Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione II
Sentenza 28 febbraio 2022, n. 2345

Presidente: Riccio - Estensore: Monica

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo, la Ti Trust Technologies s.r.l. (di seguito, anche semplicemente "TiTrust") impugna gli atti di indizione della procedura bandita il 5 dicembre 2019 da Consip s.p.a. (di seguito, anche semplicemente "Consip") per la stipula di una convenzione quadro avente ad oggetto l'erogazione dei "servizi di posta elettronica certificata" (PEC) e dei connessi "servizi di supporto operativo" (di configurazione dei servizi PEC, di aggiornamento dei certificati e delle patch e di interfacciamento con i sistemi informativi dell'amministrazione).

1.1. La società ricorrente - nell'evidenziare come la durata della convenzione e dei relativi contratti attuativi "renda, di fatto, certa la radicale trasformazione del servizio di PEC nel corso della esecuzione dei singoli appalti" - lamenta, innanzi tutto, che Consip abbia deciso di avviare la procedura de qua senza attendere l'emanazione del d.P.C.m. previsto all'art. 8, comma 5, del d.l. n. 135/2018 (convertito in l. n. 12/2019), di determinazione delle specifiche di dettaglio del nuovo "Servizio Recapito Elettronico Certificato Qualificato" (in breve, "QREM") di cui al Regolamento UE 910/2014, destinato a sostituire, mutandone radicalmente il contenuto, il servizio PEC, del quale, infatti, il novellato art. 65, comma 7, del d.lgs. n. 217/2017 prevede l'abrogazione dall'adozione di detto d.P.C.m., nonostante l'AgID avesse avviato a tal fine già a settembre 2019 un tavolo di lavoro - tuttora in corso di svolgimento - con i gestori PEC finalizzato alla acquisizione dei contributi tecnici per la definizione delle specifiche di dettaglio della QREM, da trasfondersi nell'emanando decreto.

Sostiene, inoltre, la ricorrente che la conseguente imprevedibilità degli oneri connessi alla erogazione del servizio sarebbero, peraltro, aggravati dalla previsione "a carico del futuro aggiudicatario (di) un generico obbligo di adeguare alle eventuali ... sopravvenienze normative, con oneri a proprio carico, i servizi nelle more aggiudicati" (§ 2.2, § 3.1 e § 3.2.1 del Capitolato tecnico) e che "L'Amministrazione Contraente potrà risolvere il singolo contratto attuativo nel caso in cui, nelle more dell'esecuzione di quest'ultimo, a fronte dell'adeguamento alle prescrizioni del Regolamento EIDAS la PEC, così come disciplinata nell'ambito della presenta iniziativa, non fosse più conforme alla normativa tecnica di settore e, di conseguenza, diventasse inutilizzabile ai fini del CAD" (§ 2.2 del Capitolato tecnico; art. 12.4 dello Schema di convenzione quadro).

1.2. Contesta, altresì, la TiTrust che la stazione appaltante abbia optato per il criterio di aggiudicazione del minor prezzo, in ragione dell'asserita "natura tecnicamente complessa delle prestazioni da erogarsi, derivante dalla necessità di customizzare i servizi in funzione delle esigenze dei singoli enti aderenti, nonché di dotarsi di una infrastruttura adeguata e di mettere a disposizione risorse professionali per lo svolgimento dei servizi di sviluppo ed integrazione tra le varie componenti".

Sostiene la società l'illegittimità di tale scelta in quanto assunta dalla stazione appaltante nonostante la gara riguardasse l'acquisizione di servizi di posta elettronica definiti come "necessari a soddisfare fabbisogni ed esigenze eterogenee relativi alle comunicazioni elettroniche formali da parte delle Amministrazioni Pubbliche" (in tal senso il § 1.2 del Capitolato tecnico) e senza adeguatamente motivare, assumendo che le ragioni a tal proposito richiamate dalla Consip (esistenza di infrastrutture performanti, omogeneità dei servizi di migrazione e di sicurezza etc.) siano (in tesi) "di fatto (auto)smentite dal capitolato tecnico, il cui contenuto ... dimostra l'ampia discrezionalità concessa agli offerenti nella progettazione delle prestazioni", con conseguente "inconfigurabilità nella specie dei presupposti previsti dal comma 4, lett. b), dell'art. 95 CCP per l'utilizzo del criterio del minor prezzo".

1.3. La ricorrente chiede, quindi, l'annullamento dell'intera procedura selettiva, argomentando, quanto al proprio interesse, come "L'insieme di tali previsioni determina un insostenibile incremento dell'alea connessa alle (certe) evoluzioni tecnologiche e normative del servizio PEC più sopra delineate, rendendo quindi molto gravoso, se non impossibile, per gli operatori economici interessati l'effettuazione di una stima dei maggiori oneri economici a carico dell'aggiudicatario e, sulla base di questa, la formulazione di una offerta consapevole" e come "tale pregiudizio è ulteriormente accentuato dalla scelta del criterio di aggiudicazione del minor prezzo, il quale spingerà i concorrenti a presentare offerte particolarmente aggressive, i cui margini di utile saranno fortemente condizionati dai suddetti sviluppi normativi fino a rendere in taluni casi inevitabilmente insostenibili le offerte originarie".

