Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 14 luglio 2022, n. 22207

Presidente: Manna - Relatore: Mancino

FATTI DI CAUSA

1. Con delibera n. 424 del 13 settembre 1988, la U.S.L. n. 8 di Morcone decideva di attivare un servizio di assistenza specialistica di tipo ambulatoriale per la branca di biologia, per un monte orario di 60 ore.

2. La Regione Campania, con nota del 6 giugno 1989, richiamava l'attenzione della predetta U.S.L. sulle previsioni di cui al d.P.R. n. 457 del 1987 e sulla diretta imputazione al bilancio della Unità sanitaria locale della spesa del personale.

3. Con deliberazione n. 393 del 17 settembre 1991, la U.S.L. n. 8 conferiva, in via precaria e provvisoria, alle dottoresse C. e R., gli incarichi nell'ambito delle attività ambulatoriali di analisi cliniche a rapporto orario; disponeva, con successivo atto n. 110 del 1992, il conferimento di ulteriore incarico, sempre in via precaria e provvisoria, alla dottoressa F., per 18 ore settimanali.

4. A seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 517 del 1993, e tenuto conto della circolare del Ministero della sanità n. 100/SCPS/15/47682 del 24 marzo 1994 (recante i presupposti per la prosecuzione dei rapporti in atto), con provvedimento n. 306 del 29 giugno 1994, il commissario straordinario deliberava la risoluzione dei predetti rapporti convenzionali in quanto i relativi incarichi erano stati attribuiti in assenza dei requisiti prescritti dall'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993.

5. La dottoressa F. impugnava dinanzi al T.A.R. Campania la delibera della U.S.L. n. 8 di Morcone, n. 56 del 9 dicembre 1993, recante revoca dell'incarico alla medesima conferito, e il giudizio di prime cure veniva definito - in ragione della rilevata natura di parasubordinazione del rapporto intrattenuto dall'Amministrazione sanitaria con i medici convenzionati - con sentenza di inammissibilità, per carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.

6. Con successivo ricorso, parimenti proposto innanzi al T.A.R. Campania, F. Antonia ha chiesto l'annullamento della delibera della U.S.L. 8 di Morcone, n. 306 del 29 giugno 1994, recante risoluzione del rapporto convenzionale in essere e, anche con riferimento a tale controversia, il Tribunale ha declinato la propria giurisdizione.

7. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4614 del 2021, decidendo in sede di gravame, riteneva il thema decidendum esulare dal perimetro della cognizione rimessa al giudice amministrativo, versandosi in tema di rapporti tra sanitario convenzionato esterno ed Unità sanitaria locale, disciplinato dall'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e dagli accordi collettivi nazionali in attuazione di tale norma, rapporti, pur costituiti in vista dello scopo di soddisfare le finalità istituzionali del Servizio sanitario nazionale e dirette a tutelare la salute pubblica, corrispondenti a rapporti libero-professionali parasubordinati, svolti su un piano di parità, non esercitando l'ente pubblico, nei confronti del medico convenzionato, alcun potere autoritativo all'infuori di quello di sorveglianza, né potendo incidere unilateralmente, limitandole o degradandole a interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal rapporto di lavoro autonomo.

8. Dunque, la natura privatistica dei rapporti di lavoro parasubordinati intercorrenti tra le Aziende sanitarie locali ed i medici convenzionati esterni comportava, per il Consiglio di Stato, la assoggettabilità alla giurisdizione ordinaria delle relative controversie.

9. F. Antonella propone ricorso per cassazione, ex art. 111, ottavo comma, Cost., affidato ad un motivo, ulteriormente illustrato con memoria, avverso il quale l'A.S.L. BN1 - Gestione liquidazione ex U.S.L. 8 di Morcone, la Regione Campania e il Ministero della salute non hanno svolto attività difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

10. Con il motivo di ricorso, assumendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, si deduce violazione dell'art. 111 Cost., violazione e falsa applicazione dell'art. 48 l. 23 dicembre 1978, n. 833, violazione dell'art. 45, comma 17, d.lgs. 80/1998 in connessione con l'art. 7 c.p.a., e si censura la declinatoria della giurisdizione in favore della giurisdizione del giudice ordinario attesa la natura dei provvedimenti impugnati, quali atti di "ritiro" di esercizio di autotutela pubblicistica che incidono sugli atti prodromici al contratto, evidenziando un vizio di erroneo inquadramento del petitum sostanziale da parte del g.a.

