Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 3 giugno 2022, n. 4520

Presidente: Volpe - Estensore: De Luca

FATTO E DIRITTO

1. Ricorrendo dinnanzi a questo Consiglio, il Sig. G. appella la sentenza n. 35 del 2020, con cui il T.A.R. Puglia, Lecce, ha accolto il ricorso di prime cure, proposto dal Sig. L., diretto ad ottenere l'annullamento del provvedimento del 16 novembre 2018, a firma del responsabile dello Sportello unico del Comune di Grottaglie (e di ogni atto connesso), recante il rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex art. 38 d.P.R. n. 380/2001 in favore dell'odierno appellante.

In particolare, secondo quanto dedotto in appello:

- il Sig. L. è proprietario di una civile abitazione, nel centro abitato del Comune di Grottaglie, contornata di un esteso giardino, ricadente in zona qualificata B1 del PRG, confinante con un'area di circa mq 590, di proprietà dei Sigg.ri Francesco G. e Gaetano G.;

- in data 8 aprile 1992 i Sig.ri G. hanno presentato al Sindaco di Grottaglie un progetto per la realizzazione di una casa plurifamiliare;

- l'Amministrazione ha rilasciato le concessioni edilizie nn. 119 e 120 del 1993, la seconda delle quali avente ad oggetto un ampliamento a piano interrato e la modifica al piano terra del fabbricato assentito con la prima concessione;

- il Sig. L. ha impugnato tali titoli edilizi con ricorso dinnanzi al T.A.R. Puglia, Lecce;

- in pendenza di giudizio, il Comune, con provvedimento n. 79/94, ha autorizzato i Sig.ri G. all'esecuzione dei lavori di cui al progetto di variante e parziale sanatoria, nonché, con provvedimento n. 5922/94, ha autorizzato il Sig. L. al rifacimento e alla sopraelevazione del muro di cinta confinante con la proprietà G., entro il limite dei 3 metri di altezza;

- il Sig. L. ha proposto nuovo ricorso avverso i provvedimenti abilitativi rilasciati dal Comune nel 1994;

- il T.A.R. Puglia, Lecce, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso avverso i titoli abilitativi del 1993 (in quanto sostituiti dal provvedimento in sanatoria n. 79/1994), mentre ha rigettato il ricorso avverso il titolo edilizio del 1994;

- tale ultima pronuncia è stata appellata dal Sig. L. dinnanzi a questo Consiglio, che con sentenza n. 2617 del 2013 ha accolto l'impugnazione, annullando gli atti gravati in prime cure sul presupposto (contestato dall'odierno appellante) per cui non risultava acquisita agli atti la documentazione comprovante il passaggio in giudicato della sentenza della Corte di appello n. 113 del 2008 intervenuta a dirimere una controversia tra le parti in ordine al rispetto delle distanze legali tra i fabbricati di proprietà L. e G.;

- il Sig. L., dopo avere diffidato con atto del 10 aprile 2014 il Comune di Grottaglie, ha agito in giudizio per l'ottemperanza della sentenza n. 2617 del 2013;

- questo Consiglio con sentenza n. 3471 del 2015 ha ordinato all'Amministrazione di provvedere alla relativa ottemperanza;

- in data 27 luglio 2018 il Sig. L. ha chiesto al Prefetto di Taranto, quale commissario designato, di procedere all'ottemperanza del titolo giudiziale, come imposto da questo Consiglio con sentenza n. 3471/2015;

- con decreto prefettizio del 12 settembre 2018 (n. 34253) è stato nominato, quale commissario ad acta, il provvedimento [recte: provveditore - n.d.r.] alle OO.PP. in quiescenza;

- in data 9 novembre 2018 il responsabile dello Sportello unico edilizia ed urbanistica del Comune ha comunicato al commissario ad acta e al Sig. L. che il Sig. G., in data 14 marzo 2016, aveva presentato istanza ex art. 38 d.P.R. n. 380/2001, tesa ad ottenere la rinnovazione delle concessioni edilizie (nn. 119 e 120 del 1993) annullate da questo Consiglio, nonché che lo stesso Ufficio comunale aveva espresso al riguardo parere favorevole in ragione dei vizi meramente formali riscontrati in sede giurisdizionale, anche alla stregua di quanto già accertato dalla Corte di appello di Lecce con sentenza n. 113/2008 passata in giudicato tra le parti;

- il commissario ad acta in data 13 novembre 2018 ha convocato le parti presso il Comune di Grottaglie per il giorno 16 novembre 2008;

- in occasione del relativo incontro, il segretario del Comune di Grottaglie ha esibito il provvedimento avente pari data (16 novembre 2018), con cui era stato rilasciato al Sig. G. il permesso di costruire in sanatoria ex art. 38 d.P.R. n. 380/2001;

- tale ultimo provvedimento è stato impugnato dal Sig. L. in sede giurisdizionale;

- il T.A.R. con la sentenza odiernamente gravata ha accolto il ricorso di primo grado.