2. Consip si costituiva in giudizio, preliminarmente eccependo l'inammissibilità del gravame per carenza di interesse attuale e concreto ad agire, stante il carattere non immediatamente lesivo, sotto gli aspetti contestati, degli atti di gara impugnati nonché, in ogni caso, la sua improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla circostanza che "con avviso successivo alla proposizione del ricorso, pubblicato sulla GUUE n. S-23 del 3 febbraio 2020 e sulla GURI n. 14 del 5 febbraio 2020 (Allegati 7 e 8) e non impugnato dalla ricorrente, sono state disposte apposite rettifiche al Capitolato Tecnico, volte a ribadire, ancora una volta, che la gara ha ad oggetto esclusivamente i servizi di Posta Elettronica Certificata così come attualmente disciplinati".

2.1. Rileva, altresì, la resistente l'infondatezza nel merito di entrambe le doglianze formulate in ricorso, in particolare evidenziando, quanto alla scelta di bandire una c.d. "gara ponte", l'esistenza di un parere espresso in tal senso dell'AgID in ragione dei tempi non immediati di svolgimento "dell'iter di recepimento in Italia degli standard ETSI recentemente approvati (che) prevede la necessità di definire le specifiche, anche in termini di interoperabilità, sottese allo schema di accreditamento per la qualificazione degli operatori italiani che erogheranno i servizi elettronici di recapito certificato qualificato" (così la nota AgID prot. n. 6294 dell'8 maggio 2019, in atti).

Aggiunge Consip come non sussisterebbe alcuna aleatorietà delle prestazioni, "risulta(ndo) assolutamente pacifico, a seguito delle rettifiche apportate, che non sussiste alcun obbligo per il fornitore di erogare prestazioni volte all'aggiornamento o migrazione dei servizi di Posta Elettronica Certificata verso la nuova soluzione tecnologica", tra l'altro evidenziando, quanto alla durata dei contratti attuativi come prevista nella lex specialis di gara, come anche le relative previsioni siano state oggetto della citata rettifica "volte a superare l'incongruenza rilevata, ... dovuta a un mero errore materiale".

Parte resistente ampiamente argomenta anche sulla legittimità del criterio di selezione prescelto, riferendo come i servizi di posta elettronica certificata oggetto della procedura di gara per cui è causa "sono servizi standardizzati ... non solo in quanto ... rigidamente vincolati all'osservanza di precisi ed inderogabili standard tecnici fissati dalla normativa di settore (si pensi alle regole tecniche AGID), ma anche per l'elevato grado di dettaglio della lex specialis, che descrive puntualmente sia le prestazioni, sia la concreta organizzazione del lavoro, senza lasciare margini di definizione dei contenuti dell'appalto in capo all'iniziativa dell'impresa" e come "le uniche personalizzazioni previste sono di carattere meramente irrisorio e comunque connaturate al fatto che l'iniziativa in oggetto è destinata all'affidamento di una Convenzione per tutte le PA italiane e quindi irrilevanti ai fini dell'esecuzione dei servizi", sicché le prestazioni differirebbero solo "per aspetti del tutto marginali o comunque irrilevanti ai fini del raggiungimento del risultato utile delle prestazioni stesse".

3. Consip, con memoria depositata il 19 marzo 2020, rappresentava poi la partecipazione della TiTrust alla gara (oltre che di altri cinque soggetti, alcuni dei quali in r.t.i.) mediante la presentazione di una relativa offerta entro il prescritto termine del 5 marzo 2020.

4. La società ricorrente - successivamente classificatasi nella graduatoria stilata all'esito della procedura per cui è causa al terzo posto in r.t.i. con Telecom Italia s.p.a. - proponeva ricorso per motivi aggiunti avverso l'aggiudicazione definitiva efficace della gara in favore di Infocert s.p.a., prima classificata, assumendone l'illegittimità in via derivata in relazione ai motivi già formulati in sede di ricorso principale e, per l'effetto, insistendo per l'integrale annullamento della procedura selettiva.

