Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria
Sentenza 10 marzo 2023, n. 131

Presidente: Potenza - Estensore: Carrarelli

FATTO E DIRITTO

1. La complessa vicenda per cui è causa necessita di una seppur sommaria ricostruzione.

Con d.G.r. n. 777 del 29 giugno 2015, la Giunta regionale dell'Umbria prendeva atto dell'approvazione del Programma di Sviluppo Rurale (PSR) per l'Umbria 2014/20204444 (FEASR) con decisione C(2015)4156 del 12 giugno 2015 della Commissione europea; con successiva d.G.r. n. 1251 del 29 ottobre 2015, la Giunta autorizzava l'avvio delle procedure per l'emanazione del bando finalizzato alla presentazione delle domande di aiuto per la misura 6, sottomisura 6.1, tipologia di intervento 6.1.1 "Aiuto all'avviamento di imprese per giovani agricoltori" del PSR per l'Umbria 2014/2020, anche nella modalità "Pacchetto giovani" in abbinamento con le tipologie di intervento 6.4.1 e 4.1.1 del medesimo programma, secondo una logica di progettazione integrata che consentiva di realizzare un piano aziendale per l'avviamento dell'attività agricola.

Con d.d. n. 8437 del 13 novembre 2015, avente ad oggetto «PSR per l'Umbria 2014/2020, misura 6, intervento 6.1.1. bando di evidenza pubblica concernente: "Modalità e criteri di concessione degli aiuti per l'avviamento di imprese condotte da giovani agricoltori" con possibilità di attivazione del Piano Integrato Aziendale (PIA) in modalità "Pacchetto Giovani"», veniva approvato l'avviso pubblico per l'implementazione delle misure che, nella fase di prima attuazione, fissava il termine di scadenza del primo step al 31 gennaio 2016, prorogato successivamente al 15 febbraio 2017, con possibilità di attivazione del Piano Integrato Aziendale (PIA) in modalità pacchetto giovani.

L'accesso al beneficio alla misura 6.1 in modalità "Pacchetto Giovani" (PIA) richiedeva tra l'altro, ai sensi dell'art. 5 dell'allegato A al bando, un'età compresa fra i 18 anni (compiuti) ed i 40 (non compiuti) e la presentazione della domanda di sostegno all'avviamento di impresa agricola entro dodici mesi dalla data del primo insediamento.

Con d.G.r. n. 1157/2017 la Giunta regionale ha disposto l'adeguamento degli avvisi pubblici per la presentazione delle domande a valere sulle tipologie di intervento 4.1.1, 4.2.1 e 6.1.1 del PSR per l'Umbria 2014 attraverso la predisposizione di appositi testi coordinati, fissando la data del 15 dicembre 2017 per la presentazione delle domande di sostegno e sospendendo allo stesso tempo la raccolta di nuove domande [a] far data dal 16 dicembre 2017. Con d.d. n. 11293 del 2017, il Servizio regionale aiuti alle imprese agricole ha approvato le modifiche e integrazioni al bando di evidenza pubblica di cui alla d.d. n. 8437 del 2015.

1.1. La società ricorrente, costituita dai sig.ri Raffaele A. e Samuele A., insediandosi per la prima volta come imprenditore agricolo in data 11 novembre 2017, presentava in data 14 dicembre 2017 domanda di sostegno ai sensi della d.d. n. 11293 del 2017, con un progetto PIA ove si integravano i benefici delle misure 6 e 4 e dei tipi di intervento 6.1.1 e 4.1.1.

Con la suddetta domanda la società chiedeva un premio per due insediamenti giovani agricoltori pari ad euro 100.000,00, a valere sulla 6.1.1, ed un contributo pari ad euro 201.514,00 per investimenti, a valere sulla misura 4.1.1.

A seguito dell'istruttoria delle domande presentate, la domanda della società Il Monico veniva ritenuta ricevibile, ma non ammessa a finanziamento, avendo ottenuto un punteggio potenziale di 28,82 (a fronte del punteggio minimo di 46,19 punti ottenuto dalle 120 aziende finanziate).

