Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 16 maggio 2022, n. 3810

Presidente: Greco - Estensore: Ferrari

FATTO

1. Nel 2018, la Umbria Salute e Servizi, società a responsabilità limitata (divenuta poi Puntozero s.c.a.r.l.), aveva indetto una gara, servendosi delle centrali di committenza regionale, per l'affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione per le ASL locali della Regione Umbria.

La gara è stata poi revocata con la determina prot. n. 0017057 del 5 marzo 2021 dell'amministratore unico della Umbria Salute, con la quale è stata altresì autorizzata l'adesione al lotto 6 della convenzione Consip per l'affidamento degli stessi servizi. Aggiudicataria del lotto n. 6 è la Cascina Global Service s.r.l.

La determina del 5 marzo 2021 è stata impugnata (ricorso n. 265/2021) dal Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop. dinanzi al T.A.R. Umbria sul rilievo che illegittimamente sarebbe stata revocata una gara indetta con il tramite di una centrale di committenza nonostante la l. n. 488 del 1999 individui una preferenza per questa modalità sulle convenzioni Consip. La revoca, inoltre, è stata adottata senza che fossero state adeguatamente motivate le ragioni di interesse pubblico che giustificassero l'intervento in autotutela dell'Amministrazione.

2. Con sentenza 28 ottobre 2021, n. 768, il T.A.R. Umbria ha dichiarato inammissibile il ricorso per mancata notifica alla Cascina Global Service.

3. La sentenza del T.A.R. Umbria 28 ottobre 2021, n. 768, è stata impugnata con appello notificato in data 21 gennaio 2022 e depositato il successivo 1° febbraio 2022.

È stato dedotto che erroneamente il T.A.R. avrebbe rilevato l'esistenza di controinteressati nel giudizio relativo alla revoca della prima gara, nonostante non vi fosse alcun automatismo fra la revoca in questione e l'adesione dell'Amministrazione locale alla convenzione quadro Consip.

Nel merito, inoltre, la revoca adottata dall'Amministrazione si appalesa illegittima, in quanto non tiene conto della tendenziale prevalenza dei sistemi di acquisizione attraverso le centrali di committenza regionale su quello tramite Consip.

4. Si è costituita in giudizio la Puntozero s.c.a.r.l. (già Umbria Salute e Servizi s.c.a.r.l.), che ha sostenuto l'infondatezza dell'appello.

5. Si è costituita in giudizio la Cascina Global Service s.r.l., che ha sostenuto l'infondatezza dell'appello.

6. All'udienza pubblica del 21 aprile 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L'appello è infondato.

Come esposto in narrativa, la controversia trae origine dalla decisione di Umbria Salute e Servizi (divenuta poi Puntozero s.c.a.r.l.), società a responsabilità limitata, di revocare la gara (determina del 5 marzo 2021), indetta nel lontano 2018 per l'affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione per le ASL locali della Regione Umbria, in ragione del prolungarsi della procedura e dei tempi ancora troppo lunghi per l'affidamento dei tre lotti messi a gara, approfittando della circostanza che nelle more è stata attivata una convenzione Consip il cui lotto 6 ha ad oggetto "Pulizia e Sanificazione (CIG:6036080AC8)".

La revoca trova copertura nell'art. 10.1 del disciplinare della gara bandita dalla Umbria Salute e Servizi, secondo cui "La richiesta di partecipazione non vincola Umbria Salute s.c.a.r.l., che si riserva la facoltà di revocare, annullare in tutto o in parte, in qualsiasi momento, la presente procedura per motivi di convenienza e di pubblico interesse, senza che i concorrenti possano avanzare pretese o diritti di sorta".

Il ricorso proposto dal Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop. (d'ora in poi, Consorzio), concorrente alla gara bandita dalla Umbria Salute, è stato dichiarato inammissibile dal T.A.R. Umbria perché non notificato alla Cascina Global Service s.r.l. (d'ora in poi, Cascina), che, in qualità di aggiudicataria del lotto 6 della convenzione Consip, avrebbe assunto la veste di controinteressata perché beneficiaria dell'autorizzazione, data alle ASL Umbre con l'impugnato provvedimento, ad aderire a tale convenzione.

Con il primo motivo l'appellante afferma l'erroneità della conclusione alla quale è pervenuto il T.A.R. sul rilievo che la Cascina sarebbe al più titolare di una mera aspettativa a che le aziende sanitarie - autorizzate da Umbria Salute ad aderire alla convenzione Consip - decidano effettivamente di farlo, avendo le stesse una discrezionalità nell'an, nel quid e nel quomodo.

Il motivo non è suscettibile di positiva valutazione.

In via generale è condivisibile quanto affermato dall'appellante e cioè che alla autorizzazione ad avvalersi di una Convezione Consip non consegue automaticamente l'adesione alla stessa, essendo quest'ultima rimessa alla valutazione delle singole amministrazioni, a seguito di una verifica in ordine alla sua adeguatezza a soddisfare tutte le esigenze.