In particolare, la TiTrust ripropone sia la prima censura di cui al ricorso introduttivo (di pretesa illegittimità della lex specialis per imprevedibilità degli oneri economici connessi alla erogazione del servizio), ribadendo che "le prescrizioni impugnate, rimaste in larga parte immutate ... impedivano (e hanno impedito) la formulazione di una offerta consapevole, basata cioè su un corretto calcolo di convenienza, rendendo incerti la durata dei contratti, i volumi prestazionali da erogarsi e la possibilità di recuperare gli eventuali investimenti, con innegabili influenze sul contenuto finale delle proposte economiche e sulla loro redditività", sia la seconda (fondata sul preteso carattere non standardizzato del servizio, con conseguente pretesa illegittimità del criterio di aggiudicazione prescelto dalla stazione appaltante mediante il prezzo più basso), contestando la controdedotta inutilità della valutazione della componente qualitativa.

Rappresenta, poi, la ricorrente come sia "ragionevole affermare che entro il 31.12.2021 la PEC dovrebbe non avere più valore legale e sarà dunque necessario indire la nuova gara per la fornitura".

5. Consip, con successiva memoria, eccepiva l'inammissibilità anche del ricorso per motivi aggiunti per (originaria) carenza di interesse ad agire, in relazione al non poter aspirare la TiTrust all'aggiudicazione della gara, attesa la sua classificazione in graduatoria (solo) al terzo posto, tra l'altro evidenziando come "l'avvenuta partecipazione senza riserve comporta acquiescenza per facta concludentia all'indizione della procedura selettiva, ed alle clausole della lex specialis, nonché l'implicita accettazione del confronto competitivo con gli altri operatori partecipanti".

La resistente ribadiva, altresì, quanto al carattere standardizzato del servizio, come "la piattaforma attraverso la quale verranno erogati i servizi è la medesima attraverso la quale l'aggiudicatario (o qualunque altro offerente) continua a erogare e a dover erogare i propri servizi ad amministrazioni, aziende private, liberi professionisti e privati cittadini".

6. Pure l'aggiudicataria Infocert s.p.a. si costituiva in giudizio, eccependo anch'essa l'inammissibilità di tutte le censure proposte nonché evidenziando in fatto come "il tavolo di lavoro avviato da AgID - a cui partecipano anche le parti del presente giudizio - non è ancora giunto ad alcun approdo che possa con certezza stabilire - neanche con una verosimile approssimazione - l'entrata in vigore delle citate regole tecniche".

7. La Sezione con ordinanza n. 7451/2020 fissava, ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a., l'udienza pubblica per la trattazione nel merito del ricorso, "Ritenuto che le questioni poste dalla società ricorrente necessitino di un adeguato approfondimento che non è possibile effettuare in sede di sommaria delibazione cautelare, anche alla luce della ampie controdeduzioni al riguardo svolte dalla resistente".

8. All'esito dell'udienza pubblica del 12 maggio 2021, la Sezione con ordinanza n. 1769/2021, con specifico riferimento al secondo motivo di ricorso (di contestazione della scelta di Consip di optare per il criterio di aggiudicazione del minor prezzo), "atteso il carattere prettamente tecnico delle considerazioni su cui si fonda detta censura - dispo(neva), ai sensi dell'art. 66 c.p.a., una verificazione volta ad appurare, nel contraddittorio tra le parti, se le prestazioni oggetto dell'appalto per cui è causa, alle quali sono riferite le puntuali contestazioni svolte dalla ricorrente nel secondo motivo del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, riguardino servizi che sono - in ragione della loro natura o del mercato di riferimento o di quanto al riguardo specificamente stabilito nella lex specialis in merito alle possibili modalità di implementazione delle relative funzionalità - strettamente vincolati a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali e per i quali non vi sia, dunque, alcuna reale necessità di far luogo all'acquisizione di offerte differenziate, non presentando profili di mutevolezza capaci di incidere sulla qualità della prestazione da eseguirsi in favore dell'amministrazione".

9. Il nominato funzionario versava in atti propria esaustiva relazione in data 31 ottobre 2021.

10. Seguiva il deposito di ulteriori memorie difensive di tutte le parti costituite, in occasione delle quali la ricorrente insisteva per l'accoglimento del gravame, "ipotizzando", relativamente al primo motivo di doglianza, "la conclusione del processo di transizione nella prima metà del 2022", e deducendo, quanto al secondo, "gravi errori metodologici, inevitabilmente incidenti sulle conclusioni relative alle singole componenti prestazionali, i quali dovrebbero indurre codesto spett.le Tar quanto meno a ordinare una rinnovazione della istruttoria già svolta".

11. All'udienza pubblica del 26 gennaio 2022, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

12. Deve essere, innanzi tutto, dichiarata l'improcedibilità - come eccepita da Consip e riconosciuta dalla stessa ricorrente in occasione della proposizione dei motivi aggiunti - per sopravvenuta carenza di interesse della censura articolata nell'ambito del primo motivo del ricorso introduttivo (punto I.2), con cui si contestava un'incongruenza nell'indicazione della durata dei contratti attuativi nell'ambito dei vari documenti costituenti la lex specialis di gara, che avrebbe (in tesi) reso "ancora più complesso il calcolo di convenienza economica, imprescindibile ai fini della formulazione del prezzo e, ancora più a monte, della decisione di partecipare o meno alla procedura selettiva", in relazione alla sopravvenuta rettifica delle relative previsioni.