1.2. Con d.G.r. 19 novembre 2018, n. 1320, la Giunta regionale deliberava di destinare parte delle dotazioni finanziarie residue al finanziamento delle domande utilmente collocate nella graduatoria delle domande pervenute al 15 dicembre 2017, e con la restante parte di riaprire i termini per la presentazione di nuove domande a valere sulla misura 4 (4.1.1 e 4.2.1) e sulla misura 6 (6.1.1) disponendo l'emanazione di nuovi bandi e prevedendo come ultima scadenza il 31 maggio 2019.

Con d.d. 14 dicembre 2018, n. 13683 veniva approvato il nuovo bando di evidenza pubblica concernente le norme procedurali per la presentazione delle domande e la concessione degli aiuti ai sensi del PSR per l'Umbria 2014/2020, misura 6, sottomisura 6.1; in discontinuità con il passato, veniva esclusa la possibilità di presentazione di piani aziendali integrati (modalità pacchetto giovani - PIA).

Per quanto qui interessa, il suddetto bando di cui alla d.d. 13683 del 2018 all'art. 3 stabiliva che «per giovane agricoltore si intende una persona tra i 18 anni (compiuti) ed i 40 (non compiuti) al momento della presentazione della domanda di sostegno che possiede adeguate qualifiche e competenze professionali e che si è insediato per la prima volta in qualità di capo dell'azienda (articolo 2(n) del Reg. (UE) n. 1305/2013) da non più di 24 mesi dalla presentazione della domanda di sostegno ai sensi del presente avviso in una micro o piccola impresa (Racc. n. 2003/361/CE) che svolge attività agricola». Il bando specificava, tuttavia, che, per chi avesse presentato domanda di sostegno a valere sul bando di cui alla d.d. 8437/2015, risultata ammissibile e non finanziata nella graduatoria 2017 (d.d. 13320/2018), i termini di cui sopra sarebbero stati calcolati alla data di presentazione della domanda di sostegno ai sensi del predetto bando.

Il bando ha subito diverse modifiche con conseguenti proroghe del termine per la presentazione delle domande, con d.d. n. 5029 del 2019, d.d. 6517 del 2019, d.d. n. 9281 del 2019, d.d. n. 11068 del 2019 e d.d. 11952 del 2019.

1.3. La società ricorrente ha presentato in data 31 dicembre 2019 la propria domanda di sostegno (n. 2111) a valere sulla misura 6, sottomisura 6.1, tipologia di intervento 6.1.1, chiedendo i relativi benefici per il primo insediamento solo per il sig. Raffaele A. e per un importo pari ad euro 50.000,00, rinunciando alla domanda già presentata ai sensi della d.d. n. 11293/2017. A seguito della suddetta rinuncia, la società ha, altresì, presentato domanda di sostegno per la parte relativa agli investimenti della misura 4.1.1 (prima presenti nel Pacchetto PIA) a valere sul bando approvato con d.d. 13679/2019 per un importo pari ad euro 183.910,14 (domanda n. 2019/21005).

All'esito dell'istruttoria della suddetta domanda a valere sulla misura 4.1.1, la società Il Monico è risultata ammessa a finanziamento per l'integrale importo richiesto.

1.4. Con d.d. 22 gennaio 2020, n. 433 la Regione Umbria è nuovamente intervenuta a modificare il testo del bando approvato con d.d. n. 13683 del 2018.

