Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
Sentenza 19 maggio 2022, n. 605

Presidente: Taormina - Estensore: Caleca

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Pachino, con nota prot. n. 27040 del 7 settembre 2017, trasmessa all'Albo dei segretari comunali e provinciali, avviava rituale procedimento per la nomina del nuovo segretario generale.

2. La signora Chiara S. partecipava al citato avviso e veniva scelta dal Comune di Pachino che provvedeva a comunicare il nome della prescelta alla Prefettura di Palermo per ottenerne la formale assegnazione.

3. La Prefettura con det. n. 814/2017 del 26 settembre 2017 esitava negativamente la richiesta del Comune di Pachino e disponeva di non assegnare la signora Chiara S. alla segreteria del Comune richiedente in quanto priva dei requisiti richiesti dal CCNL di categoria per poter essere nominata segretario titolare di quella sede di segreteria.

4. Non condividendo il punto di vista della Prefettura, il Comune di Pachino adiva il giudice amministrativo per chiedere l'annullamento della determina n. 814/2017 del 26 settembre 2017 emessa dalla Prefettura di Palermo.

5. I motivi che venivano dedotti per chiedere l'annullamento dell'atto vengono riassunti nella parte iniziale della sentenza appellata:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 31 CCNL dei segretari comunali e provinciali - Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 19, comma 8, del d.P.R. n. 465/1997 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e motivazione in relazione al rapporto di servizio che viene ad instaurarsi tra il segretario reggente a tempo pieno e la sede di assegnazione - Falsa applicazione ed interpretazione della circolare 3781/2015 Ministero dell'interno: a) l'avv. Chiara S. sarebbe in possesso dei seguenti requisiti previsti dalla legge per la nomina al Comune: 1) iscrizione nella fascia professionale B; 2) anzianità di servizio di almeno due anni in comuni aventi una popolazione ricompresa tra 3001 e 10000 abitanti, prestato con incarico di reggenza a tempo pieno; b) la circostanza che il servizio sia stato prestato a titolo di reggente e non di titolare non assumerebbe rilevanza, attesa l'equiparazione tra le due figure sia sotto il profilo di responsabilità gestionale che sotto quello retributivo;

II) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 19, comma 8, del d.P.R. n. 465/1997 in relazione all'art. 101, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 ed al principio costituzionale di proporzionalità della retribuzione [ex] art. 36 Cost.: al segretario reggente a tempo pieno va riconosciuta la stessa retribuzione che spetterebbe al titolare in quel Comune, in quanto espleterebbe lo stesso servizio con la stessa responsabilità;

III) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8 e 10 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, traviamento dei fatti e contraddittorietà. Carenza di motivazione. Sviamento. Violazione del principio di imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa: a) il provvedimento impugnato sembrerebbe fondarsi solo sull'anzianità di servizio prestato come titolare e non anche su quello maturato a tempo pieno come reggente; b) non sarebbero stati garantiti i diritti partecipativi al segretario in questione e al Comune.

6. Si costituiva in giudizio l'Amministrazione intimata per chiedere la reiezione del ricorso.

7. Il Comune di Pachino, nel corso del giudizio, senza recesso dai motivi di ricorso, chiedeva la declaratoria di intervenuta cessazione della materia del contendere.

A detta della difesa del Comune, i requisiti ritenuti mancanti in capo al segretario comunale indicato erano nelle more del giudizio maturati, dovendosi pertanto porre fine alla controversia.

Il Comune affermava come ormai la signora Chiara S., "comunque e a prescindere dal periodo di reggenza a tempo pieno per cui è causa", era in possesso dell'idoneità alla nomina in comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 65.000 abitanti (enti di classe 2a, in cui rientra il Comune di Pachino), in quanto la stessa aveva conseguito l'iscrizione in fascia professionale B e, nelle more del processo, aveva maturato, in qualità di segretario comunale titolare, l'anzianità di servizio prescritta ai sensi dell'art. 31, comma 3, del CCNL.

