Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 24 gennaio 2023, n. 781

Presidente: Lotti - Estensore: Fasano

FATTO

1. Con istanza del 28 febbraio 2019, la società Dicomi s.r.l. chiedeva allo Sportello unico tecnico del Comune di Vimercate l'autorizzazione unica per l'istallazione di un impianto di distribuzione di carburanti, lungo la strada provinciale (SP2), tangenziale sud di Vimercate (strada extraurbana secondaria di tipo "C"), di proprietà della Provincia di Monza e della Brianza.

Nella Conferenza di servizi, convocata dal Comune di Vimercate per la valutazione dell'istanza, la Provincia di Monza e della Brianza, in data 27 marzo 2019, esprimeva parere contrario alla fattibilità del progetto, anche in ragione della incompatibilità dell'intervento con le esigenze di sicurezza e fluidità della circolazione stradale. Tale parere, che era stato preceduto da altri pareri su progetto in parte diverso, veniva confermato in data 27 aprile 2020.

In data 4 giugno 2020, il Comune di Vimercate - Sportello unico tecnico - preso atto della posizione espressa dalla Provincia, si determinava a non ritenere necessaria la convocazione di un'ulteriore Conferenza di servizi, e a concludere con esito negativo la Conferenza di servizi indetta, negando, richiamato il parere negativo provinciale del 27 marzo 2019, l'autorizzazione all'apertura del nuovo impianto.

2. Dicomi s.r.l. proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, chiedendo l'annullamento del diniego dello Sportello unico tecnico del Comune di Vimercate e dei pareri provinciali in esso richiamati, oltre alla condanna dei predetti enti al risarcimento dei danni. La società ricorrente lamentava che gli impianti di distruzione di carburante non ponevano problemi di localizzazione, in quanto costituivano un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee "A". Il PGT, con riguardo al Comune di Vimercate, ammetteva tali impianti anche nelle zone di rispetto stradale, ove ricadeva l'area della ricorrente, stante la natura pertinenziale al servizio della circolazione stradale. La società lamentava anche profili di contraddittorietà dei pareri negativi provinciali e il diniego finale comunale sull'installazione di un impianto di carburante di modesto impatto urbanistico-ambientale, avuto riguardo a tutti i provvedimenti con cui gli enti medesimi avevano in precedenza approvato il progetto definitivo ed esecutivo della nuova tangenziale sud. Inoltre, il provvedimento di diniego, recependo i pareri provinciali resi in sede di Conferenza di servizi, era generico e immotivato, non contestando adeguatamente la puntuale relazione viabilità introdotta nel procedimento.

3. Il Tribunale amministrativo, con sentenza n. 1344/2021, accoglieva in parte il ricorso, dichiarando l'inammissibilità dei primi due motivi, posto che il provvedimento comunale impugnato era limitato ai soli aspetti relativi alla sicurezza viabilistica, recependo il parere negativo della Provincia di Monza e della Brianza, e nulla disponendo con riguardo alla conformità urbanistica e territoriale del progetto rispetto al PTCP ed al PGT. Il Collegio, però, sul presupposto dell'applicabilità della normativa dettata in tema di realizzazione di accessi privati ed intersezioni ed eventuali deroghe (artt. 22 del d.lgs. n. 285 del 1992, artt. 45, 60 e 61 del d.P.R. n. 495 del 1992 e art. 7 del d.m. 19 aprile 2006) anche all'installazione di impianti di distribuzione di carburante, rilevava il difetto motivazione del provvedimento, ritenuto generico, non risultando dal contenuto dello stesso alcuna puntuale controdeduzione rispetto alla dettagliata relazione tecnica allegata all'istanza. Il giudice di prime cure respingeva la domanda di risarcimento del danno, per difetto degli elementi costitutivi con riferimento all'ingiustizia del pregiudizio.

4. Con atto di appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la Provincia di Monza e della Brianza ha appellato la suddetta pronuncia, denunciando: "1. Erroneità della sentenza appellata quanto alla ritenuta illegittimità (per vizio di eccesso di potere) delle valutazioni provinciali sulla problematica inerente la localizzazione degli accessi stradali de quibus (paragrafi 10.3.3.1. e 13.3.3.2 della sentenza); 2. Erroneità della sentenza appellata quanto alla ritenuta illegittimità (per vizio di eccesso di potere) delle valutazioni tecniche provinciali con particolare riferimento agli accessi nord e sud (paragrafi 13.3.4 e 13.3.5 della sentenza)".