13. Ciò posto, il Collegio - in ossequio al principio di sinteticità degli atti e di economia dei mezzi giuridici, di cui all'art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a. - ritiene, invece, di poter prescindere dall'esaminare le ulteriori eccezioni in rito formulate in atti da Consip e dalla controinteressata, attesa la radicale infondatezza di entrambe le censure proposte dalla TiTrust.

14. Passando, dunque, ad esaminare il merito della controversia, sia il ricorso introduttivo che il ricorso per motivi aggiunti devono essere disattesi in ragione della legittimità, sotto entrambi i profili contestati, degli atti di indizione della gara di cui si discorre nonché, per l'effetto, del gravato provvedimento di aggiudicazione della stessa in favore di Infocert s.p.a.

15. Con la prima censura, afferma la TiTrust - fornitore dell'attuale commessa, in regime di proroga da ben 14 mesi - l'illegittimità della lex specialis di gara e poi dell'aggiudicazione, sostenendo che Consip, piuttosto che indire la gara, avrebbe dovuto restare in attesa delle modifiche, in tesi imminenti, che il quadro normativo relativo al servizio di posta elettronica certificata (PEC) subirà per effetto dell'introduzione del nuovo servizio di recapito elettronico qualificato (QREM), sulla base dell'assunto che l'incombente passaggio a tale nuovo sistema avrebbe reso impossibile ai concorrenti di presentare un'offerta consapevole e ponderata.

15.1. Ritiene il Collegio come la circostanza che, oltre ad altri operatori (ben quattro, alcuni in r.t.i.), anche la ricorrente abbia partecipato senza alcuna riserva alla gara, vieppiù presentando un'offerta che non solo è stata ammessa unitamente a diverse altre ma è stata, altresì, valutata dalla stazione appaltante come assai competitiva, tanto da posizionarsi al terzo posto nella relativa graduatoria definitiva, dimostri - se non la pregiudiziale carenza di interesse - quanto meno la sicura infondatezza nel merito di tale doglianza, con conseguente legittimità della legge di gara sotto tale profilo di contestazione.

Seppure, dunque, si voglia ammettere la legittimazione all'immediata impugnazione del bando da parte di un operatore economico che abbia poi preso parte alla competizione (in tal senso, da ultimo, C.d.S., Sez. V, 27 novembre 2019, n. 8088), non può, infatti, non osservarsi come una siffatta partecipazione e rilevante classificazione del ricorrente costituisca quanto meno "un indice molto serio" della portata concretamente non lesiva degli atti di gara, in ragione dell'aver costui evidentemente formulato un'offerta oggettivamente competitiva (in senso conforme, C.d.S., Sez. V, 8 gennaio 2021, n. 284).

Ne consegue come risulti per tabulas la mancanza di impedimenti alla sua formulazione, tanto più non avendo la società ricorrente fornito significativi ed oggettivi elementi di riscontro, anche indiziario, dell'assunto che le clausole del bando gli abbiano imposto la formulazione di un'offerta economicamente o finanziariamente insostenibile ovvero comportante modalità di esecuzione che renderebbero quest'ultima oggettivamente impossibile, perché particolarmente gravosa per i costi che comporta o per l'esiguità dei ricavi, ovvero eccessivamente limitativa dell'organizzazione imprenditoriale, né, tanto meno, avendo la stessa ricorrente formulato in sede di motivi aggiunti alcuna autonoma censura avverso l'aggiudicazione del servizio e/o la posizione in graduatoria conseguita dal proprio r.t.i.

Assume rilievo in tal senso, che - come evidenziato dalla Consip nella memoria del 14 gennaio 2021 e in alcun modo contestato dalla difesa di TiTrust - i prezzi unitari offerti dalla ricorrente e dall'aggiudicataria non si discostino di tanto e, addirittura, per un tipo di "casella massiva" (la più costosa), la ricorrente abbia offerto un prezzo più basso, segno che il margine per compensare voci sovrastimate con voci sottostimate ci fosse e che, quindi, l'impianto di gara progettato dalla stazione appaltante fosse in grado di consentire una competizione fra i concorrenti che, per quanto dura, non appare comunque iniqua.

È, inoltre, evidente come sia connaturale alla stipula di una convenzione quadro che tutti i concorrenti, nell'avanzare la propria offerta, siano chiamati a formulare delle assunzioni sulla consistenza del servizio da gestire, non essendo aprioristicamente possibile stabilire, anche in ragione dell'assenza di un obbligo preciso delle amministrazioni ad aderire a tale strumento, un fabbisogno certo che non sia frutto di stime, dovendo per l'effetto ciascun soggetto coinvolto nella procedura (la stazione appaltante in sede di definizione dei requisiti o i concorrenti in fase di gara) operare delle assunzioni sulla curva di distribuzione temporale delle adesioni, sul numero delle amministrazioni che aderiranno e, nel caso di specie, sulla vita media, quindi, che ciascuna casella potrà avere.

