Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 2 settembre 2022, n. 7664

Presidente: Castriota Scanderbeg - Estensore: Ciuffetti

FATTO E DIRITTO

1. La sentenza in epigrafe ha dichiarato inammissibile, e comunque infondato, in quanto meramente esplorativo, il ricorso dell'odierno appellante, diretto all'annullamento del verbale di proclamazione degli eletti alla carica del consiglio della VI Municipalità del Comune di Napoli in data 13 novembre 2021, relativo alle consultazioni elettorali svolte il 3 e 4 ottobre 2021.

Il ricorso incidentale proposto in via subordinata dalla controinteressata è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

2. L'appellante rappresenta in fatto di aver partecipato a dette elezioni quale candidato per la lista n. 6, nella posizione n. 2, mentre la controinteressata era collocata nella posizione n. 7. All'esito della competizione elettorale, a tale lista erano stati attribuiti 2 seggi e l'appellante era risultato al terzo posto, con 215 preferenze, quale primo dei non eletti, mentre la controinteressata era risultata al secondo posto con 219 preferenze. Le operazioni elettorali sarebbero state caratterizzate da numerose irregolarità, che avrebbero determinato "un risultato completamente diverso rispetto a quello risultante dalla sommatoria delle preferenze effettivamente espresse e malamente riportate nei verbali consegnati al Comune di Napoli".

2.1. In diritto, con un primo motivo rubricato "Error in procedendo ed error in iudicando" in ordine al primo motivo di impugnazione avente ad oggetto la "Violazione e falsa applicazione dei principi generali regolanti l'elezione degli organi delle amministrazioni comunali e, segnatamente, degli artt. 57, 64 e 69 T.U. approvato con D.P.R. del 16 maggio 1960 n. 570, nonché degli artt. 72 e 73 del T.U. degli Enti Locali DPR 12 agosto 2000 n. 267 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione - ingiustizia manifesta", l'appellante deduce l'erroneità del convincimento del T.A.R. in merito al mancato assolvimento da parte del ricorrente del sia pur attenuato onere probatorio su di lui incombente, data l'omessa valutazione delle seguenti decisive circostanze.

A seguito di richiesta di verifica in merito alla mancata attribuzione di preferenze nei seggi nn. 301, 665, 672 e 659, presentata, in data 4 novembre 2021, al Presidente del Seggio Pilota della VI Municipalità del Comune di Napoli, lo stesso Ufficio elettorale aveva risposto che "per la sezione 665 non è stato possibile verificare in quanto le dette tabelle non sono presenti nella busta 4(MUN) né nella busta 5(MUN) depositate presso questo ufficio". Non sarebbe stato verificato il verbale conclusivo della Commissione elettorale centrale per la VI Municipalità, allegato in calce al verbale di proclamazione degli eletti depositato in giudizio, in cui la Commissione elettorale aveva dato atto della "mancanza dei verbali delle operazioni dell'ufficio elettorale delle sezioni 647, 652, 665, 675, 676 e 854" e di difformità nell'espletamento delle operazioni di scrutinio in 66 seggi della VI Municipalità tra cui i seggi indicati nel ricorso di primo grado.

In particolare, per il seggio n. 289, in cui sarebbero state annullate 2 preferenze per l'appellante "in quanto espresse su un'altra lista della medesima coalizione", la Commissione elettorale aveva rilevato la mancanza in atti del numero dei votanti, dei voti di lista validi e del riepilogo dei voti.

Per il seggio n. 301, in cui era stata annullata una preferenza espressa per l'appellante e per il quale lo stesso Ufficio elettorale centrale aveva evidenziato numerose irregolarità nella predisposizione dei verbali, la Commissione elettorale aveva rilevato un'incongruenza nel conteggio delle schede nulle "che possono essere 7 oppure 8".

Nel seggio n. 665, non sarebbero state attribuite all'appellante 3 preferenze e la Commissione elettorale centrale, aveva "dapprima attestato la mancanza dei verbali di sezione, quindi la mancanza totale dei votanti e poi, proprio in relazione all'esplicita richiesta del ricorrente, presentata nel corso delle operazioni di verifica, è stato attestato che mancano addirittura le tabelle di scrutinio".

Quindi, se il T.A.R. avesse verificato il verbale delle operazioni elettorali della Commissione elettorale centrale avrebbe considerato assolto l'onere della prova da parte dell'appellante e avrebbe riscontrato che i motivi di impugnazione non erano generici ed esplorativi.