5. La società Dicomi s.r.l. si è costituita in resistenza, proponendo appello incidentale autonomo solo avverso i capi della sentenza che respingono parte del terzo motivo di ricorso di primo grado (capi 10.1, 10.2 e 10.3) e l'istanza risarcitoria (capo 12), intendendo censurare la predetta pronuncia nella parte in cui ritiene, per presunta analogia ed in assenza di una valida base normativa di supporto, ma anzi in contrasto con la chiara circolare ministeriale del 2 febbraio 2004, applicabili le norme sugli accessi privati e le intersezioni, con riferimento alle stazioni di servizio ed al progetto in questione. A tale fine, ha dedotto: a) l'erroneità della sentenza impugnata laddove delinea il quadro normativo asseritamente applicabile al caso di specie, atteso che nessuna delle norme richiamate regola puntualmente gli accessi alle aree di servizio per carburanti od impianti similari, ciò in quanto la normativa applicabile sarebbe quella prevista dagli artt. 60 e 61 del d.P.R. n. 495 del 1992; b) l'erroneità della sentenza impugnata per omessa pronuncia e ingiustizia manifesta nella parte in cui non ha considerato che i provvedimenti impugnati sono in contrasto anche con la prassi amministrativa pluriennale assunta dalla Provincia di Monza e della Brianza in materia; c) erroneità della pronuncia laddove ha respinto la domanda risarcitoria, in quanto non sarebbe stata riconosciuta la fondatezza della pretesa sostanziale.

6. Le parti, con successive memorie e repliche, hanno articolato in maniera più approfondita le proprie difese. In particolare, la Provincia di Monza e della Brianza ha dedotto la tardività dell'appello incidentale (improprio o autonomo) assumendo che avrebbe dovuto essere proposto entro il normale termine di impugnazione, ovvero entro il 31 dicembre 2021. La società Dicomi s.r.l. ha contestato l'eccezione, rilevando che la proposizione dell'appello principale "riaprirebbe" i termini per la proposizione dell'appello incidentale, nella forma dell'appello incidentale tardivo, anche sui capi di sentenza autonomi rispetto a quelli investiti dall'appello principale.

7. All'udienza pubblica del 3 novembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Venendo ai proposti appelli, il primo aspetto da valutare, al fine di parametrare il materiale cognitivo sottoposto all'esame della Sezione, concerne la tempestività e ammissibilità dell'appello incidentale autonomo proposto da Dicomi s.r.l.

8.1. Si rammenta che il ricorso in appello incidentale costituisce mezzo doveroso e necessario laddove si voglia censurare una espressa statuizione sfavorevole contenuta nella sentenza di primo grado già appellata da altra parte del giudizio, ed è soggetto ai termini previsti per le impugnazioni. Nel processo amministrativo trovano applicazione gli istituti dell'appello incidentale proprio e dell'appello incidentale "autonomo o improprio", quest'ultimo caratterizzato dalla contestazione di capi della sentenza gravata diversi da quelli censurati con l'appello principale; nel caso in cui contro la stessa sentenza vengano proposti, nello stesso processo, un appello principale e un appello incidentale non di controimpugnazione, ma contenente doglianze autonome e del tutto indipendenti rispetto al primo, l'appello incidentale, essendo sostenuto da un interesse che non dipende dall'impugnativa principale, viene definito "improprio o autonomo". L'appellante incidentale improprio è sollecitato da un autonomo interesse ad impugnare, non accessorio, né subordinato a quello dell'appellante principale.

In questo caso, le sorti dell'impugnazione principale non condizionano l'impugnazione incidentale, che sopravviverà al venir meno della prima. Invece, quando l'interesse ad impugnare non è autonomo, vale a dire quando la sentenza determina una soccombenza formale, si sarà in presenza di una impugnazione incidentale propria; pertanto, le sorti dell'impugnazione principale condizioneranno l'impugnazione incidentale, che sarà travolta con il venir meno della prima. In quest'ultima ipotesi, infatti, l'impugnazione incidentale propria sarà travolta da una declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse a impugnare, qualora per una qualsiasi ragione venga meno l'impugnazione principale.

Nella specie, l'appello proposto dalla società Dicomi s.r.l. può essere qualificato come appello incidentale "autonomo", essendo sostenuto da un interesse che non dipende dall'impugnativa principale, fondandosi su una situazione di soccombenza dell'appellato quanto ai capi della sentenza censurati.