L'Amministrazione regionale, considerato «che Agea OP, in fase di validazione dei criteri e indici di Verificabilità e controllabilità delle Misure (VCM) - che consiste in una verifica dei criteri e dei requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno - ha osservato che i requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno devono essere valutati alla data di presentazione della nuova domanda di sostegno ancorché il bando sia attuato in modalità Sportello con apertura di step periodici di raccolta domande di sostegno (nota mail AGEA del 21 novembre 2019)», e, richiamato «il regolamento (UE) 2017/2393 del Parlamento europeo e del Consiglio (OMNIBUS) di modifica al regolamento (UE) n. 1305/2013 che recita "Al fine di garantire la certezza del diritto e l'attuazione armonizzata e non discriminatoria del sostegno a favore dei giovani agricoltori, occorre stabilire che, nel contesto dello sviluppo rurale, la 'data di insediamento', di cui al regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (5) e in altre norme pertinenti, corrisponde alla data in cui il richiedente esegue o completa per la prima volta un'azione che attiene all'insediamento, e che la domanda di sostegno deve essere presentata al più tardi 24 mesi dopo tale data"», ha preso atto che «vista la tempistica del bando, le domande pervenute ai sensi del bando in oggetto e che avevano presentato domanda nel precedente bando non hanno più il requisito di ammissibilità relativamente ai termini di cui al precedente paragrafo (presentazione della domanda di sostegno entro 24 mesi dal primo insediamento)», determinandosi per una «una rettifica del bando in oggetto».

La Regione Umbria ha, dunque, disposto di modificare nuovamente il bando di cui alla d.d. n. 13683/2018 alla luce delle osservazioni AGEA e delle disposizioni del regolamento UE n. 2393/2017, che ha modificato il precedente regolamento n. 1305/2013. Di conseguenza l'Amministrazione ha ritenuto nulle le rinunce per i titolari delle domande di sostegno presentate sul bando di cui alla d.d. n. 8437/2015 la cui domanda risulta ammissibile ma allo stato non finanziata nella graduatoria 2017 (d.d. 13320/2018), ricollocando i suddetti soggetti nella originaria graduatoria di cui alla medesima d.d. n. 13320/2018, con la facoltà di rettificare le proprie domande e gli interventi senza però possibilità di un aumento del punteggio già conseguito.

2. La parte ricorrente lamenta che, per effetto della gravata d.d. n. 433 del 2020, la domanda presentata dalla società agricola Il Monico e dal signor Raffaele A., come giovane imprenditore al primo insediamento relativa al bando di cui alla d.d. n. 13683/2018, viene ad essere esclusa non avendo più il requisito di ammissibilità per la presentazione della domanda del termine di 24 mesi dal primo insediamento. Conseguentemente la società Il Monico viene "riportata" nella vecchia graduatoria di cui alla d.d. n. 8437 del 2015 ad esito della quale la propria domanda era stata ritenuta ammissibile ma non finanziata per mancanza di risorse, con nessuna prospettiva di migliorare la posizione vista la possibilità di rettifica della domanda stessa con modifica degli interventi ma impossibilità di acquisizione di maggior punteggio.

Pertanto, la parte ricorrente ha chiesto l'annullamento della d.d. n. 433 del 2020 nella parte in cui determina l'esclusione dalla procedura della società Il Monico e del signor Raffaele A.; a sostegno del ricorso sono state dedotte censure in diritto riassumibili come segue.

I. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 l. n. 241 del 1990 in relazione al regolamento dell'Unione europea n. 1305/2013, come modificato dal regolamento dell'Unione europea n. 2393/2017; violazione del principio di legittimo affidamento e dei più generali principi in tema di procedure concorsuali; eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità ed illogicità dell'azione amministrativa. L'Amministrazione avrebbe illegittimamente aggravato il procedimento avviato con d.d. n. 13683 del 14 dicembre 2018, allungandone i tempi con una pluralità di proroghe dei termini per la presentazione delle domande di sostegno, ingenerando nelle more un legittimo affidamento in capo ai ricorrenti. Ad avviso di parte ricorrente non può ritenersi che vi siano state straordinarie esigenze per protrarre nel tempo la procedura, tenuto conto che il regolamento dell'Unione europea n. 2393/2017, invocato dalla Regione Umbria, aveva modificato il precedente regolamento n. 1305/2013 con effetto fin dal 2016 e dunque ben prima che l'Amministrazione resistente emanasse il bando con la ridetta determinazione dirigenziale n. 13683/2018 del 14 dicembre 2018. Non potrebbe essere invocata la clausola di salvaguardia presente all'art. 2 del bando visto che non si è in presenza di fatti o circostanze sopravvenute che possano far sorgere dubbi circa la corretta interpretazione delle norme e regolamenti. Inoltre, la Regione ha inspiegabilmente atteso oltre un anno e l'osservazione di Agea per modificare il bando.