A detta del Comune venivano pertanto meno le condizioni di fatto (inidoneità alla nomina e anzianità di servizio) su cui si fondava il provvedimento del Prefetto impugnato.

8. Nella memoria depositata al Tar il 18 novembre 2019 scrive la difesa del Comune: "Preliminarmente, si chiede che codesto On. le Tar, previo accertamento dell'idoneità, ex art. 31, comma 3, del CCNL dei segretari comunali e provinciali sottoscritto il 16 maggio 2001, dell'avv. Chiara S. alla nomina in Comuni con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti (tra cui rientra il Comune di Pachino), dichiari l'intervenuta cessazione della materia del contendere".

9. Riporta il verbale dell'udienza del 19 dicembre 2019 innanzi al Tar: "L'Avvocato dello Stato non disconosce che, ad oggi, l'Avv. S. abbia maturato i requisiti all'epoca non esistenti per l'assunzione dell'incarico e insiste per la declaratoria di infondatezza del ricorso".

10. Il Tar ha dichiarato con la sentenza oggi appellata la sopravvenuta carenza di interesse.

La sentenza motiva il tenore del dispositivo sul presupposto che "la richiesta del Comune ricorrente di dichiarazione di intervenuta cessazione della materia del contendere - in ragione della sussistenza in capo al segretario in questione, alla data odierna, dei requisiti richiesti per la nomina in Comuni con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti (classe 2a) - può essere intesa come dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse".

È opportuno evidenziare che il primo giudice non omette di evidenziare che "Peraltro, non sussistono i presupposti per farsi luogo all'accertamento incidentale della pretesa sostanziale del Comune poiché lo stesso non ha allegato alcun interesse risarcitorio".

11. Propone appello il Ministero dell'interno.

La difesa erariale precisa che sarebbe di tutta evidenza che al momento dell'inoltro della richiesta del Comune alla Prefettura la signora Chiara S. non aveva i titoli per essere designata segretario generale del Comune di Pachino.

Ma anche al momento della sentenza la signora non avrebbe acquisito i titoli indispensabili.

Difetterebbe il requisito del biennio maturato nell'ambito della fascia "B" in comuni con popolazione tra 3.000 e 10.000 abitanti.

Sarebbe irrilevante che la signora Chiara S., nell'ambito della fascia professionale "C", quale segretario in posizione di disponibilità ex art. 19 del d.P.R. 465/1997 (dal 1° settembre 2015 al 10 aprile 2017), abbia svolto reggenze in Comuni con popolazione compresa tra 3.000 e 10.000 abitanti (corrispondenti alla fascia professionale "B").

La circostanza rileverebbe ai fini economici, ma non ai fini di progressione della carriera.

Sostiene la difesa erariale «la erroneità della succitata decisione atteso che la stessa si fonda su un errore di fondo.

Il TAR, infatti, dichiarando la improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse sulla scorta del fatto che, alla data della pronuncia de qua, e cioè al 12 febbraio 2020, la Dott.ssa Chiara S. avesse conseguito "l'iscrizione nella fascia professionale B (1° dicembre 2006)" e maturato "in qualità di segretario comunale titolare l'anzianità di servizio prescritta ai sensi dell'art. 31, comma 3, del CCNL", si riferisce all'anzianità di servizio quale segretario titolare del Comune di Pachino, ente con popolazione tra 10.000 e 65.000 abitanti, maturata per effetto dell'ordinanza cautelare n. 899/2017 dello stesso TAR e non all'anzianità di servizio quale segretario iscritto alla fascia professionale "B" dell'albo e titolare di Comuni con popolazione tra 3.000 e 10.000 abitanti, oggetto del giudizio de quo».

