013 e 210 dell'8.05.2014, con le quali è stata riconvocata e sostituito un componente della commissione)".

4. Di tale sentenza, con ricorso in appello notificato il 9 ottobre 2015, la ricorrente ha invocato la riforma, deducendone la complessiva erroneità alla stregua di tre motivi di gravame con cui ha sostanzialmente reiterato le censure dedotte in prime cure dichiarate inammissibili dal primo giudice, lamentando:

1) Error in iudicando et procedendo - Violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 487/1994 - Violazione art. 3 l. n. 241/1990 - Violazione dell'art. 3 e 97 Cost. - Eccesso di potere per illogicità - Ingiustizia manifesta - Contraddittorietà - Travisamento - Arbitrarietà - Sviamento.

2) Error in procedendo et judicando - Violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 487/1994 - Violazione e falsa applicazione l. n. 241/1990 - Violazione dell'art. 3 e 97 Cost. - Violazione dei principi di trasparenza ed imparzialità dell'azione amministrativa - Ingiustizia manifesta - Contraddittorietà - Eccesso di potere per illogicità manifesta - Sviamento;

3) Error in procedendo et judicando - Violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 487/1994 - Violazione e falsa applicazione l. n. 241/1990 - Violazione dell'art. 3 e 97 Cost. - Violazione dei principi di trasparenza ed imparzialità dell'azione amministrativa - Ingiustizia manifesta - Violazione dell'art. 8, categoria C, della lex specialis - Eccesso di potere per illogicità manifesta - Sviamento.

4.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Volla, eccependo l'inammissibilità e, in subordine, l'infondatezza dell'appello.

4.2. Si è costituita anche la controinteressata, riproponendo le eccezioni formulate, nonché quelle assorbite in primo grado, e domandando confermarsi la sentenza impugnata.

4.3. All'udienza pubblica del 17 novembre 2022, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

5. L'appello è infondato e va respinto.

6. La sentenza di prime cure, in accoglimento dell'eccezione preliminare formulata dalle parti resistenti, ha ritenuto irricevibili per tardività le censure relative ai criteri di attribuzione dei punteggi e inammissibili per violazione del ne bis in idem quelle relative alla rivalutazione dei propri e degli altrui titoli, in quanto coperte dal giudicato formatosi sul decreto presidenziale (quanto alle censure relative alla rideterminazione dei punteggi della controinteressata) ovvero perché non proposte mediante ricorso incidentale ai sensi dell'art. 9, comma 4, del d.P.R. n. 1199/1971 nell'ambito del procedimento sul ricorso straordinario instaurato dalla controinteressata (quanto alle doglianze volte a contestare l'erroneità dei propri punteggi ovvero l'erronea o omessa valutazione dei titoli posseduti dalla ricorrente); ha poi dichiarato inammissibili per difetto di interesse anche le censure sulla composizione della commissione (che è stata in parte riconvocata nella stessa composizione, il che, secondo la ricorrente, non avrebbe garantito la dovuta "serenità di giudizio") in quanto nessuna utilità poteva derivare all'appellante dal loro accoglimento.

7. Le statuizioni della sentenza di prime cure, ad avviso del Collegio, sono corrette, mentre non possono essere condivise le critiche ad esse rivolte con i motivi di appello.

8. È innanzitutto infondato il primo motivo con cui l'appellante censura la sentenza per aver dichiarato inammissibili per carenza di interesse le doglianze relative alla composizione della commissione esaminatrice, riconvocata per rettificare la graduatoria a seguito del ricorso straordinario proposto dalla odierna controinteressata.

8.1. Infatti, non rileva che, come sostenuto dall'appellante, l'interesse all'impugnazione si sia concretizzato soltanto per effetto della rideterminazione dei punteggi da parte della commissione, atteso che non sono queste le ragioni alla base della declaratoria di inammissibilità delle dette doglianze, bensì, come correttamente ritenuto dal Tribunale, l'assenza di utilità ritraibile per la ricorrente dal loro accoglimento in considerazione della natura vincolata dell'attività correlata all'ottemperanza al decreto del Capo dello Stato.

8.2. In altri termini, qualunque fosse stata la sua composizione, la commissione altro non poteva fare che, come ha fatto, uniformarsi alla decisione di cui al decreto presidenziale, avente valore di giudicato, correggendo i profili di illegittimità ivi evidenziati ed emendando le disparità di trattamento commesse nei confronti della odierna controinteressata, senza che ciò dovesse - o potesse - implicare l'esercizio di poteri valutativi tecnico-discrezionali o la complessiva autonoma rivalutazione degli altri candidati (come invece sostenuto dalla appellante).