A ciò si aggiunga come la ricorrente continui a sostenere che sarebbe imminente l'entrata in vigore del d.P.C.m. che regolerà il servizio QREM, ma tale assunto appaia allo stato - a ben vedere - oltre che del tutto indimostrato quantomeno improbabile e, comunque, di difficile verificazione senza un adeguato periodo transitorio nel quale far evolvere naturalmente la validità legale dei servizi di posta elettronica certificata verso i nuovi servizi qualificati che il futuro d.P.C.m. individuerà.

Ad oggi, nessun provvedimento in tal senso è, infatti, intervenuto, né risulta che il tavolo di lavoro avviato da AgID e a cui partecipano anche le parti del presente giudizio sia giunto ad alcun approdo che possa fornire elementi certi in merito all'entrata in vigore delle citate regole tecniche, sicché - non apparendo, invero, ancora oggi possibile stabilire, nemmeno con verosimile approssimazione, quando verrà adottato tale decreto - appaiono del tutto destituite di fondamento anche le argomentazioni con cui la ricorrente continua a discorrere dell'opportunità, nelle more dell'emanazione di un tale normativa sui QREM, quantomeno di una "durata più contenuta, e al contempo maggiormente certa" dell'accordo quadro e dei correlati contratti attuativi così come quelle con le quali essa pretende di rinviare sine die la gara, apparendo vieppiù le stesse verosimilmente volte ad ottenere di fatto una dilatazione, oltre ogni limite, del pregresso affidamento in suo favore.

15.2. Ritiene, inoltre, il Collegio che la decisione di Consip di procedere all'indizione di una c.d. "gara ponte" non sia manifestamente illegittima, oltre che per quanto sin qui detto, risultando agli atti di causa che essa vi sia approdata all'esito di un'approfondita istruttoria sull'evoluzione dell'assetto normativo in materia di PEC nell'ambito della quale l'AgID, interrogata sul punto, con proprio parere prot. n. 6294 dell'8 maggio 2019 (in atti), nel segnalare che "La fase di stesura delle Linee Guida, data la numerosità dei passaggi istituzionali necessari per l'approvazione e la successiva pubblicazione, richiederà un tempo che AgID, al momento, non è ancora in grado di definire con una ragionevole approssimazione", evidenziava come "nell'immediato appare prudente consigliare di bandire una gara relativa ad una Convenzione ex art. 26 della l. 488/1999 avente ad oggetto i soli servizi PEC, secondo l'attuale disciplina, nelle more dell'indizione di una successiva gara per l'affidamento di una Convenzione avente ad oggetto i servizi PEC, secondo la disciplina dettata dall'apposito D.P.C.M., e i servizi elettronici di recapito certificato qualificato, conformi agli standard ETSI attualmente approvati e allo schema di accreditamento definito".

15.3. Fermo restando il carattere assorbente di quanto fin qui detto, del tutto smentita appare l'ulteriore argomentazione con la quale parte ricorrente tenta di avvalorare l'asserita aleatorietà delle prestazioni affermando che [la] lex specialis di gara prevedrebbe a carico del futuro aggiudicatario un generico obbligo di adeguare, con oneri a proprio carico, i servizi nelle more aggiudicati alle eventuali (ma ben chiare a Consip) sopravvenienze normative, ivi compreso il passaggio al nuovo servizio QREM.

Risulta, infatti, assolutamente pacifico, tanto più a seguito delle rettifiche apportate al Capitolato tecnico con avviso del febbraio 2020, come non sussiste alcun obbligo per il fornitore di erogare prestazioni volte all'aggiornamento o migrazione dei servizi di posta elettronica certificata - i soli a costituire oggetto dell'iniziativa di cui si discorre - verso la nuova soluzione tecnologica, ivi chiarendosi, in particolare:

i) al paragrafo 3.1 - dopo la previsione che "il Fornitore dovrà garantire, per l'intera durata contrattuale, l'evoluzione tecnologica dell'infrastruttura HW e della relativa piattaforma SW (per esempio manutenzioni correttive, evolutive, innalzamenti di versioni, ecc.) senza oneri aggiuntivi per l'Amministrazione Contraente né per l'Amministrazione Aggiudicatrice" - che "Non rientra in tale evoluzione tecnologica l'eventuale aggiornamento o migrazione dei servizi di Posta Elettronica Certificata verso la nuova soluzione tecnologica, normativamente individuata in sostituzione, a fronte dell'adeguamento alle prescrizioni del Regolamento EIDAS, di cui al precedente paragrafo 2.2";

