Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 24 agosto 2022, n. 7437

Presidente: de Francisco - Estensore: Lamberti

FATTO E DIRITTO

L'odierno appellante ha, a suo tempo, adito il T.A.R. per il Lazio - sezione staccata di Latina per contestare il silenzio serbato da Equitalia a fronte della sua istanza di accesso in data 1° aprile 2016, con la quale chiedeva di accedere alla copia di 18 cartelle di pagamento in tesi a lui in passato notificate ed in base alle quali, in data 2 febbraio 2016, gli era stata notificato atto di pignoramento di crediti.

Il T.A.R. rigettava il ricorso, sostenendo che la produzione in giudizio, da parte di Equitalia, di copia della relata di notifica di tutte le cartelle de quibus "dimostra il possesso delle stesse da parte del ricorrente".

L'interessato ha interposto appello, sostenendo che:

- "il TAR non ha tenuto presente che tutte le relazioni di notificazione prodotte in giudizio da Equitalia attestavano che la notificazione delle cartelle esattoriali era avvenuta mediante deposito presso la casa comunale, con la conseguenza che non risultava alcuna ricezione formale da parte del ricorrente";

- "tutte le cartelle di pagamento rientravano nel termine di prescrizione decennale in relazione al quale C.d.S., sez. IV, n. 5410 del 30 novembre 2015 ha statuito un onere di conservazione e la maggior parte - ben n. 15 su 18 - nel più ristretto termine quinquennale in relazione al quale l'art. 26 del D.P.R. 602/1973 stabilisce per il concessionario un obbligo minimo di conservazione delle cartelle";

- "nessuna attestazione ufficiale di mancato possesso delle cartelle è stata mai prodotta in giudizio da Equitalia che ha, anzi, documentato il possesso delle cartelle alla data dell'istanza di accesso... Soltanto in giudizio il legale di Equitalia afferma che quest'ultima non è in possesso delle cartelle di pagamento richieste in quanto stampate in un unico originale notificato al destinatario";

- "Soltanto in giudizio Equitalia ha prodotto gli estratti di ruolo di tutte le cartelle di pagamento richieste".

Equitalia si è costituita, sostenendo a sua volta che:

- "questa difesa contesta la sussistenza, in capo al ricorrente, di quell'interesse diretto, concreto ed attuale necessario per poter esercitare il diritto di accesso agli atti, così come previsto dall'art. 22 L. 241/1990 così come novellato dalla L. 11.02.2005 n. 15", giacché sarebbe documentato che il contribuente ha ricevuto la rituale notificazione di tutte le cartelle di pagamento;

- "Dall'esame della normativa vigente appare chiaro come l'Agente per la Riscossione non debba conservare una copia della cartella che, ci si permette di ripetere, viene stampata e notificata in un unico originale al contribuente";

- "l'Agente per la Riscossione ha correttamente interpretato l'art. 26 del D.P.R. 29 settembre 2973, n. 603, che, in tema di riscossione delle imposte sul reddito, stabilisce, in particolare «il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso del ricevimento ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione». La «o» manifesta l'opportunità di scegliere in capo all'Agente che tale strada ha adottato essendo ben comprensibile a chiunque come la conservazione di una copia cartacea di tutte le cartelle di pagamento e dei successivi atti interruttivi comporrebbe la necessità di apprestare luoghi smisurati per detto incombente. Detta procedura risulta formalmente confermata dalla dichiarazione di Equitalia Servizi di Riscossione che si deposita (cfr doc. n. 6). Rammentiamo anche a noi stessi che detta scelta è anche 'facilitata' dal fatto che il titolo esecutivo per procedere alla riscossione è il ruolo tanto che di recente il legislatore ha eliminato le cartelle di pagamento introducendo gli avvisi immediatamente esecutivi".

Con ordinanza n. 1111 del 17 marzo 2017 l'istanza cautelare svolta con l'atto di appello è stata respinta per difetto di periculum.

Quindi, con ordinanza n. 8288 del 13 dicembre 2021 è stata rimessa all'Adunanza plenaria la questione di diritto circa an e quomodo del dovere dell'agente della riscossione di conservazione ed ostensione delle cartelle.