II. Violazione dell'art. 1 l. n. 241 del 1990 sotto altro profilo; violazione del principio di legittimo affidamento e dei doveri di lealtà, correttezza e buona fede; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, in quanto l'Amministrazione regionale ha di fatto traslato a carico del soggetto partecipante le conseguenze di una sua condotta "colposa" ed ha posto in capo alla attuale istante le conseguenze negative di un suo evidente errore nel dettare la disciplina di gara e nel gestire la procedura stessa; ciò, in violazione palese sia del principio di legittimo affidamento che anche del dovere di lealtà e correttezza.

III. Violazione dell'art. 1 l. n. 241 del 1990 sotto altro profilo in relazione ai più generali principi in tema di procedure concorsuali, eccesso di potere per sviamento, in quanto la condotta dell'Amministrazione regionale, con l'ingiustificato protrarsi del procedimento di selezione, ha vanificato l'obiettivo di assicurare la più ampia partecipazione.

IV. Violazione dell'art. 3 l. n. 241 del 1990; difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto l'Amministrazione non avrebbe adeguatamente dato conto dei presupposti di fatto e delle ragioni in diritto per cui è pervenuta alla decisione della rettifica del bando, considerato che il regolamento UE n. 2393/2017 è entrato in vigore dal 2016.

La parte ricorrente ha avanzato domanda di risarcimento del danno, evidenziando la sussistenza di tutti gli elementi per poter affermare la responsabilità precontrattuale della Regione Umbria, stante l'affidamento incolpevole ed in buona fede degli istanti e la condotta oggettivamente contraria ai doveri di lealtà e correttezza imputabile alla P.A. resistente, in termini di grave negligenza e dunque di colpa. Il danno subito sarebbe ascrivibile alla condotta dell'Amministrazione regionale che, con le continue proroghe e dilazioni, ha determinato la perdita del requisito di ammissibilità della domanda presentata dalla parte ricorrente, che con un punteggio di 53,00 per il proprio progetto avrebbe certamente conseguito i benefici a sostegno della propria attività per i quali aveva presentato domanda. Il danno subito, di cui si chiede il risarcimento, deve essere calcolato, ad avviso di parte ricorrente, nell'intero importo del contributo previsto per la misura 6, sottomisura 6.1, tipologia di intervento 6.1.1 per il primo insediamento pari ad euro 50.000,00 o nella somma maggiore o minore che verrà accertata in corso di causa.

3. Si è costituita per resistere in giudizio le Regione Umbria, evidenziando come la modifica in ordine ai requisiti di ammissibilità, apportata al bando con d.d. n. 433 del 2020 e contestata dal ricorrente, sia coerente sia con la clausola di salvaguardia di cui all'art. 2 del bando stesso, che con il regolamento UE Parlamento europeo e del Consiglio (OMNIBUS) di modifica al regolamento (UE) n. 1305/2013, laddove prevede che «[a]l fine di garantire la certezza del diritto e l'attuazione armonizzata e non discriminatoria del sostegno a favore dei giovani agricoltori, occorre stabilire che, nel contesto dello sviluppo rurale, la "data di insediamento", di cui al regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (5) e in altre norme pertinenti, corrisponde alla data in cui il richiedente esegue o completa per la prima volta un'azione che attiene all'insediamento, e che la domanda di sostegno deve essere presentata al più tardi 24 mesi dopo tale data».

A riprova della necessità di intervenire in tal senso, l'organismo pagatore Agea OP, in fase di validazione dei criteri e indici di Verificabilità e Controllabilità delle Misure (VCM) - che consiste in una verifica dei criteri e dei requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno - ha evidenziato, con e-mail del 21 novembre 2019 [rectius 23 ottobre 2019], che la procedura prevista nel bando in ordine al calcolo dei termini per la verifica del requisito di ammissibilità del primo insediamento non sarebbe supportata da nessuna norma, osservando che i requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno devono essere valutati alla data di presentazione della nuova domanda di sostegno alla luce del bando approvato e non alla data di presentazione della domanda relativa ad un precedente bando. Conseguentemente, l'applicazione di tale previsione non supportata a livello normativo avrebbe determinato la concessione di un contributo illegittimo suscettibile di sanzione a seguito di audit da parte della Commissione UE.