Le deplorate irregolarità non avrebbero riguardato solo le sezioni indicate dall'interessato, ma tutte le operazioni di scrutinio e di esse avrebbe dato atto la stessa Commissione elettorale "a partire da casi clamorosi come il mancato inserimento nelle buste elettorali delle tabelle di scrutinio e dei verbali di sezioni", attestando "macroscopici errori nella compilazione dei documenti e nel riporto dei voti di lista e di preferenza".

Il T.A.R. avrebbe travisato la portata dei principi sanciti dalla giurisprudenza amministrativa, con la sentenza del Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 32/2014, in quanto "la possibilità di depositare gli atti notori è solo uno degli strumenti probatori concessi al ricorrente al fine di assolvere all'onere probatorio richiesto, ma ciò non toglie che l'onere della prova debba ritenersi ugualmente assolto (e probabilmente in misura addirittura superiore rispetto alla mero atto di notorietà), quando è dagli stessi atti della pubblica amministrazione che emergono errori di trascrizione e di verbalizzazione dei voti espressi nelle singole sezioni".

L'appellante avrebbe assolto all'onere di specificità dei motivi, precisando le proprie doglianze per ogni seggio elettorale, supportandole con idonea documentazione attestante le irregolarità. Perciò, il T.A.R. avrebbe dovuto accedere alla richiesta di "verifica delle schede elettorali, non solo per i seggi già segnalati dalla Commissione elettorale, ma anche per i seguenti ulteriori seggi":

- n. 649, in cui, nonostante il ricorrente avesse ottenuto 3 preferenze, non sarebbe stata attribuita un'altra preferenza, in quanto il voto era stato "espresso sulla lista 'Per le persone e la comunità - Manfredi Sindaco' appartenente alla stessa coalizione senza che sia stato barrato il simbolo" e che vi fossero altri candidati della coalizione con il cognome Borrelli;

- n. 659, in cui "nonostante la verifica operata dall'Ufficio Elettorale Centrale non risulta attribuita un'altra preferenza" il cui diniego era stato contestato in sede di scrutinio;

- n. 667, in cui al ricorrente erano state attribuite 6 preferenze, mentre 2 preferenze sarebbero state illegittimamente annullate dalla Commissione elettorale "perché espresse su altra lista della coalizione senza che fosse neppure posta la X sul contrassegno e nonostante gli elettori avessero inserito sia il nome che il cognome del ricorrente";

- n. 672, ove non erano state attribuite all'interessato 2 preferenze "perché si è ritenuto che la preferenza in favore del ricorrente regolarmente espressa sulla lista di appartenenza dovesse essere annullata perché accompagnata da altra preferenza espressa in favore di un candidato femmina appartenente ad altra lista elettorale";

- n. 674 ove erano state attribuite all'interessato 2 preferenze, ma annullate altre 2 preferenze: non si comprenderebbe "se tali voti sono stati attribuiti al ricorrente in sede di verifica dell'Ufficio elettorale centrale o meno e pertanto se chiede la verifica";

- n. 680, in cui l'interessato aveva ottenuto 11 voti, ove sarebbero state annullate 2 preferenze "per un errato abbinamento" e altre 2 preferenze non sarebbero attribuite "perché espresse su una lista diversa, ma della stessa coalizione";

- n. 869, in cui al ricorrente erano state attribuite 2 preferenze, erano state annullate altre 4 preferenze "per voti espressi in altra lista della stessa coalizione".

Alla luce delle preferenze ricevute in tali seggi, l'appellante avrebbe ottenuto ben più delle 219 preferenze riportate dalla controinteressata.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, rubricato "Error in procedendo ed error in iudicando" in ordine al primo motivo di impugnazione avente ad oggetto la "Violazione e falsa applicazione dei principi generali regolanti l'elezione degli organi delle amministrazioni comunali e, segnatamente, degli artt. 57, 64 e 69 T.U. approvato con D.P.R. del 16 maggio 1960 n. 570, nonché degli artt. 72 e 73 del T.U. degli Enti Locali DPR 12 agosto 2000 n. 267 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione - ingiustizia manifesta", l'appellante deduce l'omissione di pronuncia del primo giudice sul secondo motivo del ricorso di primo grado.