11. In sintesi, la ricorrente assume di avere censurato la legittimità di atti di "ritiro" ampiamente discrezionali, mediante i quali l'U.S.L. ha inteso incidere sugli atti prodromici che hanno condotto alla stipula del contratto, e non la legittimità di atti regolatori del rapporto e/o atti risolutivi dello stesso adottati nell'esercizio di poteri di diritto privato.

12. Rimarca che, mentre con nota prot. 110/92 l'U.S.L. ha conferito un incarico a tempo indeterminato regolato dal d.P.R. 457/1987, con delibera 56/935 ne ha disposto la revoca, ab initio, motivando l'atto di autotutela con una differente qualificazione dell'incarico, da non potersi definire quale rapporto libero-professionale, ma quale "incarico provvisorio"; conseguentemente, le delibere impugnate non possono affatto intendersi quali atti regolatori del rapporto, come erroneamente inteso dal g.a., incidendo, al contrario, a mezzo di un atipico quanto illegittimo atto di autotutela, sugli atti prodromici alla stipulazione del contratto, e lo scrutinio della legittimità di tali provvedimenti appartiene, in via esclusiva, al giudice amministrativo non avendo la U.S.L. attivato alcuna causa risolutiva del rapporto con strumenti di diritto privato, ma esercitato poteri autoritativi (perché non previsti dal d.P.R. 457/1987) e adottato un provvedimento di ritiro di una precedente nomina, sulla cui legittimità non può che pronunciarsi il giudice amministrativo giacché incidono non sulla fase esecutiva del rapporto, ma sugli atti propedeutici alla stipula del contratto.

13. Il ricorso è da rigettare.

14. La giurisdizione si determina alla luce del petitum sostanziale fatto valere in giudizio, costituito, stante la revoca dell'incarico conferito, dall'annullamento della delibera della U.S.L. 8 di Morcone, n. 306 del 29 giugno 1994, recante la risoluzione del rapporto tra sanitario convenzionato esterno ed Unità sanitaria locale, disciplinato dall'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e dagli accordi collettivi nazionali in attuazione di tale norma.

15. Il conferimento dell'incarico in capo alla dott.ssa F., secondo quanto indicato nella delibera n. 110 del 1992, risultava "definito dalle norme di cui agli artt. 2230 e seguenti del codice civile"; soggiungendosi come il detto incarico fosse "disciplinato dalla regolamentazione dei rapporti con biologi specialisti ambulatoriali di cui all'accordo del d.P.R. 457/87".

16. L'art. 1 del d.P.R. 17 settembre 1987, n. 457 (recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i biologi ambulatoriali, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833"), prevedeva che «il presente accordo regola, in conformità all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, il rapporto di lavoro libero-professionale che si instaura nell'ambito del Servizio sanitario nazionale tra le UU.SS.LL. e i biologi - di seguito denominati "professionisti" - ai quali siano conferiti incarichi per l'esecuzione a livello ambulatoriale delle prestazioni professionali proprie della categoria (art. 3 legge n. 396 del 1967; decreto ministeriale 27 marzo 1976, e successive modificazioni e integrazioni), anche ai fini della promozione e della salvaguardia della salubrità e dell'igiene dell'ambiente naturale di vita e di lavoro per la prevenzione delle malattie e degli infortuni, nonché ai fini dell'igiene degli alimenti, delle bevande, dei prodotti e avanzi di origine animale che attengono alla salute dell'uomo».