L'Adunanza plenaria, con la sentenza n. 4 del 14 marzo 2022, ha statuito che:

- "la cartella di pagamento va considerata come documento amministrativo accessibile ai sensi dell'art. 22 della legge 241/90";

- essa "presuppone la conclusione del procedimento tributario e rappresenta il primo atto dell'esecuzione esattoriale";

- "La cartella ha, invero, una funzione composita che si riflette inevitabilmente sulla sua natura giuridica:

a) da una parte è lo strumento che nel procedimento di esecuzione esattoriale serve a portare a conoscenza del contribuente, mediante notifica, l'esistenza del titolo esecutivo posto a base dell'esecuzione esattoriale e costituito dal ruolo;

b) dall'altro la cartella di pagamento incorpora anche il contenuto del «precetto» (tipico dell'esecuzione civile), nel contesto documentale di un modello conforme a quello previsto in via regolamentare;

c) in alcuni peculiari e tassativi casi, inoltre, la cartella di pagamento può addirittura rivestire funzione impositiva in senso sostanziale, in tutto assimilabile ad un atto di accertamento";

- "l'estratto di ruolo è un documento non avente un ruolo predeterminato nella scansione procedimentale dell'esecuzione esattoriale, caratterizzato semplicemente da una valenza ricognitiva del contenuto del ruolo in ordine a posizioni individuali... l'estratto di ruolo è un mero strumento di conoscenza, la cartella è un atto fondamentale del procedimento di esecuzione esattoriale che dev'essere notificato al contribuente e conservato in copia a cura del Concessionario... Corollario di tale ricostruzione è che ove il contribuente chieda accesso alla cartella di pagamento e questa rientri nel periodo di obbligatoria conservazione, è solo con il rilascio della copia della cartella di pagamento, e non con l'estratto di ruolo, che il concessionario adempie esattamente ai suoi obblighi di ostensione";

- "non è condivisibile la tesi secondo cui la disponibilità di un atto che la legge chiede di assicurare per un certo numero di anni sia obliterata a cagione della scelta della raccomandata postale quale canale di notificazione; è anche del tutto irragionevole l'altra tesi per cui l'introduzione di una facilitazione nel procedimento di notifica farebbe implicitamente venir meno l'obbligo di generazione e conservazione di una copia cartacea o digitale".

- "La mancata predisposizione di un assetto organizzativo che consenta il rilascio della copia a suo tempo notificata direttamente a mezzo posta costituisce quindi una prassi contrastante con l'art. 26 sopra citato, e dunque i concessionari dovranno porre rimedio con i necessari adattamenti e le opportune misure organizzative, anche in forza dell'art. 22 comma 6 della legge 241/90, che correla all'obbligo di detenere (e non alla concreta detenzione) il diritto d'accesso";

- in caso di violazione dell'obbligo di detenzione, "il concessionario dovrà rilasciare specifica attestazione della mancata detenzione della cartella, avendo cura di specificarne le cause, essendo evidente che l'obbligo di concreta ostensione incontra il limite della oggettiva possibilità";

- "Riepilogando, dunque, l'Adunanza, in risposta ai quesiti sottoposti dalla Sezione rimettente, formula i seguenti principi di diritto:

1) Il concessionario, ai sensi dell'art. 26 comma 5 del DPR 602/73, ha l'obbligo di conservare la copia della cartella di pagamento, anche quando esso si sia avvalso delle modalità semplificate di diretta notificazione della stessa a mezzo di raccomandata postale;

2) Qualora il contribuente richieda la copia della cartella di pagamento, e questa non sia concretamente disponibile, il concessionario non si libera dell'obbligo di ostensione attraverso il rilascio del mero estratto di ruolo, ma deve rilasciare una attestazione che dia atto dell'inesistenza della cartella, avendo cura di spiegarne le ragioni";

- "l'Adunanza rimette alla Sezione le altre valutazioni in ordine ai profili temporali della concreta vicenda, ivi comprese quella relative all'eventuale decorso dei termini entro i quali, ai sensi dell'art. 26 comma 5 del DPR n. 602/73, il Concessionario ha l'obbligo di conservare la copia della cartella di pagamento".

L'appellante ha, quindi, chiesto la fissazione della camera di consiglio per la trattazione del ricorso, in vista della quale ha depositato memoria, in cui ha osservato che:

- "l'istanza di accesso del 1° aprile 2016 si riferiva a n. 18 cartelle e, al momento della presentazione dell'istanza, poteva ritenersi scaduto il predetto termine di cinque anni soltanto con riferimento alle quelle notificate nel 2008 e nel 2010 [trattasi di tre cartelle] e sempre che si consideri quale data di decorrenza la data di notificazione della cartella. Al contrario tutte le cartelle sopra riportate rientrerebbero nel termine quinquennale di conservazione ritenendo quale data di decorrenza quella della notifica dell'avviso di mora e intimazione di pagamento";