8.2. Ciò premesso, il Collegio ritiene che l'appello incidentale autonomo proposto da Dicomi s.r.l., essendo stato notificato in data 17 febbraio 2022, oltre il termine di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza, avvenuta in data 31 maggio 2021 (non notificata), è tardivo ed è, pertanto, inammissibile.

La questione dei termini dell'appello incidentale autonomo, affrontata dalla giurisprudenza amministrativa formatasi prima del codice del processo amministrativo, era stata risolta nel senso che comunque l'impugnazione incidentale su capi autonomi, ancorché potesse essere proposta entro un termine decorrente dalla notificazione della impugnazione principale, non poteva superare il termine lungo di impugnazione (già annuale, ora semestrale). Infatti, si era affermato che il termine lungo di impugnazione costituiva il limite temporale massimo per la proposizione della impugnazione, il quale opera "indipendentemente" dalla notificazione della pronuncia impugnata, e, quindi, non era suscettibile di superamento, nemmeno quando, alla sua scadenza, non era ancora maturato il termine breve decorrente dalla data di detta notificazione (C.d.S., Sez. VI, 18 ottobre 2002, n. 5725).

L'Adunanza plenaria, con sentenza n. 24 del 16 dicembre 2011, nel verificare la perdurante validità di tale orientamento dopo l'entrata in vigore del c.p.a., ha affermato che l'art. 96 c.p.a. disciplina in modo compiuto i termini di proposizione dell'appello incidentale ex artt. 333 e 334 c.p.c., stabilendo che: 1) sia l'impugnazione di cui all'art. 333 c.p.c. che quella di cui all'art. 334 c.p.c. possono essere rivolte contro capi autonomi della sentenza, ossia capi che non hanno già formato oggetto di impugnazione principale; 2) l'impugnazione incidentale di cui all'art. 333 c.p.c. non è condizionata all'esito di quella principale, nel senso che resta efficace anche se quella principale è dichiarata inammissibile; 3) l'impugnazione incidentale di cui all'art. 334 c.p.c. può essere proposta dalla parte in via subordinata all'accoglimento di quella principale o in via autonoma, ma è comunque condizionata all'esito di quella principale, nel senso che "perde ogni efficacia" se quella principale è dichiarata inammissibile; 4) l'impugnazione incidentale di cui all'art. 333 c.p.c. deve essere "tempestiva" ossia va proposta entro il termine breve decorrente dalla notificazione della sentenza o, se anteriore, dalla notificazione di altra impugnazione, ovvero entro il termine lungo; 5) l'impugnazione incidentale di cui all'art. 334 c.p.c. è tardiva, nel senso che è proponibile entro sessanta giorni dalla notificazione di altra impugnazione, anche se a tale data è decorso il termine breve decorrente dalla notificazione della sentenza o quello lungo decorrente dalla pubblicazione della sentenza; in definitiva, la notificazione di altra impugnazione sortisce l'effetto di rimettere in termini la parte che era decaduta dal termine di impugnazione breve o lungo. Tale sistema normativo, secondo la citata Plenaria, ha una sua logica, atteso che l'interesse a proporre impugnazione incidentale, ancorché autonoma, può sorgere in conseguenza dell'impugnazione principale.

Ciò premesso, dalla decisione della Plenaria si desume, dunque, che l'appello incidentale autonomo, di cui all'art. 333 c.p.c., deve rispettare, comunque, il termine lungo decorrente dalla pubblicazione della sentenza (C.d.S. n. 6210 del 4 dicembre 2012). Ne consegue che l'appello incidentale di Dicomi s.r.l., essendo un appello incidentale autonomo, come espressamente qualificato dalla stessa appellante, proposto ai sensi dell'art. 333 c.p.c., è inammissibile perché tardivo, in quanto notificato in data 7 febbraio 2022, oltre il termine lungo (31 dicembre 2021) dalla pubblicazione della sentenza avvenuta in data 31 maggio 2021.