17. Stabiliscono, poi, i commi 8 e 10 del successivo art. 6 che: «l'U.S.L., verificata l'inesistenza di incompatibilità e l'eventuale sussistenza di altre attività svolte dal professionista interpellato che possano comportare limitazioni di orario, provvede al conferimento dell'incarico a tempo determinato per tre mesi, con lettera raccomandata A.R. in duplice esemplare»; «allo scadere del terzo mese, ove da parte della U.S.L. per mezzo di raccomandata A.R., non venga ratificata al professionista la mancata conferma, l'incarico si intende conferito a tempo indeterminato. Contro il provvedimento di mancata conferma, entro il termine perentorio di dieci giorni dalla data di ricezione della comunicazione, l'interessato può proporre istanza di riesame al comitato di gestione della U.S.L. che decide in via definitiva entro i successivi venti giorni».

18. L'incarico di che trattasi è stato conferito, in favore della dott.ssa F., "a tempo indeterminato [per] n. 18 ore settimanali per la branca di Analisi cliniche con decorrenza 11 maggio 1992".

19. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte i rapporti tra i medici convenzionati esterni e le unità sanitarie locali, disciplinati dalla l. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48, e dagli accordi collettivi nazionali stipulati in attuazione di tale norma, pur se costituiti in vista dello scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale, dirette a tutelare la salute pubblica, corrispondono a rapporti libero-professionali parasubordinati che si svolgono, di norma, su un piano di parità, non esercitando l'ente pubblico, nei confronti del medico convenzionato, alcun potere autoritativo all'infuori di quello di sorveglianza, né potendo incidere unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal rapporto di lavoro autonomo.

20. Una volta costituito il detto rapporto di lavoro, le controversie che hanno ad oggetto i diritti dei quali il medico lamenti la lesione da parte della A.S.L. appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, la quale non trova deroga a favore del giudice amministrativo per il fatto che la domanda del professionista denunci, quale mezzo al fine della tutela dei diritti scaturenti dal detto rapporto, l'illegittimità di atti regolamentari o provvedimenti emessi dalla p.a., spettando al giudice ordinario la loro eventuale disapplicazione (v., per tutte, Cass., Sez. un., 21 ottobre 2005, n. 20344; 24 marzo 2006, n. 6574).

21. Questa Corte, con giurisprudenza costante, sottolineato che i rapporti tra i medici convenzionati e le aziende sanitarie locali, pur costituiti allo scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale in funzione della tutela della salute pubblica, hanno la natura di rapporti libero-professionali parasubordinati, ha rimarcato che si differenziano da quelli di pubblico impiego per il difetto del vincolo della subordinazione.

22. L'ente pubblico assume, nei confronti del professionista, gli obblighi che derivano dalla disciplina collettiva, alla quale la legge assegna un ruolo centrale, affidandole la funzione specifica di garantire, su base pattizia, "l'uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale... sull'intero territorio nazionale".

23. La pubblica amministrazione non esercita, pertanto, nei confronti del medico convenzionato, alcun potere autoritativo, se non nei limiti dianzi precisati, e le iniziative delle parti ed i rispettivi comportamenti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata (Cass., Sez. un., nn. 8632/1996, 813/1999, 20344/2005, 6574/2006).

24. Da dette premesse, dunque, l'affermazione delle Sezioni unite della Corte, alla quale viene data continuità, che il potere del giudice ordinario, al quale è riservata la cognizione delle controversie riguardanti le obbligazioni che dal rapporto scaturiscono, si modella anch'esso su quello disciplinato per l'impiego pubblico contrattualizzato dall'art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 e, pertanto, qualora la domanda del professionista denunci, quale mezzo al fine della tutela dei diritti scaturenti dal detto rapporto, l'illegittimità di atti regolamentari o provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, degli stessi è consentita la disapplicazione (cfr. le pronunce dianzi richiamate: v. anche Cass. n. 11566 del 2021).

25. Non si provvede alla regolazione delle spese per non avere la parte intimata svolto attività difensiva.

26. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art. 13, comma 1, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art. 13, comma 1, se dovuto.