Nel caso all'esame del Collegio tale conclusione non è però applicabile atteso che la determina che ha disposto la revoca della gara bandita da Umbria Salute ha messo chiaramente in luce l'impossibilità di proseguire con la gara in corso e la corrispondenza, alle esigenze delle ASL regionali, del servizio oggetto del lotto 6 della convenzione.

Umbria Salute ha in primo luogo affermato l'impossibilità pratica di proseguire con la gara bandita, stante le evidenti difficoltà (rectius, impossibilità) di pervenire ad una conclusione in tempi più o meno rapidi: la gara, bandita il 28 giugno 2018, era ancora ferma all'esame delle offerte tecniche del primo lotto sui tre oggetto della procedura e i componenti della commissione avevano espressamente manifestato la difficoltà di conciliare i propri impegni professionali - aggravati dall'emergenza Covid-19 e dall'impatto dell'epidemia nel settore della sanità pubblica - con le riunioni per la valutazione delle offerte. La lungaggine della procedura ha costretto a fare ricorso a contratti ponte, non potendo un servizio di così vitale importanza restare scoperto. Umbria Salute ha poi evidenziato come il capitolato stilato nel 2018 non fosse più perfettamente aderente alle esigenze delle aziende sanitarie umbre, essendo nelle more della procedura intervenuta l'epidemia Covid-19, che ha mutato profondamente le necessità legate alla pulizia e alla sanificazione delle strutture sanitarie. Infine, la decisione di revocare la gara e autorizzare l'adesione alla convenzione Consip è stata preceduta dall'accertamento, da parte dei tecnici delle aziende ospedaliere di Perugia e Terni e dell'AUSL Umbria 1, della corrispondenza alle proprie esigenze del contenuto della gara Consip (lotto 6).

La congerie di tali elementi, evincibili dalla determina di revoca del 5 marzo 2021, porta a ritenere certa l'adesione da parte delle aziende sanitarie le quali, di fatto, hanno anticipato la valutazione di congruità che, di regola, segue l'autorizzazione; e, in effetti, ad esempio l'azienda ospedaliera di Perugia già in data 17 maggio 2021 (determina n. 778), in pendenza del giudizio dinanzi al T.A.R. Umbria, ha aderito alla convenzione.

Corollario obbligato di tale premessa è la posizione qualificata assunta, nella specie, dalla società Cascina, aggiudicataria del lotto 6 della gara Consip.

Nel processo amministrativo, infatti, la qualità di controinteressato è strettamente connessa ai vantaggi e benefici che un determinato soggetto può ritrarre dal provvedimento amministrativo oggetto di impugnazione, tali da fondare la sussistenza di un interesse legittimo omologo e speculare rispetto a quello del ricorrente che, invece, se ne assume leso. Dalla revoca della gara e la conseguente - in questo caso certa - adesione alla convenzione Consip la Cascina trae il vantaggio di essere affidataria dei servizi di pulizia e sanificazione delle aziende sanitarie della Regione Umbria.

Come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, la qualifica di "controinteressato" non viene meno per il solo fatto che nell'atto impugnato lo stesso non è indicato nominativamente.

Ed invero, dei due elementi che connotano la nozione di controinteressato (c.d. formale e sostanziale: C.d.S., Sez. VI, 12 luglio 2021, n. 5257), quello di tipo formale si rinviene non solo nella espressa menzione ma anche nella immediata individuabilità del soggetto in questione nel provvedimento impugnato o nel relativo contesto di riferimento (C.d.S., Sez. III, 10 febbraio 2022, n. 988; Sez. V, 9 novembre 2020, n. 6855; 21 gennaio 2019, n. 495). Nella specie il Consorzio, con l'ordinaria diligenza, avrebbe potuto evincere dal sito istituzionale della Consip, conoscendo la data della convenzione Consip e il lotto di riferimento, l'aggiudicataria.

Rileva infine il Collegio che non ha effetto sanante della omessa notifica del ricorso di primo grado la costituzione in giudizio della Cascina con atto di intervento ad opponendum (depositato in data 5 agosto 2021), essendo quest'ultimo successivo al termine di notifica previsto dall'art. 41 c.p.a., con la conseguenza che non può surrogare la mancata tempestiva notifica (C.d.S., Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1123; Sez. V, 26 aprile 2018, n. 2544).

2. La reiezione del primo motivo di appello assume carattere assorbente, essendo il giudizio di primo grado correttamente definito in rito, ed esonera il Collegio dall'esaminare gli ulteriori motivi, con i quali si censura l'adesione alla convenzione Consip.

3. In conclusione, per i suesposti motivi, l'appello va respinto e va, dunque, confermata la sentenza del T.A.R. Umbria 28 ottobre 2021, n. 768, che ha respinto il ricorso di primo grado.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l'appellante alle spese e agli onorari del giudizio, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (euro quattromila), da ripartire in parti eguali tra Puntozero s.c.a.r.l. e la Cascina Global Service s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.