12. Si è costituito nel presente grado di giudizio il Comune di Pachino con memoria depositata il 3 maggio 2021.

13. Con memoria depositata il 17 marzo 2022 la difesa erariale ha insistito nell'atto di appello "per l'effetto confermando la legittimità dell'operato dell'Amministrazione e rigettando, dunque, in quanto palesemente infondate, le domande ex adverso proposte nei confronti dell'Amministrazione odierna appellante".

14. Con memoria depositata il 25 marzo 2022 il Comune di Pachino premette che "deve, in primo luogo, riconoscersi la sopravvenuta carenza di ogni utilitas sia per parte appellante che per parte appellata a coltivare il giudizio".

Precisa ancora la difesa del Comune che «Appare utile aggiungere, ad abundantiam, che dopo la pronuncia del Tar Sicilia, Catania, Sez. I, n. 327/2020, pubblicata in data 12 febbraio 2020, oggetto d'appello, la dott.ssa Chiara S. ha pure conseguito, a far data dal 3 agosto 2020, in via definitiva, a seguito del superamento - con la votazione di 30/30 e lode - del corso di specializzazione di cui all'art. 14, comma 2, del d.P.R. n. 465/1997, l'iscrizione nella superiore fascia professionale "A" dell'Albo Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali, che la abilità ad essere nominata titolare di sedi di Comuni con popolazione superiore a 65.000 e fino a 250.000 abitanti».

Ancora si precisa dalla stessa difesa che "la dott.ssa S. dal 20 novembre 2020 non presta più servizio presso il Comune di Pachino".

Con ulteriore memoria di replica il Comune ha dedotto, nel merito, sulle prospettazioni difensive ribadite dalla difesa erariale.

15. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

In via preliminare il Collegio ha dato avviso alle parti ai sensi dell'art. 73 c.p.a. che avrebbe valutato d'ufficio l'ammissibilità dell'appello dell'Amministrazione con riferimento ai profili di legittimazione e d'interesse.

16. L'appello del Ministero dell'interno deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Il Collegio osserva preliminarmente quanto segue.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che nel caso in cui vi sia una dichiarazione dell'interessato di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, ne può discendere anche l'improcedibilità.

Il processo amministrativo è retto dal principio dispositivo e tocca unicamente al soggetto che ha adito il giudice porre fine all'iter processuale attraverso una manifestazione di volontà che attesti di non avere più interesse al pronunciamento del decidente.

Il giudice non può sostituirsi alla volontà del privato procedendo comunque fino alla sentenza che statuisce, nel merito, la fondatezza o meno del ricorso, imponendosi una declaratoria di carattere processuale che sia in conformità al volere della parte che ha adito lo stesso giudice.

Al verificarsi di tale accadimento processuale il giudice è obbligato a prenderne atto.

Non residua al giudice alcun potere di procedere di ufficio.

Nel caso che ci occupa il Comune di Pachino non ha impugnato la sentenza che ha interpretato la richiesta di cessata materia del contendere come dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse.

Nel presente grado di giudizio il Comune originario ricorrente ha reiterato la richiesta di vedere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse, sul rilievo che la signora Chiara S. è ormai segretario generale di fascia A e, soprattutto, ha messo in evidenza che la stessa non svolge più l'attività di segretario generale presso quel Comune.

Unico soggetto legittimato a proporre appello avverso la sentenza di primo grado sarebbe stato il Comune, al fine di contestare la decisione del giudice di prime cure di intendere la richiesta di dichiarare cessata la materia del contendere come dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse.

È notorio come la giurisprudenza abbia più volte ribadito la differenza fondamentale che intercorre tra le due citate formule.

La cessazione della materia del contendere si determina quando l'operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell'interesse azionato, la sopravvenuta carenza di interesse è frutto di una rinnovata e soggettiva valutazione dell'assetto del rapporto tra la pubblica amministrazione e l'amministrato operata da quest'ultimo.

Sul punto la giurisprudenza del Consiglio di Stato è tralatizia e da tempo immutata:

"Il codice del processo amministrativo distingue, in particolare, la sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere, espressamente regolata nell'ambito delle sentenze di merito ex art. 34, comma 5, c.p.a., dalla sentenza dichiarativa dell'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, costituente una sentenza di rito ex art. 35 c.p.a.