ii) al paragrafo 3.1.2 del Capitolato tecnico - dopo la previsione che "Il Fornitore, inoltre, nel corso della durata contrattuale e senza oneri aggiuntivi, dovrà impegnarsi ad adottare le misure necessarie per adeguare le caratteristiche del servizio a modifiche sopravvenute (ad esempio: aggiornamento chiavi crittografiche; messa a disposizione della ricevuta di consegna anche al destinatario oltre che al mittente; accesso ai log anche da parte del destinatario; edelivery; ecc.) per effetto di aggiornamenti normativi ivi inclusa l'adozione da parte dell'AgID, nell'esercizio delle sue funzioni di vigilanza e controllo sull'attività dei gestori di posta elettronica certificata, di apposite circolari ed entro i tempi previsti dalla normativa vigente" - che "Non è invece richiesto l'eventuale aggiornamento o migrazione dei servizi di Posta Elettronica Certificata verso la nuova soluzione tecnologica, normativamente individuata in sostituzione, a fronte dell'adeguamento alle prescrizioni del Regolamento EIDAS, di cui al precedente paragrafo 2.2".

15.4. Per tutte le ragioni fin qui esposte, il primo motivo di censura deve, dunque, essere respinto.

16. Lo stesso è a dirsi per il secondo motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente contesta il criterio di aggiudicazione prescelto in quanto violerebbe l'art. 95, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016 in relazione: i) all'assenza di un'adeguata motivazione a supporto della scelta effettuata, trattandosi di deroga rispetto al principio generale dell'offerta economicamente più vantaggiosa; ii) all'insussistenza dei presupposti richiesti dalla lett. b) di tale comma 4, non versandosi in un'ipotesi di affidamento di "servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato", bensì essendo possibile una differenziazione qualitativa delle offerte di ciascun concorrente e conseguentemente dovendosi optare per il criterio generale dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

La censura è infondata sotto entrambi i profili.

17. Con riguardo alla dedotta carenza di motivazione della scelta del criterio del minor prezzo, il Collegio osserva come, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, sia legittimo il ricorso al criterio del minor prezzo, in deroga alla generale preferenza accordata al criterio di aggiudicazione costituito dall'offerta economicamente più vantaggiosa, laddove si tratti di affidare forniture o servizi che siano, per loro natura, strettamente vincolati a precisi e inderogabili standard tecnici o contrattuali ovvero caratterizzati da elevata ripetitività e per i quali non vi sia, quindi, alcuna reale necessità di far luogo all'acquisizione di offerte differenziate (in tal senso, ex multis, C.d.S., Sez. V, 20 gennaio 2020, n. 444).

Come precisato anche dall'Adunanza plenaria n. 8 del 21 maggio 2018, il rapporto, nell'ambito del citato art. 95, tra il comma 3 (che disciplina i casi di esclusivo utilizzo del generale criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa) ed il comma 4 (casi di possibile utilizzo del residuale criterio del minor prezzo) è, infatti, di specie a genere.

Ne consegue come, pur nella generale preferenza accordata dal Codice dei contratti pubblici a criteri di selezione che abbiano riguardo non solo all'elemento prezzo ma anche ad aspetti di carattere qualitativo delle offerte, le stazioni appaltanti - nell'ambito della generale facoltà discrezionale nella scelta del criterio di aggiudicazione, insita nell'esigenza di rimettere all'amministrazione la definizione delle modalità con cui soddisfare nel miglior modo l'interesse pubblico sotteso al contratto da affidare - possano aggiudicare l'appalto secondo un criterio con a base il solo prezzo per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni siano definite dal mercato.

Le linee guida ANAC n. 2, approvate nel 2016 e aggiornate nel 2018, chiariscono, inoltre, che "poiché si tratta di una deroga al principio generale dell'offerta economicamente più vantaggiosa, le stazioni appaltanti che intendono procedere all'aggiudicazione utilizzando il criterio del minor prezzo, ai sensi dell'art. 95, comma 5, devono dare adeguata motivazione della scelta effettuata ed esplicitare nel bando il criterio utilizzato per la selezione della migliore offerta (si pensi all'utilizzo di criteri di efficacia nel caso di approccio costo/efficacia anche con riferimento al costo del ciclo di vita). Nella motivazione le stazioni appaltanti, oltre ad argomentare sul ricorrere degli elementi alla base della deroga, devono dimostrare che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato un particolare fornitore, poiché ad esempio si sono considerate come standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo fornitore e non dall'insieme delle imprese presenti sul mercato".