Tale motivo riguardava "le contestazioni evidenziate ed emerse nel verbale di proclamazione degli eletti che risultano inficiate in primo luogo dal travisamento dei fatti in cui sono incorse evidentemente le sezioni elettorali che hanno erroneamente riportato e conteggiato un numero di preferenze minori rispetto a quelle effettivamente riscontrate e maturate in seguito allo spoglio delle schede elettorali, nonché da operazioni di spoglio confusionarie che hanno prodotto la predisposizione di verbali del tutto parziali ed in alcuni casi addirittura privi di qualunque riferimento in ordine all'ammontare delle schede bianche e nulle, se non addirittura privi di qualunque riferimento all'andamento delle operazioni di voto". Tale circostanza sarebbe "emersa anche dal controllo effettuato dall'ufficio elettorale centrale, che ha ricalcolato e conteggiato i dati provenienti dagli Uffici locali, riconoscendo al ricorrente comunque meno voti di quelli attribuiti in sede di scrutinio". Detti risultati sarebbero viziati "a monte, per effetto dell'illegittimo annullamento, effettuato in sede di scrutinio, di voti di preferenza espressi dagli elettori a favore della ricorrente", poiché "le fattispecie descritte in fatto a titolo esemplificativo, corrispondono, infatti, a voti validi, ritenuti nulli e/o inefficaci in modo erroneo nonché in contrasto con la previsione di specifiche norme legislative" sancite dall'art. 57 del d.P.R. n. 570/1960; sicché avrebbe dovuto ritenersi "valida la preferenza espressa, a favore del ricorrente, con l'indicazione nominativa del medesimo in uno spazio, diverso da quello corrispondente al simbolo della lista".

In applicazione del generale principio del favor voti, sancito dagli artt. 64 e 69, primo comma, d.P.R. n. 570/1960, in caso di dubbi sull'espressione della preferenza per la presenza di "cancellature del tutto involontarie dell'elettore, ma dovute a mere incertezze nell'espressione del voto", la preferenza stessa dovrebbe essere salvaguardata, in particolare, qualora non vi siano omonimi del candidato in altre liste rispetto alla coalizione votata, circostanza verificatasi nella fattispecie "dove la ricorrente non ha omonimi nel raggruppamento del candidato presidente della coalizione di centrodestra".

Sarebbe quindi illegittimo l'annullamento della scheda elettorale in cui il nome dell'appellante sarebbe stato scritto "per mero errore materiale, nello spazio corrispondente ad altra lista, senza 'crociare' quest'ultima, ovvero, ipotesi anche più frequente, nel caso in cui il nome del ricorrente sia stato espresso in abbinamento con altra candidata, appartenente, però, ad una lista diversa", poiché "in mancanza del segno apposto sul simbolo della lista cui il candidato non appartiene, non vi è, infatti, valido voto a favore di tale lista". Sarebbe valida la preferenza espressa a favore del ricorrente, "anche se apposta in una sede impropria, in quanto da un lato inequivoca circa l'indicazione di scelta del candidato, dall'altro non contraddittoria, perché non contrastante con un voto di lista inesistente".

La sentenza impugnata sarebbe affetta da un vizio del procedimento in quanto non avrebbe evidenziato che il Comune di Napoli non aveva "neppure depositato i verbali sezionali elencati dal ricorrente attraverso i quali procedere alla verifica della correttezza delle operazioni di scrutinio".

Perciò l'appellante, in via subordinata, chiede di disporre l'acquisizione dei verbali di proclamazione degli eletti, nonché delle schede elettorali, relativamente alle preferenze espresse per i candidati della lista n. 6, con riapertura dei relativi plichi per le sezioni nn. 289, 301, 649, 659, 665, 667, 672, 674, 680 ed 869.

3. La controinteressata si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del gravame in quanto inammissibile per genericità e comunque infondato nel merito. La controinteressata spiega appello incidentale avverso le statuizioni con cui il primo giudice ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale presentato in primo grado per l'annullamento del verbale delle operazioni elettorali dell'Ufficio centrale elettorale della VI Municipalità, nella parte relativa alla determinazione della propria cifra elettorale e di tutte le operazioni elettorali, con particolare riferimento a quelle relative alle sezioni 579, 583, 584, 601 e 604, nelle quali non le sarebbero stati illegittimamente attribuiti ulteriori 16 voti di preferenza che sarebbero stati validamente espressi in suo favore.

4. Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell'appello, dopo aver rilevato che, sotto il profilo della legittimazione attiva, il ricorrente non avrebbe depositato in giudizio il certificato elettorale e, sotto il profilo dell'interesse ad agire, lo stesso ricorrente non avrebbe dimostrato che le censure proposte avrebbero consentito il superamento della prova di resistenza portandolo a raggiungere una posizione migliore di quella della controinteressata.