La differente natura giuridica (di merito o di rito) delle sentenze in commento discende dal diverso accertamento sotteso alla loro emissione: la cessazione della materia del contendere postula la realizzazione piena dell'interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell'azione giudiziaria, permettendo al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, sì da rendere inutile la prosecuzione del processo (C.d.S., Sez. V, 13 agosto 2020, n. 5031); l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse risulta, invece, riscontrabile qualora sopravvenga un assetto di interesse ostativo alla realizzazione dell'interesse sostanziale sotteso al ricorso, anche in tale caso rendendo inutile la prosecuzione del giudizio - anziché per l'ottenimento - per l'impossibilità sopravvenuta del conseguimento del bene della vita ambito dal ricorrente.

Questo Consiglio, in particolare, ha subordinato la dichiarazione di improcedibilità ad una sopravvenienza (fattuale o giuridica) tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza, per avere fatto venir meno, per il ricorrente, qualsiasi residua utilità, anche soltanto strumentale o morale, derivante da una possibile pronuncia di accoglimento (cfr. C.d.S., Sez. II, 29 gennaio 2020, n. 742). Qualora, invece, permanga un interesse della parte all'esame della censura, anche ai soli fini risarcitori, il giudice procedente è tenuto a statuire nel merito, onde evitare un'elusione dell'obbligo di pronunciare sulla domanda (C.d.S., Sez. V, 28 febbraio 2018, n. 1214).

La cessata materia del contendere e l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse trovano, dunque, giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell'operato amministrativo, bensì tende a tutelare la posizione giuridica del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell'esercizio dell'azione autoritativa oggetto di censura" (C.d.S., Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2224).

Occorre precisare che la sentenza appellata ha chiaramente affermato che "non sussistono i presupposti per farsi luogo all'accertamento incidentale della pretesa sostanziale del Comune poiché lo stesso non ha allegato alcun interesse risarcitorio".

La sentenza che si appella non è destinata a produrre gli effetti che vengono ipotizzati e temuti dalla difesa erariale.

Siamo in presenza, infatti, di una sentenza di natura esclusivamente processuale che non estende lo spettro cognitivo al merito delle questioni.

La sentenza che attesta la sopravvenuta carenza di interesse non accerta la spettanza del bene della vita richiesto dalla parte ricorrente e, nel caso di specie, l'illegittimità [del] provvedimento adottato dal Prefetto ed impugnato nel presente procedimento.

Ancora di recente, qualificata giurisprudenza ribadisce il detto principio [T.A.R. Trento, Sez. I, 14 ottobre 2021, n. 160: "non sono tra loro sovrapponibili gli esiti di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e di cessazione della materia del contendere, stante il fatto che, mentre la sentenza dichiarativa dell'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse si configura come una pronuncia di rito disciplinata dall'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., diversamente la sentenza di cessazione della materia del contendere di cui al precedente art. 34, comma 5, c.p.a. costituisce una sentenza di merito. Tale natura presuppone che il giudice accerti che la domanda proposta, qualificata da petitum e causa petendi (id est dai motivi di gravame) si stata integralmente soddisfatta. Del resto, siffatto accertamento consente alla sentenza di acquistare efficacia di giudicato sostanziale sulla domanda"].

Trattandosi di sentenza in rito ex art. 35 c.p.a. il Ministero appellante non aveva né legittimazione, ma neppure interesse a proporre l'appello.

17. Alla stregua dei principi richiamati, deve rilevarsi la mancanza di legittimazione e la carenza di interesse a proporre appello in capo a parte appellante e pertanto il gravame deve dichiararsi inammissibile per carenza di interesse.

18. Sussistono le condizioni per compensare tra le parti le spese del secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Spese del secondo grado di giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.