17.1. Ebbene, alla luce dei suesposti principi il Collegio non ravvisa nella motivazione fornita da Consip in sede di Disciplinare di gara e di Determina a contrarre le mancanze e i vizi, invece, lamentati dalla TiTrust, ivi leggendosi che "La Convenzione è aggiudicata in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del minor prezzo, ai sensi dell'art. 95, commi 2, 4 e 5, del Codice, per le seguenti ragioni:

- le caselle PEC costituiscono forniture standardizzate, per le quali le caratteristiche sono fisse e determinate, a prescindere dalla modalità di acquisizione. La relativa fornitura costituisce infatti una prestazione che deve essere resa in base a univoci standard tecnici noti agli operatori del settore;

- i servizi inclusi nella fornitura costituiscono attività puramente esecutive e strumentali alla fornitura delle caselle PEC. Anche il servizio di supporto operativo si esaurisce in mere attività materiali, di natura ripetitiva. Pertanto, tali servizi, comunque marginali rispetto all'oggetto della Convenzione, possono essere offerti ad una generalità di possibili clienti, con caratteristiche sostanzialmente omogenee, salvo aspetti del tutto marginali e comunque irrilevanti ai fini del risultato utile delle prestazioni;

- peraltro, tenuto conto che tutte le prestazioni oggetto di affidamento vengono usualmente eseguite da tutti gli operatori del settore con il medesimo, elevato, livello qualitativo, allo stato attuale non sussistono elementi per l'individuazione di adeguate caratteristiche tecniche migliorative cui assegnare punteggi premianti. In particolare lo storage non è più un costo così elevato da fare la differenza fra le offerte e le attuali reti dati consentono una migrazione trasparente e veloce. Le componenti di sicurezza dei dati sono ormai assicurate da tutti gli operatori di mercato, anche in ottemperanza della normativa europea di settore e di tutela dei dati personali. Infine il servizio di PEC deve essere erogato attraverso le piattaforme già esistenti e certificate da AgID (gli operatori economici devono essere inclusi nel cosiddetto «Elenco dei gestori PEC» mantenuto dalla stessa agenzia) e che sono estremamente collaudate" (in tal senso quanto si legge al § 16 del Disciplinare di gara e a pagina 2 della Determina a contrarre).

18. Quanto, poi, all'ulteriore profilo di violazione dell'art. 95, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 50/2016, sollevato da parte ricorrente sul presupposto che, a suo dire, le prestazioni da erogarsi non avrebbero carattere standardizzato, anche tale doglianza deve essere disattesa, in ragione dei risultati della verificazione chiaramente espressi nella relazione depositata il 31 ottobre 2021 e non altrettanto efficacemente smentiti dalla ricorrente.

18.1. Il Collegio osserva, in via preliminare, come il servizio sia da intendersi standardizzato, oltre che alla stregua dell'evoluzione tecnica del settore o del mercato di riferimento, anche quando sia la lex specialis a descriverne puntualmente tutti gli elementi, individuando in modo preciso sia le prestazioni sia la concreta organizzazione del lavoro, senza lasciare margini di definizione dei contenuti dell'appalto in capo all'iniziativa dell'impresa (in tal senso, C.d.S., Sez. III, 13 marzo 2018, n. 1609), sicché non vi sarà alcuna ragione, né utilità di far luogo ad un'autonoma valutazione e valorizzazione degli elementi non meramente economici delle offerte, perché queste, in quanto strettamente assoggettate allo standard, non potranno che assolutamente coincidere, in definitiva sostanziandosi la standardizzazione nell'assenza di una differenziazione della prestazione finale (in tal senso, T.A.R. Veneto, Sez. I, 21 giugno 2018, n. 673).

18.2. Poste tali coordinate interpretative, il Collegio è dell'avviso che, alla luce dei risultati della verificazione eseguita - chiaramente espressi nella relazione depositata il 31 ottobre 2021 e non altrettanto efficacemente contestati dalla ricorrente - nel caso di specie effettivamente si versi in un'ipotesi di affidamento di "servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato".

Il Verificatore, all'esito di un dettagliato esame delle caratteristiche di tutte le singole prestazioni oggetto dell'appalto di cui il ricorrente sostiene la variabilità e complessità tecnica, ha, infatti, concluso nel senso che:

i) la maggior parte di esse (ben undici su quattordici tra prestazioni e sottoprestazioni) abbiano caratteristiche oggettivamente standardizzate o in base all'attuale evoluzione tecnica del settore (dovendo esse essere rese in base a univoci standard tecnici noti agli operatori del settore stesso), o in base al mercato di riferimento (essendo fornite dai principali operatori del settore con caratteristiche sostanzialmente omogenee o che differiscono per aspetti del tutto marginali o comunque irrilevanti ai fini del raggiungimento del risultato utile delle prestazioni stesse), o, infine, in base agli atti di gara (avendone la stazione appaltante indicato esattamente il risultato minimo che l'appaltatore deve assicurare, in modo tale che questo risultato possa essere ottenuto con una sola modalità tecnica o con diverse modalità, da ritenere però tra loro equivalenti) - così, relativamente, ai servizi di "Connessione del Centro Servizi, Predisposizione del Piano della sicurezza, Parametri di continuità del servizio", "Misure di sicurezza, Ubicazione del centro servizi", "Servizi di archiviazione di sicurezza e conservazione del contenuto delle caselle", "Servizio di migrazione e servizio di phase-out", "Servizio di integrazione e interfacciamento", "SLA particolarmente stringenti" e "Attivazione dei servizi in due fasi, con redazione di un piano operativo";