2. Alla stregua di quanto emergente dalla sentenza impugnata, il T.A.R., rigettata l'eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dai resistenti, ha rilevato che:

- con nota del 13 novembre 2013, prot. 14.11.2018, il commissario ad acta aveva convocato per il giorno 16 novembre alle ore 10:30 le parti presso la sede del Comune di Grottaglie;

- tale nota presupponeva logicamente e giuridicamente l'insediamento del commissario ad acta;

- per l'effetto, i provvedimenti impugnati dovevano ritenersi nulli ex art. 31, comma 4, c.p.a., in quanto compiuti dall'Amministrazione successivamente all'insediamento del commissario ad acta;

- in ogni caso, nella specie risultava violato il disposto dell'art. 38 d.P.R. n. 380/2001, in quanto non solo i vizi che inficiavano la validità del titolo avevano natura sostanziale (in quanto implicanti la violazione delle norme sulle distanze), ma il rilascio di quest'ultimo era avvenuto in assenza di un accertamento della corretta rappresentazione dei luoghi e delle circostanze di fatto in ordine alla problematica evidenziata;

- in relazione alle richiamate pronunce civili, con la sentenza n. 2617/2013, questo Consiglio aveva rilevato che, quanto alle distanze tra le proprietà G. e L., la posizione e la pretesa di legittimità dei controinteressati, oltre ad una pronuncia civile di cui non vi era traccia in atti, si fondavano su una consulenza di parte (che evidentemente si ricollegava a quella pronuncia) rilevando il carattere indimostrato delle relative asserzioni;

- indipendentemente dalla completezza o meno delle pronunce civili prodotte dai resistenti (sentenza del Tribunale di Taranto del 26 giugno 2004 e della Corte di appello n. 113/2008), a dirimere la questione delle distanze, non risultava neppure che il Comune di Grottaglie avesse preso autonoma e personale posizione sulle indicazioni ivi esistenti in merito alle distanze, così omettendo il doveroso procedimento istruttorio e di accertamento.

3. Il Sig. Gaetano G. ha appellato la sentenza di primo grado, deducendone l'erroneità con l'articolazione di due motivi di impugnazione.

4. Il Comune di Grottaglie si è costituito in giudizio in adesione al ricorso in appello, pure riproponendo con memoria del 28 novembre 2020 sia un'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sia talune eccezioni tese ad evidenziare l'inammissibilità del ricorso di primo grado incentrato sulla nullità degli atti impugnati; ciò sulla base del presupposto per cui si trattasse di eccezioni asseritamente non esaminate dal primo giudice.

La stessa Amministrazione comunale ha depositato in data 7 dicembre 2020 istanza di passaggio in decisione della controversia ai fini della pronuncia sulla domanda cautelare avanzata dall'appellante.

5. La Sezione, con ordinanza n. 7139 del 2020, ha accolto l'istanza cautelare presentata dall'appellante ai soli fini della sollecita definizione del giudizio di merito.

6. In vista dell'udienza pubblica di discussione dell'appello, fissata per il giorno 17 giugno 2021, l'appellante e il Comune di Grottaglie hanno depositato memoria difensiva (rispettivamente in data 26 e 27 maggio 2021, nonché in data 14 maggio 2021 e 27 maggio 2021), mentre il Sig. L. si è costituito in giudizio con memoria del 18 maggio 2021, eccependo pure l'inammissibilità dell'appello, in quanto notificato in formato xml illeggibile, caratterizzato da un algoritmo non corrispondente al formato Pades (prescritto nell'ambito del processo amministrativo telematico) o a quello Cades, con conseguente asserita integrazione di una fattispecie di nullità ex art. 44, comma 1, c.p.a.

L'appellante e l'Amministrazione comunale hanno contestato la fondatezza dell'eccezione di nullità opposta dal Sig. L.; l'Amministrazione comunale ha pure depositato in data 15 giugno 2021 note di udienza, chiedendo la decisione della controversia.