8.3. Quest'ultima, tuttavia, anziché confutare tali ragioni poste a fondamento della declaratoria di inammissibilità delle censure, attraverso una critica specifica e puntuale alle statuizioni della sentenza, si è limitata alla mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo sulla composizione della commissione esaminatrice, che a suo dire sarebbe stata per questo inidonea a garantire la dovuta imparzialità di giudizio, reiterando così questioni del tutto irrilevanti e inidonee a condurre a una diversa decisione, in ragione della natura vincolata dell'attività amministrativa che la commissione era chiamata a compiere per adeguarsi a quanto ordinato dal decreto presidenziale emesso sul parere vincolante del Consiglio di Stato. Infatti, tale decreto, nell'accogliere il ricorso straordinario della terza classificata (la quale aveva lamentato l'erronea o omessa valutazione dei titoli allegati, chiedendo la rideterminazione dei propri punteggi), ha stabilito in modo analitico e puntuale i termini della riattribuzione del punteggio, disponendo cioè di riconoscerle un maggior punteggio per il curriculum (e, precisamente, un punteggio aggiuntivo di 0,30 in modo da parificarlo - emendando la disparità di trattamento commessa - a quello riconosciuto alla seconda classificata), il punteggio stabilito dal bando per la laurea specialistica conseguita peraltro a pieni voti (ovvero 0,50) nonché per la partecipazione a numerosi corsi (per cui la lex specialis prevedeva il punteggio complessivo di 0,50).

8.4. Non residuavano, dunque, profili di discrezionalità né per effetto dell'annullamento degli atti concorsuali l'Amministrazione doveva procedere a una autonoma rivalutazione dei candidati, quanto ai relativi titoli e ai punteggi attribuiti a ciascuno.

8.5. Sono altresì infondate le doglianze, esaminabili congiuntamente stante la loro connessione, di cui al secondo e al terzo motivo di gravame con cui l'appellante contesta le statuizioni della sentenza che hanno ritenuto irricevibili per tardività le censure relative ai criteri di attribuzione dei punteggi e inammissibili per violazione del ne bis in idem le censure relative alla rivalutazione dei titoli propri e altrui.

8.5.1. In particolare, non possono innanzitutto condividersi le doglianze con cui l'appellante è tornata a sostenere che, in ottemperanza al decreto presidenziale di accoglimento del ricorso straordinario, la commissione esaminatrice avrebbe dovuto riesaminare complessivamente gli esiti concorsuali rispetto alla valutazione dei titoli e dei curricula di tutti i candidati, senza vincoli derivanti dal giudicato nell'attribuzione dei punteggi previsti dal bando, ma sulla base di un autonomo giudizio tecnico-discrezionale in conformità ai criteri di valutazione predeterminati dalla lex specialis.

Come detto infatti il parere del Consiglio di Stato, ravvisate le censurate disparità di trattamento, ha delimitato entro limiti puntuali e vincolanti per la commissione soltanto le modalità di rideterminazione del punteggio della terza classificata.

8.6. In secondo luogo, il Tribunale ha correttamente dichiarato l'inammissibilità delle censure con cui la ricorrente ha sostenuto sotto vari profili l'erroneità, l'illogicità e la contraddittorietà dei punteggi attribuiti alla controinteressata in sede di rideterminazione della graduatoria.

8.6.1. La rettifica della graduatoria è avvenuta, infatti, in esatta ottemperanza della decisione di accoglimento del ricorso presentato al Presidente della Repubblica su parere del Consiglio di Stato, il quale aveva rilevato l'illegittimità della precedente graduatoria, annullata con decreto presidenziale, censurando, quanto alla valutazione dei titoli della controinteressata, l'operato della commissione esaminatrice e osservando, in particolare, che:

A) quanto alla categoria C) "titoli vari", per la quale la regolamentazione concorsuale aveva previsto l'attribuzione di un massimo di 2 punti:

a) per la sottocategoria "partecipazione a corsi" (punti 0,50), alcun punteggio le era stato assegnato nonostante avesse segnalato la frequenza a numerosi corsi;

b) con riguardo alla sottocategoria relativa ai "titoli di studio di ordine superiore a quello richiesto per l'ammissione alla selezione" (punti 0,50), attestanti un generale arricchimento pur se non attinenti specificamente alla professionalità richiesta, la commissione aveva omesso di valutare il possesso della laurea in Scienze del servizio sociale, peraltro, conseguita con votazione 110/110;

B) con riguardo, infine, alla categoria D) la commissione aveva poi attribuito alla controinteressata il punteggio di 0,70 nonostante avesse valutato il curriculum "molto nutrito" con la specifica "molto volontariato" svolto, incorrendo in una palese contraddittorietà e illogicità, violativa della par condicio, di giudizio, ove comparato con il punteggio assegnato, invece, all'attuale appellante, 1,00 (il massimo esprimibile), pur a fronte di curriculum considerato solo "nutrito".