9. Passando al merito dell'appello principale, viene in considerazione il primo mezzo, con il quale si lamenta che il giudice di prima istanza ha erroneamente ritenuto che il parere negativo adottato dalla Provincia non sia stato corredato da adeguata istruttoria. Il Tribunale adito non terrebbe conto del fatto che i parametri normativi di riferimento, applicabili alla fattispecie de qua, sarebbero sempre quelli considerati nel parere provinciale del 15 dicembre 2017, ossia parametri in base ai quali uno degli accessi era sicuramente posto a distanza notevolmente inferiore a quella minima di legge. Secondo l'appellante, se la norma tecnica applicata dalla Provincia è quella corretta, non si comprenderebbe quale ulteriore onere motivazionale fosse da porsi a carico della Provincia stessa, non potendo essere valutata discrezionalmente l'applicabilità della deroga, difettando i presupposti di legge in presenza dei quali la deroga può essere concessa. Il giudice, inoltre, sarebbe titolare di un "sindacato debole" sulla valutazione dell'Autorità amministrativa, circa il grado di pericolosità di un accesso alla stazione di servizio posto alla distanza di soli metri 175 dalla rotatoria stradale, non potendosi sostituire ad un potere già esercitato, ma potendo solo stabilire se la valutazione complessa operata nell'esercizio del potere debba essere ritenuta corretta sotto il profilo delle regole tecniche applicate.

10. Con il secondo mezzo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui afferma che il contestato parere non spiegherebbe, in particolare, per quale ragione per l'accesso nord non è stata ritenuta applicabile la deroga prevista sia dal d.m. 19 aprile 2006 che dall'art. 45, comma 3, d.P.R. n. 495 del 1992, laddove, per le strade extraurbane secondarie di tipo "C", quale è quella di interesse nella fattispecie, è rimessa all'ente proprietario la possibilità di derogare alla distanza minima, riducendola sino ad un minimo di 100 m. qualora, in relazione alla situazione morfologica, risulti particolarmente gravosa la realizzazione di strade di servizio. Secondo l'appellante, tali affermazioni non sarebbero corrette, in quanto il T.A.R. ometterebbe di considerare che sia il d.m. 19 aprile 2006, che soprattutto l'art. 45, comma 3, d.P.R. n. 405/1992 riguardano la distanza degli accessi tra loro, e non quella tra un accesso e una intersezione; in ogni caso, la deroga è stata esclusa a motivo del fatto che è stata rilevata dalla Provincia l'impossibilità nel rilasciare le deroghe previste dall'art. 45, comma 3, del regolamento, in quanto il tratto di strada non è soggetto a limitazioni di velocità e non è compreso all'interno di zone previste come edificabili o trasformabili dagli strumenti urbanistici vigenti.

L'esponente censura la pronuncia gravata anche nella parte in cui deduce che nessuna spiegazione viene, inoltre, fornita con riguardo alle valutazioni sottese la ritenuta pericolosità dell'accesso sud del distributore, non ricavandosi le stesse dalla laconica indicazione descrittiva della localizzazione dell'impianto in prossimità della tangente d'ingresso della curva a raggio variabile, specie a fronte delle osservazioni tecniche fornite in sede procedimentale, per escludere la pericolosità della localizzazione in parola. L'appellante evidenzia che appare chiaro che la Provincia ha ricavato dalla constatata, ed indiscussa, prossimità dell'accesso sud con una curva, una valutazione di pericolosità in re ipsa dell'accesso stesso, così come collocato, ed ha fatto conseguente e logica applicazione, nell'esercizio di quella stessa discrezionalità tecnica che lo stesso T.A.R. riconosce all'ente proprietario della strada, della norma di cui al comma 6 dell'art. 45 d.P.R. n. 495 del 1992.

11. I suddetti motivi, come sinteticamente illustrati, vanno trattati congiuntamente in quanto inerenti alla medesima questione.

11.1. Le critiche non sono fondate.

La società Dicomi s.r.l., con l'atto introduttivo del giudizio, ha contestato il difetto e l'inadeguatezza dell'istruttoria e della motivazione del parere negativo provinciale, il quale avrebbe fatto illegittimamente riferimento alla preclusione indicata nell'art. 45 del d.P.R. n. 492/1992 applicabile solo agli accessi privati, anziché al d.m. 19 aprile 2006, il quale ammetterebbe deroghe alla distanza di 300 metri, da esso fissata tra accessi e intersezioni.

La determinazione negativa comunale è la conseguenza diretta del parere negativo della Provincia, in quanto, come correttamente precisato dal T.A.R., l'istallazione dell'impianto di carburanti è subordinata al parere tecnico favorevole dell'ente proprietario della strada, nella specie, rappresentato dalla Provincia di Monza e della Brianza.

Il Collegio rileva che, dalla piana lettura del provvedimento del Comune di Vimercate del 4 giugno 2020, non emergono le ragioni per le quali l'Amministrazione ha ritenuto non realizzabile l'istallazione di un impianto di distribuzione di carburante, né viene spiegato perché l'intervento "non garantirebbe adeguate condizioni di sicurezza e di fluidità della circolazione", così non rendendo edotta la società Dicomi s.r.l. delle specifiche ragioni ostative, posto che non si fa alcun riferimento all'attività istruttoria o all'analisi dei flussi di traffico, oppure a specifici motivi tecnici idonei ad escludere la concessione della deroga.