La difesa resistente ha evidenziato che a tuttora non sussiste alcun provvedimento di inammissibilità che esclude la società ricorrente dal sostegno e dunque nessun atto che implichi la notifica in forma individuale. Con d.d. n. 2877 del 1° aprile 2021 la domanda di sostegno della ditta Il Monico è stata ricollocata nella graduatoria di cui alla d.d. n. 6763 del 28 giugno 2018 relativa al bando 2015, in cui la stessa risultava ricevibile per quanto riguarda la misura 6.1.1 relativa al Premio primo investimento per un importo pari ad euro 100.000,00, corrispondente a 2 primi insediamenti giovani A. Raffaele e A. Salvatore; la domanda del ricorrente, pertanto, potrebbe essere ancora finanziata.

4. Con ordinanza collegiale dell'11 ottobre 2022, n. 74, preso atto della lacunosità della documentazione versata in atti e considerato che all'udienza pubblica del 20 settembre 2022 nessuno è comparso, il Collegio ha ritenuto necessario ai fini del decidere disporre istruttoria documentale, ponendo l'incombente a carico della resistente Regione Umbria. Il Collegio ha, altresì, rilevato l'ufficio, ex art. 73, comma 3, c.p.a., la sussistenza di seri dubbi di procedibilità dell'azione di annullamento proposta con il ricorso introduttivo avverso la d.d. n. 433 del 2020 stante la mancata impugnazione della sopravvenuta d.d. n. 2877 del 1° aprile 2021. Per il prosieguo della trattazione è stata fissata l'udienza pubblica del 7 febbraio 2023.

5. Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche in vista della trattazione in pubblica udienza. La difesa regionale, in particolare, ha eccepito quale ulteriore motivo di improcedibilità la mancata impugnativa della d.d. 19 aprile 2021, n. 3334 con la quale è stata approvata la graduatoria riferita al bando approvato con d.d. n. 13683 del 2018, nella quale la ricorrente non figura, essendo stata "ricollocata" con d.d. n. 2877 del 2021.

6. All'udienza pubblica del 7 febbraio 2023, uditi per le parti i difensori come esplicitato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. La domanda di annullamento della d.d. 433 del 2020 si presenta improcedibile, come da rilievo effettuato dal Collegio con l'ordinanza n. 74 del 2022 ed integrato dall'eccezione della difesa regionale.

La ricorrente non ha gravato la sopravvenuta d.d. n. 2877 del 1° aprile 2021, con la quale la domanda di sostegno della ditta Il Monico è stata ricollocata nella graduatoria di cui alla d.d. n. 6763 del 28 giugno 2018 relativa al bando 2015, né la successiva d.d. 19 aprile 2021, n. 3334, con la quale è stata approvata la graduatoria riferita al bando approvato con d.d. n. 13683 del 2018, nella quale la ricorrente non figura.

La parte ricorrente ha controdedotto evidenziando la necessità di dare applicazione nel caso in esame alla nozione di atto presupposto, stante il necessario concatenamento tra la gravata d.d. 433 del 2020 e la successiva d.d. n. 2877 del 2021, che costituisce atto meramente esecutivo o applicativo della prima. L'illegittimità ed il conseguente annullamento dell'atto presupposto determinerebbero, pertanto, l'illegittimità di quello conseguente, venendo meno la situazione giuridica che costituisce la condizione unica e necessaria per la sua legittima esistenza (c.d. invalidità derivata); quindi l'annullamento del provvedimento presupposto - nel caso in esame la determinazione dirigenziale gravata - dovrebbe ripercuotersi su quello presupponente, che rimarrebbe travolto e caducato.

Tali argomentazioni non possono, tuttavia, trovare accoglimento nel caso in esame.