8.6.2. Pertanto, come già rilevato, la commissione di gara non ha fatto altro, né avrebbe potuto fare altrimenti, che uniformarsi al decreto presidenziale, avente valore di giudicato, correggendo i profili d'illegittimità evidenziati ed emendando le disparità di trattamento censurate. Conseguentemente, ha attribuito alla D.G., punti 0,50 per il corso di aggiornamento e di formazione assistenti sociali consulenti tecnici in materia civile e penale, punti 0,50 per il possesso della laurea in Scienze del servizio sociale e punti 0,30 aggiuntivi per il curriculum.

8.6.3. Su queste premesse bene la sentenza ha ritenuto che il Comune avesse in effetti ottemperato al giudicato di cui al decreto presidenziale del 28 marzo 2013, emesso su parere del Consiglio di Stato, rettificando conseguentemente le attribuzioni dei punteggi e riformulando, come era tenuto a fare, la graduatoria, nel rispetto dei criteri ivi statuiti.

8.6.4. Infatti, la decisione sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica conforme al parere del Consiglio di Stato ha "natura di atto giurisdizionale in senso sostanziale", come tale è suscettibile di passare in giudicato (Cass. civ., Sez. un., 6 settembre 2013, n. 20569; Sez. III, 2 settembre 2013, n. 20054) e, seppur non è atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale in ragione della natura dell'organo e della forma dell'atto stesso, costituisce "estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale che culmina in una decisione caratterizzata dal crisma dell'intangibilità, propria del giudicato, all'esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso delle parti" (C.d.S., Ad. plen., 6 maggio 2013, n. 9); pertanto, una volta divenuta definitiva, la decisione in esso recata è assimilabile al giudicato amministrativo (C.d.S., Sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2567; Sez. III, 2 dicembre 2014, n. 5959).

8.6.5. Alle sopra esposte considerazioni consegue che le censure che mirano a dimostrare l'erroneità dei punteggi attribuiti alla controinteressata e a contestare la correttezza delle valutazioni dei propri o degli altrui titoli sono in effetti inammissibili per violazione del ne bis in idem, trattandosi di profili coperti dal giudicato di cui al decreto presidenziale del 28 marzo 2013.

8.7. Vanno poi anche confermate le statuizioni della sentenza secondo cui non possono più essere messi in discussione, risultando le relative censure tardive, le attribuzioni dei punteggi che involgono anche una contestazione dei criteri predeterminati dal bando di concorso, ossia i profili concernenti la suddivisione in categorie e sottocategorie dei titoli valutabili, così come stabilito dall'art. 8 del bando di selezione, per il requisito di cui alla lett. C, "titoli vari" (1. pubblicazioni; 2. titoli di specializzazione; 3. partecipazione a corsi; 4. titoli di studio diversi e superiori) e D (curriculum) nonché le rispettive modalità di incidenza (quanto ai primi, se rilasciati da Istituzioni pubbliche o altri Istituti riconosciuti come tali).

8.7.1. Parimenti, la sentenza è corretta e non merita riforma laddove, per il medesimo motivo, ha ritenuto non censurabili, in questa sede, i criteri prestabiliti dalla commissione con verbale del 15 settembre 2009, laddove la medesima commissione ha stabilito, nell'ambito della categoria "titoli vari", di attribuire un massimo di 0,50 punti per ciascuna delle sovramenzionate quattro sottocategorie, indipendentemente dal numero totale dei titoli, in modo da assicurare il massimo dei punti attribuibili per la categoria generale (punti 2) al candidato in possesso di titoli in tutte le sottocategorie citate (da 1 a 4).

8.7.2. Rispetto a tali statuizioni l'appellante non formula critiche specifiche volte alla loro confutazione, ma si limita a manifestare una espressione di generico dissenso mediante la mera riproposizione delle censure già articolate con il ricorso introduttivo di primo grado avverso i provvedimenti amministrativi impugnati, con cui mira ad ottenere una inammissibile rideterminazione del proprio punteggio e un miglior posizionamento in graduatoria.