5. La causa, chiamata all'udienza del 19 luglio 2022, è stata trattenuta in decisione.

6. Venendo all'esame dell'appello principale, può prescindersi dalle eccezioni sollevate dal Comune di Napoli in quanto i motivi di tale appello non consentono di dissentire dal percorso logico giuridico seguito dal T.A.R.

6.1. Il Collegio osserva che, con il ricorso di primo grado, l'appellante principale aveva chiesto l'annullamento del "verbale delle operazioni elettorali dell'Ufficio centrale elettorale della Municipalità e di proclamazione degli eletti alla carica di consigliere della Municipalità VI di Napoli" nella parte in cui egli non era contemplato tra gli eletti nella lista in cui era candidato e "di tutte le operazioni elettorali ed in particolare di quelle relative alle sezioni: nn. 289, 301, 649, 659, 665, 667, 672, 674, 680 ed 869 ove e per quanto svoltesi in danno dei diritti e degli interessi del ricorrente".

Tale ricorso non menzionava la circostanza di cui l'appellante principale assume con il primo motivo del gravame una non adeguata considerazione da parte del T.A.R., costituita dalla richiesta di verifica della tabella di scrutinio da questi presentata al Presidente del seggio pilota della VI Municipalità del Comune di Napoli in merito alla mancata attribuzione di preferenze nei seggi nn. 301, 665, 672 e 659. Infatti, tale richiesta risulta solo depositata agli atti del giudizio di primo grado, così come il verbale dell'Ufficio centrale, mod. n. 300-MUN.

Tale censura deve essere perciò considerata inammissibile a sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a.

In ogni caso, essa è anche infondata, poiché: la suddetta richiesta riguardava solo 4 dei 10 seggi in cui l'appellante assume che le operazioni elettorali si siano svolte in suo danno e, perciò, non potrebbe supportare le doglianze riferite a detti 10 seggi; inoltre, nell'ultimo foglio di detto verbale, con riferimento alla richiesta dell'appellante, si rappresenta che "si è proceduto in tal senso osservando assoluta corrispondenza con quanto indicato nei verbali delle sezioni".

Quanto all'ulteriore precisazione contenuta nello stesso documento - "Per la sezione 665 non è stato possibile verificare in quanto dette tabelle non sono presenti né nella busta 4 MUN né nella busta 5 MUN depositate presso questo ufficio" - va rilevato che il numero di preferenze pari a 3, che l'appellante ritiene non essergli state illegittimamente attribuite in tale seggio, non consentirebbe il superamento della prova di resistenza.

Ne consegue che non può darsi seguito nemmeno alla censura, pure contenuta nel primo motivo d'appello, circa il difetto di verifica del verbale conclusivo della Commissione elettorale centrale per la VI Municipalità, allegato in calce al verbale di proclamazione degli eletti depositato in giudizio, in cui la Commissione elettorale dava atto della "mancanza dei verbali delle operazioni dell'ufficio elettorale delle sezioni 647, 652, 665, 675, 676 e 854", nella parte in cui si riferisce al seggio n. 665. Mentre, per le altre menzionate sezioni, la stessa censura deve essere considerata inammissibile dato che esse non corrispondono ai seggi dei quali l'interessato aveva chiesto l'annullamento delle operazioni elettorali con il ricorso di primo grado.

In merito alla censura della "difformità nell'espletamento delle operazioni di scrutinio in 66 seggi della VI Municipalità ed in particolare nei seggi indicati dal ricorrente", quanto esposto per ciascuno di tali seggi dall'appellante non basta, ad avviso del Collegio, né a sostanziare un principio di prova atto a ritenere assolto, sia pur in forma attenuata, l'onere della prova, né a conferire la necessaria specificità alle censure con le quali si assume che, illegittimamente, non sarebbero state assegnate preferenze espresse in suo favore.

Del resto, nel ricorso di primo grado, lo stesso ricorrente ammetteva che "la mancanza di una contestazione immediata nel corso delle operazioni di spoglio rende difficoltoso fornire la prova delle contestazioni". Le condizioni in cui l'interessato ha genericamente rappresentato essere state svolte le operazioni elettorali in tutte le sezioni non avrebbero potuto avere alcuna valenza probatoria, né contribuire a conferire carattere circostanziato alle censure del gravame.