ii) il "Servizio di reportistica ad hoc sugli indicatori di qualità", seppur non oggettivamente standardizzato, non sia comunque idoneo, attesa la sua marginalità, ad influire sulla qualità del servizio complessivamente richiesto.

18.3. Il Verificatore, quanto, poi, al "Servizio di supporto operativo" e all'"Obbligo di messa a disposizione di un Responsabile della Convenzione", esprime, poi, un giudizio di "estraneità rispetto al perimetro stabilito dai quesiti posti dal Tar del Lazio", che il Collegio condivide per la seconda di tali prestazioni (in quanto effettivamente afferente "a questioni di carattere organizzativo" e non già tecnologico), comunque osservando come detto giudizio, con riferimento alla prima - seppur effettivamente opinabile - non appaia comunque in grado di scardinare quella valutazione di complessiva univocità dei servizi PEC oggetto di affidamento, che già discende dall'analisi delle altre prestazioni in cui tali servizi si articolano.

Per quel che riguarda detto "Servizio di supporto operativo" si legge, infatti, nella relazione di verificazione come esso, diversamente da quanto asserito dalla ricorrente, abbia un peso economico complessivo pari a "meno del 12% del costo complessivo (euro 8.000.000 su euro 68.000.000), ed eventualmente poco più del 13% rispetto al valore del Servizio PEC in quanto tale", così da non poter "tale incidenza ... essere considerata un'indicazione del carattere non standard della prestazione", e come, comunque, si articoli, per come descritto nel Capitolato tecnico, in "Servizio di interfacciamento con i sistemi informativi dell'amministrazione; Servizio di aggiornamento dei certificati e delle patch; Servizio di configurazione dei servizi PEC", di cui le ultime due componenti "sono evidentemente attività standardizzate in quell'ambito" e "Solo il servizio di interfacciamento può in realtà richiedere una certa complessità", le cui caratteristiche in concreto sono, invero, in ogni caso "limitate" in ragione della descrizione che di tale servizio gli atti di gara offrono, "come un'attività di supporto all'analisi dei requisiti per facilitare l'Amministrazione contraente nell'integrazione dei servizi, e non dell'attività di integrazione vera e propria" (in tal senso, quanto si legge alle pagine 25 e 26 della relazione).

18.4. Prive di rilievo appaiono, infine, le critiche mosse dalla difesa di TiTrust al metodo seguito nella propria indagine dal Verificatore, in ragione del perimetro esclusivamente tecnico dell'istruttoria disposta, espressamente riferita "a ciascuna delle prestazioni di cui la ricorrente sostiene la variabilità e complessità", come anche confermato dal contenuto dei quesiti sottoposti al Verificatore.

La Sezione si è, infatti, attenuta al rispetto del principio tra chiesto e pronunciato di cui all'art. 112 c.p.c., esulando dal proprio perimetro di competenza la valutazione complessiva della legittimità della lex specialis di gara a prescindere dalle specifiche censure articolate nei confronti della stessa, così come quella di tutte le potenziali modalità esecutive delle funzionalità, quand'anche non espressamente considerate dal Capitolato tecnico, nell'ottica del raggiungimento del risultato utile.

18.5. Anche la seconda censura deve, dunque, essere disattesa, in quanto sussistono i presupposti di standardizzazione del servizio che legittimano la valutazione tecnica sulla quale si fonda la scelta del criterio di aggiudicazione del minor prezzo, posta in essere da Consip nell'esercizio del proprio potere discrezionale.

19. In conclusione, per le considerazioni fin qui esposte, il ricorso introduttivo deve, quindi, essere dichiarato improcedibile limitatamente alla doglianza di cui al punto I.2 e, quanto alle restanti censure, come riproposte in sede di motivi aggiunti, deve, invece, essere respinto.

Sussistono, comunque, giusti motivi, atteso il carattere tecnico delle questioni sottese alla presente controversia, per compensare integralmente fra tutte le parti le spese di giudizio.

È, invece, posto a carico della ricorrente il compenso complessivamente spettante al Verificatore e da costui già richiesto con istanza depositata il 31 ottobre 2021, che sarà liquidato, ai sensi dell'art. 66 c.p.a. e del d.P.R. n. 115/2002, con separato decreto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Pone a carico di TiTrust le spese di verificazione, che saranno liquidate con separato decreto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.