8.8. Quanto poi alle doglianze con cui l'odierna appellante lamenta a sua volta l'erroneità dei propri punteggi e una complessiva sottovalutazione dei titoli posseduti e allegati alla domanda di partecipazione, correttamente la sentenza appellata ha ritenuto che tali doglianze avrebbero dovuto essere ritualmente sollevate dalla ricorrente mediante la proposizione di ricorso incidentale ai sensi dell'art. 9, comma 4, del d.P.R. 1199/1971, nell'ambito del procedimento sul ricorso straordinario instaurato dall'odierna controinteressata.

8.8.1. Non possono essere infatti condivise le argomentazioni dell'appellante la quale, pur riconoscendo che i motivi del ricorso straordinario al Capo dello Stato, proposto dalla terza classificata, erano "essenzialmente tesi a censurare un errato criterio di valutazione dei titoli e dell'attribuzione dei relativi punteggi", sostiene poi però, al contempo, che non avrebbe potuto proporre ricorso incidentale per censurare profili connessi, subordinati e dipendenti rispetto a quelli posti a base dell'impugnativa principale, perché, al momento del ricorso straordinario introdotto dalla odierna controinteressata, non avrebbe avuto un autonomo interesse sostanziale a sollevare le dette doglianze, onde ottenere la rivalutazione anche dei propri titoli e la conseguente revisione dei punteggi assegnati, essendosi invece tale interesse concretizzato soltanto per effetto del provvedimento di rettifica della graduatoria in ottemperanza al decreto presidenziale.

8.8.2. Per converso, correttamente la sentenza ha rilevato, con specifico riguardo alla posizione della ricorrente e all'auspicata rivalutazione anche dei propri titoli, che la stessa, nel rispetto del principio del simultaneus processus, poteva e doveva, ai sensi dell'art. 9, comma 4, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, dedurre le proprie doglianze nell'ambito dello stesso ricorso straordinario, ritualmente notificatole, mediante la proposizione di un apposito ricorso incidentale, al fine di contrastare le ragioni poste a fondamento della domanda principale, senza attendere l'emissione dei provvedimenti comunali adottati in ottemperanza al decreto presidenziale.

Il ricorso incidentale è preordinato, infatti, a paralizzare la possibilità di accoglimento del ricorso principale e a neutralizzare gli effetti derivanti da una sua eventuale fondatezza, lasciando immutato il medesimo assetto di interessi garantito dal provvedimento oggetto d'impugnazione.

Conseguentemente, le censure dedotte con il ricorso introduttivo e riproposte nel presente giudizio sono ormai coperte dal giudicato formatosi sul decreto presidenziale che si estende, oltre al dedotto, anche al deducibile.

8.8.3. Come evidenziato, non è poi meritevole di accoglimento la tesi dell'appellante che, quanto alle condizioni dell'azione, sostiene che la necessità di far valere un proprio interesse a una diversa valutazione dei titoli, propri e altrui e, in definitiva, alla rettifica della graduatoria, sarebbe sorta solo a seguito dell'adozione del decreto del Capo dello Stato.

Non è infatti logicamente sostenibile l'inesistenza di una correlazione tra le possibili pretese di rivalutazione di punteggio della controinteressata e il procedimento introdotto con il ricorso straordinario in cui era oggetto di controversia la rideterminazione del punteggio e l'ordine della graduatoria con i relativi esiti concorsuali.

8.9. Era dunque nel procedimento instaurato con il ricorso straordinario, nell'ambito del quale rivestiva la posizione di controinteressata, ritualmente evocata, che l'odierna appellante doveva dare dimostrazione che, pur all'esito di una più attenta valutazione dei titoli della D.G., avrebbe ugualmente sopravanzato la stessa in graduatoria in ragione di un diverso punteggio da attribuire ai suoi stessi titoli.

L'art. 9, comma 4, menzionato prevede, infatti, che "Ai controinteressati è assegnato un termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso per presentare al Ministero che istruisce l'affare deduzioni e documenti ed eventualmente per proporre ricorso incidentale": pertanto, in tali procedure, alternative a quelle giurisdizionali, il controinteressato che abbia ragioni riconvenzionali deve sollevarle tempestivamente nella forma del ricorso incidentale.

9. In conclusione, l'appello deve essere respinto.

10. Sussistono giusti motivi stante la natura della controversia e le peculiarità della vicenda per compensare tra le parti in causa le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.