7. La Sezione, con ordinanza n. 4780 del 2021, ai sensi dell'art. 37 c.p.a., ravvisata la mera irregolarità del ricorso in appello, ha concesso al Sig. L. la rimessione in termini, rinviando la causa all'udienza del 24 febbraio 2022, al fine di consentire (anche) al Sig. L. l'esercizio di poteri processuali tipici, riconosciuti dal codice di rito, strumentali al pieno esercizio del diritto di difesa (cfr. C.d.S., Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 11), da cui era incolpevolmente decaduto.

8. In vista dell'udienza di discussione dell'appello il Sig. L. ha prodotto tre documenti; il Sig. L. e il Comune di Grottaglie hanno pure depositato memorie conclusionali e di replica. L'Amministrazione comunale ha depositato in data 22 febbraio 2022 istanza di passaggio in decisione della controversia.

9. Nell'udienza del 24 febbraio 2022 il Collegio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., ha indicato alle parti una questione rilevata d'ufficio, concernente l'inammissibilità dell'appello, in quanto la sentenza impugnata risultava depositata in giudizio oltre il termine di trenta giorni dalla notifica dell'appello.

10. All'esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Preliminarmente, deve rigettarsi l'eccezione di inutilizzabilità della memoria conclusionale depositata dal Sig. L., opposta dall'Amministrazione comunale e motivata sul presupposto che si trattasse di atto depositato dopo le ore 12:00 dell'ultimo giorno utile.

Al riguardo, deve aderirsi all'indirizzo espresso da questo Consiglio (Sez. III, 15 febbraio 2021, n. 1327), secondo cui, pure sembrando doversi propendere per la tardività del deposito in ragione del disposto di legge (art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.), che considera il deposito effettuato oltre le ore 12.00 dell'ultimo giorno utile come «effettuato il giorno successivo», "[n]ondimeno, in presenza di oggettive incertezze giurisprudenziali, può concedersi alla parte appellante, nel caso di specie, il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile".

12. Sempre in via preliminare, deve evidenziarsi che la questione di rito di inammissibilità dell'appello, rilevata d'ufficio nell'udienza del 24 febbraio 2022, riferita al tardivo deposito della sentenza impugnata, compone il thema decidendum dell'odierno giudizio, non potendosi diversamente argomentare sulla base della mancata partecipazione alla discussione dell'Amministrazione comunale, che si è limitata al deposito - in data 22 febbraio 2022 - di un'istanza di passaggio in decisione del ricorso.

Difatti, pure richiamando il protocollo d'intesa sullo svolgimento delle udienze e delle camere di consiglio in presenza presso gli uffici giudiziari della giustizia amministrativa alla cessazione dello stato di emergenza, concluso tra il Presidente del Consiglio di Stato, l'Avvocatura dello Stato, il Consiglio Nazionale Forense, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Roma e le Associazioni specialistiche degli avvocati amministrativisti, l'idoneità del deposito di note difensive a determinare la sostituzione della discussione è subordinata (ai sensi di quanto previsto nel relativo protocollo) al deposito di una tempestiva richiesta di passaggio in decisione della causa senza la preventiva discussione presentata da tutte le parti costituite interessate. Qualora, invece, la richiesta sia depositata soltanto da alcuna delle parti costituite, l'udienza di discussione si tiene e della partecipazione all'udienza stessa si dà atto a verbale e nel provvedimento con l'inserimento di apposita formula.

Per l'effetto, le parti possono nutrire un affidamento sul trattenimento in decisione della causa senza discussione orale - maturato sulla base delle rassicurazioni fornite dall'Amministrazione giudiziaria attraverso la sottoscrizione del relativo protocollo di intesa, suscettibile di giustificare il comportamento in conformità assunto dalla parte processuale e utilmente valorizzabile per evitare decadenze processuali altrimenti poste dalla disciplina positiva (al pari di quanto avviene per ogni rassicurazione promanante dall'Amministrazione procedente, idonea a giustificare eventuali errori in cui sia incorsa la parte che sulle stesse abbia prestato affidamento: cfr. C.d.S., Sez. VI, 23 agosto 2021, n. 5985) - soltanto nelle ipotesi in cui tutte le parti costituite interessate abbiano tempestivamente depositato la relativa istanza di passaggio in decisione.

Nel caso di specie, invece, le parti private non soltanto non avevano depositato istanza di passaggio in decisione dell'odierna controversia, ma hanno pure presenziato alla relativa udienza, con la conseguenza che la discussione della controversia avrebbe ben potuto svolgersi senza produrre alcun effetto a sorpresa in danno dell'Amministrazione comunale: deve, dunque, riaffermarsi il principio per cui gli atti e i fatti compiuti e occorsi durante l'udienza, cui le parti sono onerate a partecipare, devono ritenersi legalmente conosciuti da tutte le parti, a prescindere dalla effettiva presenza in udienza dei relativi difensori (C.d.S., Sez. IV, 3 ottobre 2017, n. 4587).