Nessun richiamo viene, invero, effettuato con riferimento alle relazioni tecniche prodotte dall'istante, né con riferimento all'accesso nord, né con riferimento all'accesso sud.

11.2. Ne consegue che le critiche proposte con l'appello non colgono nel segno, in disparte l'applicabilità o meno alla fattispecie del d.m. 19 aprile 2006, essendo evidente il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, il quale si limita ad operare un richiamo "al parere negativo, in relazione agli aspetti esclusivamente viabilistici e di sicurezza stradale, espresso dalla Provincia Monza e Brianza in sede di Conferenza di servizi, del 27.3.2019 - prot. 12974 - con nota del 27.4.2020 prot. 17802/2020, la richiesta di procedimento unico per il rilascio di autorizzazione petrolifera presentata, ai sensi dell'art. 85 della L.R. Lombardia n. 6/2010 e s.m.i. e della D.G.R. X/6698 del 9 giugno 2017, dalla Società Dicomi s.r.l. per l'istallazione di impianto distribuzione carburanti nella area posta in Vimercate - Strada Provinciale tangenziale SUD".

Le giustificazioni addotte dall'appellante nei propri atti difensivi non sono idonee a superare il rilevato vizio motivazionale, compiutamente declinato dal giudice di prime cure nella sentenza impugnata, anche con riferimento al parere negativo rilasciato della Provincia di Monza e della Brianza, a cui il provvedimento comunale del 4 giugno 2020 fa espresso rinvio.

Né può predicarsi il contrario, in ragione della vincolatività dei pareri stante le disposizioni normative in materia, atteso che nell'impugnato parere l'amministrazione avrebbe dovuto dare conto dell'esito dell'attività istruttoria, in considerazione della assunta situazione di pericolosità della viabilità, quale sintesi dell'intera attività probatoria, e quale supporto logico-razionale a corredo della decisione della pubblica amministrazione.

Quanto all'asserita implicita motivazione circa la "pericolosità" dell'impianto di distribuzione carburanti che si assume desumibile in re ipsa dall'accesso stesso, va rammentato che le ragioni di diniego del bene della vita vanno esplicitate, tenuto conto della necessità di garantire al destinatario del provvedimento sfavorevole di comprendere le ragioni dell'agere amministrativo e di articolare adeguatamente, in un eventuale contenzioso, le proprie difese (art. 24 Cost.).

Di tali principi si è fatto carico il giudice di prime cure, il quale ha accolto la domanda annullatoria dei provvedimenti impugnati, sulla base del rilievo che nessuna spiegazione viene fornita con riguardo alle valutazioni sottese alla ritenuta pericolosità dell'accesso sud del distributore, non ricavandosi le stesse dalla laconica indicazione descrittiva della localizzazione dell'impianto "in prossimità della tangente di ingresso della curva a raggio variabile", anche in considerazione delle obiezioni di natura tecnica illustrate in sede procedimentale dalla ricorrente per escludere la pericolosità della suddetta localizzazione. Né si comprenderebbero, con riferimento all'accesso nord, le ragioni della non applicabilità della deroga prevista dal d.m. 19 aprile 2006, e dall'art. 45, comma 3, d.P.R. n. 495 del 1992, laddove, per le strade extraurbane secondarie di tipo "C", come quella di specie, è rimessa all'ente proprietario la possibilità di derogare alla distanza minima, riducendola sino ad un minimo di 100 metri qualora, in relazione alla situazione morfologica, risulti particolarmente gravosa la realizzazione di strade di servizio. Ciò anche al fine di consentire di comprendere la corrispondenza della valutazione dell'amministrazione alle regole tecniche, e la completezza dell'istruttoria, emergendo, in difetto, una chiara incongruenza della motivazione.

12. Da siffatti rilievi, consegue il rigetto dell'appello principale e l'inammissibilità, per tardività, dell'appello incidentale autonomo proposto da Dicomi s.r.l. e, per l'effetto, la conferma della sentenza impugnata.

13. Le ragioni della decisione, e la sostanziale reciproca soccombenza delle parti appellanti, giustificano la compensazione delle spese di lite del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, respinge l'appello principale proposto da Provincia di Monza e della Brianza e dichiara inammissibile l'appello incidentale proposto da Dicomi s.r.l.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.