Difatti, l'effetto caducante derivante dall'impugnativa dell'atto presupposto, invocato dalla parte ricorrente, non può estendersi alle citate sopravvenute deliberazione regionali, in quanto andrebbe ad incidere in via immediata e diretta sulla posizione di soggetti terzi rispetto al presente giudizio, segnatamente dei richiedenti utilmente collocatisi nella graduatoria di cui all'allegato A alla d.d. n. 3334 del 2021 che potrebbero vedersi pretermessi dal reinserimento della domanda di sostegno della ditta Il Monico.

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, «[i]l principio secondo cui la tempestiva impugnazione dell'atto presupposto esime dall'onere di impugnare l'atto consequenziale, al quale si estende l'effetto caducante derivante dall'annullamento dell'atto presupposto, non può trovare applicazione nel caso in cui l'atto consequenziale incide in via immediata e diretta sulla posizione di soggetti terzi rispetto al giudizio instaurato contro l'atto presupposto. In tal caso, vi è onere di impugnare anche l'atto consequenziale e di notificare l'impugnazione al soggetto controinteressato o vi è quanto meno l'onere di integrare il contraddittorio in relazione all'originario giudizio contro l'atto presupposto. Infatti ... l'annullamento dell'atto presupposto non può comportare l'automatica caducazione dell'atto consequenziale, quando l'atto posteriore abbia conferito un bene o una qualche utilità ad un soggetto non qualificabile come parte necessaria nel giudizio che ha per oggetto l'atto presupposto (C.d.S., sez. VI, 30 ottobre 2001, n. 5677; Id., sez. V, n. 447/1994; Cons. giust. sic., n. 154/1996; n. 398/1997). Tale principio esonera il ricorrente dall'onere di impugnare tutti gli atti strettamente esecutivi e conseguenti rispetto a quello presupposto impugnato a condizione che con tali atti non vengano in gioco posizioni di terzi, in quanto tale eventualità comporta la necessità di consentire la loro difesa in giudizio non già attraverso il rimedio dell'opposizione di terzo, che costituisce pur sempre una patologia del processo, ma attraverso la notificazione del ricorso da proporre avverso l'atto conseguente (C.d.S., sez. VI, 3 maggio 2007, n. 1948)» (C.d.S., Sez. VI, 14 novembre 2012, n. 5748).

8. La parte ricorrente ha comunque insistito, alla luce del disposto dell'art. 34, comma 3, c.p.a., stante l'interesse a fini risarcitori.

Al riguardo va evidenziato che non si presenta comunque accoglibile la domanda di risarcimento del danno formulata nel ricorso, in quanto difetta allo stato l'attualità del danno paventato dalla parte ricorrente.

Pur non potendosi che stigmatizzare il comportamento tenuto dall'Amministrazione regionale nella gestione della procedura de qua - caratterizzato da una pluralità di proroghe e dilazioni nonché da una (seppur temporanea) errata interpretazione della normativa eurounitaria di riferimento - allo stato la domanda di sostegno presentata dalla parte ricorrente a valere sul PSR Umbria 2012/2020 risulta ancora finanziabile.

Emerge dagli atti di causa - circostanza inoltre non smentita neanche dalla parte ricorrente - che la domanda presentata dalla società agricola Il Monico è attualmente inserita nella graduatoria di cui alla d.d. n. 6763 del 2018 relativa al bando 2015; in tale graduatoria, sebbene il punteggio conseguito sia inferiore rispetto a quello ottenuto con la successiva domanda del dicembre 2019, la domanda di parte ricorrente risulta ricevibile per quanto riguarda la misura 6.1.1 relativa al premio primo investimento per un importo pari ad euro 100.000,00 - doppio rispetto a quello richiesto con la successiva domanda del 2019 - corrispondente a due primi insediamenti giovani per i sig.ri A. Raffaele e A. Salvatore.

9. Per quanto esposto, il ricorso deve essere dichiarato in parte improcedibile, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. ed in parte respinto, come da motivazione.

Ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio, considerato che il comportamento tenuto dalla Regione Umbria non può dirsi pienamente conforme ai canoni di buona amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ed in parte lo respinge, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.