- peraltro, si dovrebbe applicare l'ordinario termine di prescrizione decennale, essendo quello quinquennale stabilito dal d.P.R. n. 602 del 1973 un mero termine minimo;

- l'art. 26 d.P.R. n. 602 del 1973 e l'art. 60 d.P.R. n. 600 del 1973 sarebbero in contrasto con la Costituzione, con riferimento agli artt. 3, 24 e 97, nella parte in cui prevedono la mera facoltà, anziché l'obbligo, di notificare la cartella di pagamento a mezzo p.e.c., tanto più allorché il debitore abbia un indirizzo risultante dagli elenchi a tal fine previsti dalla legge e sia risultato irreperibile all'atto della notificazione effettuata con modalità cartacee.

Il ricorso è stato trattato alla camera di consiglio del 15 giugno 2022.

Il Collegio, preliminarmente, osserva che l'appellante ha un oggettivo ed apprezzabile interesse a ricorrere e, prima ancora, un oggettivo interesse conoscitivo atto a fondarne la preliminare istanza di accesso.

Invero:

- il contribuente ha, come tale, un evidente interesse a conoscere gli atti del procedimento esecutivo a suo carico, tra i quali in primis la cartella;

- tale interesse non viene meno per il fatto che la cartella è stata notificata, tanto più se, come nella specie, non a mani dell'interessato.

Non ha, di converso, pregio la questione di legittimità costituzionale svolta dall'appellante, che si palesa manifestamente infondata.

La selezione delle modalità di notificazione, infatti, rientra nella discrezionalità legislativa, che ben può ritenere opportuno lasciare all'agente della riscossione un più ampio ventaglio di soluzioni, al fine, tra l'altro, di tutelare l'ottimale svolgimento della funzione nelle varie e multiformi situazioni che possono presentano nella prassi.

Venendo al merito, il ricorso merita accoglimento, alla luce delle considerazioni in diritto svolte dall'Adunanza plenaria.

Equitalia, pertanto, è tenuta a consegnare materialmente e senza indugio copia delle 18 cartelle o, alternativamente, a dichiarare formalmente di non disporne più, indicando in tal caso la ragione, che ben può consistere semplicemente nel decorso del termine quinquennale di conservazione stabilito dall'art. 26, comma 5, d.P.R. n. 602 del 1973, decorrente dalla data della rispettiva notificazione.

Quanto, incidentalmente, al termine di conservazione, la disciplina speciale dell'art. 26 d.P.R. n. 602 del 1973 prevale, appunto perché tale, sull'ordinario termine prescrizionale di 10 anni sancito dall'art. 2946 c.c.

Del resto:

- sono evidenti le differenze strutturali, posto che il d.P.R. n. 602 tratta di rapporti tributari di diritto pubblico, il c.c. di rapporti privatistici di diritto comune;

- l'art. 2946 c.c. precisa che il termine decennale si applica "salvi i casi in cui la legge dispone diversamente".

In conclusione, fuori dai casi di intervenuto decorso del termine quinquennale di cui si è detto - che, appunto, estingue ex se ogni obbligo di conservazione e, perciò, di ostensione delle cartelle di cui trattasi - ossia con specifico riferimento alle n. 15 cartelle per le quali è pacifico tra le parti che detto termine non fosse spirato al momento della richiesta, quale unica alternativa ammessa dall'Adunanza plenaria all'effettiva esibizione dei controversi documenti "il concessionario dovrà rilasciare specifica attestazione della mancata detenzione della cartella, avendo cura di specificarne le cause, essendo evidente che l'obbligo di concreta ostensione incontra il limite della oggettiva possibilità": con i diversi effetti, ça va sans dire, previsti dall'ordinamento secondo che tale sopravvenuta impossibilità di esibizione sia imputabile, ovvero invece non imputabile, a Equitalia; e valendo la qui proposta, e accolta, istanza di accesso documentale come domanda di annullamento del relativo diniego.

La complessità in diritto della controversia, attestata dallo stesso intervento dell'Adunanza plenaria, giustifica la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio, salvo l'onere per il contributo unificato, che viene posto a carico di Equitalia per entrambi i gradi di giudizio, con diritto di rivalsa a favore dell'appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza di prime cure, dichiara l'obbligo di Equitalia di consentire l'accesso alle cartelle per cui è causa, ai sensi, per gli effetti e con i limiti di cui in parte motiva.

Spese del doppio grado di giudizio compensate, salvo il contributo unificato per entrambi i gradi di giudizio, posto a carico di Equitalia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.