13. Ciò precisato, deve riscontrarsi effettivamente il tardivo deposito della sentenza impugnata, in violazione dell'art. 94 c.p.a., secondo cui "Nei giudizi di appello, di revocazione e di opposizione di terzo il ricorso deve essere depositato nella segreteria del giudice adito, a pena di decadenza, entro trenta giorni dall'ultima notificazione ai sensi dell'articolo 45, unitamente ad una copia della sentenza impugnata e alla prova delle eseguite notificazioni".

14. Avuto riguardo al caso di specie, come emergente dalle ricevute di consegna della PEC avente ad oggetto la notificazione del ricorso in appello, tale impugnazione è stata notificata alle parti intimate - individuate nel Comune di Grottaglie, nel Sig. Giovanni L. e nel Sig. Francesco Saverio C. - in data 12 ottobre 2020.

L'indicazione, recata nel fascicolo informatico, di una notificazione nei confronti del Sig. C. Francesco Saverio eseguita in data 12 novembre 2020 (risultante nella sezione "data notifica" in corrispondenza della "parte notificata" C. Francesco Saverio) è infatti erronea, in quanto non corrisponde effettivamente a quanto emergente dalla ricevuta di consegna PEC avente ad oggetto la notificazione del ricorso in appello al Sig. C. Francesco Saverio, attestante il perfezionamento della notificazione in data 12 ottobre 2020.

Tanto è documentato chiaramente dal file eml "ricevuta di avvenuta consegna" depositato dall'appellante in data 16 novembre 2020, in cui si attesta che "Il giorno 12 ottobre 2020 alle ore 18:18:33 (+0200) il messaggio "NOTIFICA con modalità telematica ex art. 3-bis L. n. 53/1994 ATTO DI APPELLO CONSIGLIO DI STATO ROMA - G. GAETANO C - L. ED ALTRI" proveniente da [omissis] ed indirizzato a [omissis] è stato consegnato nella casella di destinazione. Identificativo messaggio: 01785095.00F43616.1D9B1A53.98601320.posta-certificata@legalmail.it".

Per l'effetto, a fronte di un ricorso in appello notificato in data 12 ottobre 2020, il deposito del ricorso e della sentenza gravata avrebbe dovuto essere eseguito, ai sensi dell'art. 94 c.p.a., entro il giorno 11 novembre 2020.

La parte appellante, invece, pure avendo depositato il ricorso in appello in data 11 novembre 2020 unitamente al fascicolo di primo grado cautelare (recante il foliario, la memoria difensiva e di costituzione del Sig. G., la procura alle liti conferita dal Sig. G. e la copia del ricorso di primo grado) e al fascicolo di primo grado di merito (recante il foliario, la sentenza della Corte di appello di Taranto, Sez. distaccata Lecce, n. 133/2008 e la sentenza del Tribunale di Taranto n. 105/2005), ha omesso di depositare entro la medesima data la sentenza del T.A.R. Puglia, Lecce, n. 35/2020, impugnata nella presente sede, che risulta acquisita agli atti del giudizio soltanto con il deposito del 16 novembre 2020.

15. Per l'effetto, il ricorso in appello deve essere dichiarato inammissibile, "perché non è stata depositata (nel rispetto delle forme digitali stabilite dagli 136, comma 2-bis, c.p.a. e 5, commi 1 e 3, disp. att. c.p.a.), nel termine perentorio di 30 giorni, sancito dall'art. 94 comma 1 c.p.a., copia della sentenza impugnata (da ultimo Sez. IV, n. 2271 del 2018)" (C.d.S., Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4246).

16. Si è, infatti, in presenza della violazione di una disposizione di ordine pubblico processuale, non derogabile dalle parti, che impone espressamente, a pena di decadenza, il deposito - entro il termine di trenta giorni dall'ultima notificazione del ricorso in appello - non soltanto dell'appello, ma anche della sentenza impugnata.

Sebbene tale ultimo atto giurisdizionale, essenziale ai fini del giudizio perché delinea l'oggetto delle censure impugnatorie su cui è chiamato a statuire il Collegio in sede di gravame, possa essere depositato anche in copia semplice (non essendo prescritta la produzione della copia autentica), il relativo deposito, per espressa previsione legislativa, deve avvenire, a pena di decadenza, nel medesimo termine previsto per il deposito del ricorso in appello; il che è reso palese dall'avverbio "unitamente" impiegato dall'art. 94 c.p.a. che, nonostante non imponga una materiale congiunzione dei due atti (appello e sentenza) - stante la possibilità di procedere a depositi autonomi - richiede, comunque, la sottoposizione degli stessi al medesimo regime processuale, prescrittivo della loro tempestiva acquisizione al giudizio entro trenta giorni dall'ultima notificazione dell'impugnazione.