Secondo l'indirizzo di questo Consiglio dal quale non si ravvisano motivi per discostarsi, ai fini dell'ammissibilità del ricorso, è indispensabile che "vengano indicati, con riferimento a circostanze concrete, la natura dei vizi denunciati, il numero delle schede contestate e le sezioni di riferimento, onde evitare che il ricorso si trasformi, come detto, in una inammissibile richiesta di riesame generale delle operazioni di scrutinio dinanzi al giudice amministrativo" (C.d.S., Sez. II, 19 luglio 2021, n. 5428).

Perciò, non può darsi seguito alla tesi dell'appellante per cui "il principio sancito dall'Adunanza Plenaria n. 32/2014 (richiamata in sentenza al fine di dimostrare la genericità e quindi l'inammissibilità del ricorso) è ben diverso da quello che si è voluto riportare a fondamento del rigetto". Infatti, proprio la mancanza di elementi indiziari a supporto delle censure dell'appellante ha portato il T.A.R. ad evidenziare la mancanza del deposito da parte dell'interessato di dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà da parte di soggetti che avrebbero espresso un voto di preferenza nei suoi confronti. Tali dichiarazioni sono state evocate dal primo giudice tra i principi di prova che possono essere considerati idonei, in continuità con l'indirizzo espresso da questo Consiglio con la citata sentenza dell'Adunanza plenaria n. 32/2014. Cosicché, deve condividersi l'esclusione da parte del T.A.R. della possibilità di accedere alla richiesta istruttoria del ricorrente in mancanza di allegazione di plausibili principi di prova.

In proposito, questa Sezione ha evidenziato che "l'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (C.d.S., A.P., 20 novembre 2014, n. 32), nel declinare il punto di equilibrio tra i principi di effettività della tutela e quelli di specificità dei motivi, ha puntualizzato come l'osservanza di questi ultimi, seppure nella forma in parte attenuata descritta, non assorbe l'onere della prova, posto che anche una denuncia estremamente circostanziata della ipotetica irregolarità in cui sia incorsa la sezione elettorale deve pur sempre essere sorretta da allegazioni ulteriori rispetto alle affermazioni del ricorrente. E, per altro verso, che un motivo, anche strutturato in termini specifici, può rendere inammissibile il ricorso allorché questo presenti caratteri tali da doversi qualificare come 'esplorativo'" (C.d.S., Sez. II, 19 luglio 2021, n. 5428).

Il deposito da parte dell'appellante principale, nel presente grado di giudizio, in data 15 luglio 2022, di tre dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, datate 1° dicembre 2021, di elettori che avrebbero espresso un voto di preferenza in suo favore nella sezione n. 665 deve essere considerato inammissibile ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., non avendo l'interessato dimostrato di non aver potuto produrle nel giudizio di primo grado per causa a lui non imputabile.

È condivisibile anche il convincimento del T.A.R. in merito alla mancanza di specifiche contestazioni in tema di corrispondenza tra i voti risultanti dalle tabelle di scrutinio e quelli riportati nell'impugnato verbale delle operazioni elettorali, al cui proposito nel gravame non si riscontra alcuna idonea specifica censura.

Perciò, il primo motivo del gravame deve essere considerato in parte inammissibile e in parte infondato.

6.2. Avendo riguardo alla motivazione della pronuncia gravata nel suo complesso in una prospettiva sostanziale, deve ritenersi insussistente l'omissione di pronuncia sul secondo motivo del ricorso di primo grado di cui l'appellante si duole con il secondo motivo del gravame, che, quindi, deve essere considerato infondato.

Infatti, il secondo motivo del ricorso di primo grado riguardava il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento prospettato dall'interessato riguardo ai voti di preferenza rivendicati con il primo motivo del ricorso, in merito al quale il T.A.R. ha ritenuto non assolto sia pur in forma attenuata l'onere della prova incombente sull'appellante principale. Sicché quanto espressamente statuito dal T.A.R. risulta di tenore contrario e incompatibile con l'accoglimento del secondo motivo del ricorso di primo grado (cfr. C.d.S., Sez. VI, 6 maggio 2008, n. 2009; Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8672).

7. In conclusione l'appello principale deve essere respinto in quanto in parte inammissibile e in parte infondato.

8. L'appello incidentale, proposto in via subordinata dalla controinteressata, deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

La natura della controversia costituisce giustificato motivo per disporre la compensazione delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge. Dichiara improcedibile il ricorso incidentale per sopravvenuta carenza di interesse.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.