17. Una tale interpretazione, oltre ad essere imposta dal dato letterale, risulta pure strumentale all'attuazione di ulteriori istituti processuali funzionali alla sollecita definizione della controversia, richiedenti la tempestiva acquisizione al giudizio della sentenza gravata, in assenza della quale alcuna decisione potrebbe al riguardo essere assunta.

In particolare, è possibile richiamare:

- la definizione del giudizio in esito all'udienza cautelare (ex art. 60 c.p.a.), da fissare nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell'ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso; istituto richiedente la tempestiva acquisizione al giudizio di appello della sentenza impugnata, con un adempimento che non potrebbe essere differito alla scadenza del termine di cui all'art. 73, comma 1, c.p.a. (come sembrerebbe ritenere C.d.S., Sez. VI, n. 7133/2020), altrimenti precludendosi la possibilità di statuire sulle censure impugnatorie (difettando ancora l'acquisizione dell'atto censurato) e, per l'effetto, la stessa possibilità di risolvere in via anticipata, in sede cautelare, la relativa controversia;

- la decisione dei ricorsi suscettibili di immediata definizione (ex art. 72-bis c.p.a.) nell'ambito della prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell'ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso, con una tempistica ancora una volta sottratta al potere dispositivo delle parti e funzionale al celere svolgimento del giudizio, che potrebbe operare soltanto in caso di tempestiva acquisizione della sentenza gravata ex art. 96 c.p.a. unitamente al ricorso in appello, in assenza della quale, difettando l'acquisizione dell'atto impugnato, non potrebbe farsi luogo alla soluzione della controversia.

18. Alla stregua dei rilievi svolti, si conferma la vigenza di un termine di decadenza per il deposito (altresì) della sentenza gravata, funzionale a garantire esigenze di ordine pubblico processuale, indisponibili per le parti private, strumentali al regolare svolgimento del giudizio.

Posto che nella specie l'appellante ha omesso di depositare tempestivamente, entro il termine di decadenza posto dall'art. 96 c.p.a., la sentenza gravata (indicata nel foliario del deposito dell'11 novembre 2020, ma effettivamente depositata in data 16 novembre 2020), l'appello deve essere dichiarato inammissibile.

19. Tale definizione in rito dell'odierno grado di giudizio determina l'irretrattabilità delle statuizioni di primo grado e, per l'effetto, osta alla disamina non solo delle censure impugnatorie svolte dal Sig. G., in quanto inammissibili, ma anche delle eccezioni riproposte dall'Amministrazione comunale, la quale, non avendo impugnato autonomamente la sentenza gravata (pure nella forma incidentale), risente degli effetti dell'inammissibilità dell'atto introduttivo del giudizio (ricorso in appello), ostativa all'emissione di una sentenza sul merito della controversia.

Il Comune intimato, peraltro, non avendo impugnato la sentenza di primo grado, ha pure accettato le relative statuizioni, con la conseguenza che l'interesse ad una espressa pronuncia sulle eccezioni asseritamente non esaminate in primo grado derivava, anziché direttamente dalle statuizioni del T.A.R. - non impugnate e, dunque, accettate - dalla proposizione dell'altrui impugnazione, che sola giustificava la riproposizione delle difese asseritamente assorbite dal primo giudice: di conseguenza, una volta dichiarata l'inammissibilità dell'appello, non potrebbe riscontrarsi alcun autonomo interesse dell'Amministrazione comunale all'esame delle eccezioni riproposte, essendosi prodotta, sul piano processuale, la cristallizzazione di quell'assetto di interessi, divisato dalla pronuncia gravata, in relazione al quale la parte pubblica aveva prestato acquiescenza per effetto dell'omessa impugnazione.

20. Si conferma, dunque, che, una volta dichiarata l'inammissibilità dell'appello, si realizza una condizione ostativa all'emissione di una sentenza sul merito della controversia, per come delimitato non solo dall'appellante con i motivi di impugnazione, ma anche dalle altre parti che, astenendosi dall'appello, si siano limitate a riproporre motivi di doglianza nell'ambito del giudizio da altri introdotto.

21. La particolarità della controversia giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa interamente tra le parti le spese di giudizio del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.