Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 30 agosto 2021, n. 6072

Presidente: Maruotti - Estensore: Pizzi

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso innanzi al Tar per la Puglia, sede di Bari, notificato il 7 novembre 2019 e depositato il 20 novembre 2019, la sig.ra Ambretta C. ed il sig. Yassin C. hanno esposto:

1.1. di essere comproprietari di un'azienda agricola situata nel territorio del Comune di Ordona (Foggia), nel cui ambito sono stati rinvenuti i resti dell'antica città di Herdonia, risalenti ad insediamenti dauni e romani;

1.2. che il parco archeologico di Herdonia fu aperto negli anni '60 a cura e spese dei proprietari, con la collaborazione scientifica di un centro di ricerca belga, al quale è poi subentrata l'Università di Bari;

1.3. che la gestione del parco archeologico di Herdonia e la sua fruizione al pubblico è consentita gratuitamente dalla famiglia C. proprietaria del sito;

1.4. che in data 15 dicembre 2015 la sig.ra Ambretta C. ha ricevuto la notifica del decreto n. rep. 251/2015, con il quale il direttore generale per i beni archeologici del Ministero per i beni e le attività culturali ha dichiarato la pubblica utilità del sito, "indicando così l'acquisizione al Demanio dello Stato degli immobili di cui sono comproprietari i ricorrenti e destinati alla realizzazione del 'Parco Archeologico dell'antica Herdonia'";

1.5. che il suddetto provvedimento di dichiarazione della pubblica utilità è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente respinto da questo Consiglio di Stato, in sede consultiva, con parere 25 luglio 2018, n. 1924;

1.6. che "a seguito di detta decisione il Ministero competente ha provveduto ad adottare il decreto n. 47/2019, oggetto del presente giudizio, autonomamente impugnabile, con il quale è stata disposta l'acquisizione al demanio pubblico mediante espropriazione degli immobili di proprietà C.";

1.7. che il suddetto decreto di esproprio ha insufficientemente motivato con riguardo al previo iter procedimentale per la determinazione dell'indennità di espropriazione (note della Soprintendenza archeologia della Puglia prot. n. 1385 del 10 febbraio 2016 e prot. n. 11913 del 14 giugno 2017).

2. Il ricorso di primo grado, avverso il citato decreto di esproprio n. 47 del 14 febbraio 2019, era articolato nei seguenti tre motivi:

2.1. violazione degli artt. 20, 21 e 41 del d.P.R. n. 327/2001 in relazione all'attivazione delle procedure di nomina di un tecnico di propria fiducia, violazione dei principi di contraddittorio, partecipazione e difesa, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazioni, illegittimità derivata, per aver la Soprintendenza attivato la procedura di determinazione dell'indennità di esproprio "in totale assenza di contraddittorio con i privati, i quali non sono mai stati notiziati della facoltà di nominare un proprio tecnico di fiducia ovvero tramite la competente Commissione provinciale", non avendo l'amministrazione invitato i ricorrenti - che non avevano concordato la determinazione dell'indennità di espropriazione - a comunicare se intendessero avvalersi del procedimento peritale previsto dall'art. 21 del d.P.R. n. 327/2001 con la nomina di una commissione peritale, considerato poi che "non è nemmeno stata attivata la procedura ordinaria avanti alla Commissione provinciale", essendosi l'amministrazione basata su una relazione di stima dell'Agenzia delle Entrate;

2.2. violazione dell'art. 95 del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 20, 21, 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001, eccesso di potere per travisamento dello stato dei luoghi, difetto di istruttoria e di motivazione, illegittimità derivata, avendo l'amministrazione erroneamente proceduto, per la determinazione dell'indennità di esproprio, all'inquadramento urbanistico della zona e delle particelle di proprietà dei ricorrenti, trattandosi di un'area edificata e non invece agricola, come affermato nel gravato decreto;

2.3. violazione dell'art. 95 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e sviamento, anche con riferimento alla mancanza di presupposti e finalità per la dichiarazione di pubblica utilità e conseguente decreto di esproprio, illegittimità derivata, avendo erroneamente l'amministrazione deciso di intraprendere la strada espropriativa, anziché quella del convenzionamento con i privati proprietari del sito archeologico, parimenti idonea a garantire il perseguimento delle finalità di interesse pubblico date dalla valorizzazione e fruizione del parco archeologico.

3. Il Tar per la Puglia, sede di Bari, con la gravata sentenza n. 647 del 2020, ha dichiarato il ricorso inammissibile, poiché:

3.1. i primi due motivi di ricorso concernono la determinazione dell'indennità di espropriazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 53 del d.P.R. n. 327/2001 e dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., salva la tra[n]slatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a.;

3.2. le censure contenute nel terzo motivo di ricorso riguardano questioni già decise (sentenza del Tar Puglia n. 1388/2011 e parere del Consiglio di Stato n. 1924/2018) e pertanto costituiscono un bis in idem.

4. Con ricorso in appello notificato l'8 luglio 2020 e depositato in pari data, entrambi i ricorrenti hanno impugnato la suddetta sentenza del Tar Puglia, deducendo, quale unico ed articolato motivo, la violazione dell'art. 12 delle preleggi, dell'art. 112 c.p.c., degli artt. 1, 3, 34, 40, 119 e 133 c.p.a., dell'art. 53 del d.P.R. n. 327/2001, difetto di motivazione ed errata valutazione degli atti processuali, anche in relazione alla mancata valutazione di elementi e circostanze non contestate, la violazione degli artt. 20, 21 e 41 del d.P.R. n. 327/2001, in relazione all'attivazione delle procedure di nomina di un tecnico di propria fiducia, la violazione dell'art. 95 del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 20, 21, 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001 anche per la concreta rilevanza dell'eventuale partecipazione del privato, violazione dell'art. 64 c.p.a., violazione dei principi del contraddittorio, di partecipazione e difesa, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dello stato dei luoghi, mancato contraddittorio, illegittimità derivata, in quanto:

a) il Tar avrebbe erroneamente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, tralasciando di esaminare una "sequenza di atti ministeriali, prontamente contestati, che nulla disponevano sull'attivazione del procedimento di cui si discute" (pag. 8 dell'appello), non avendo l'amministrazione attivato il corretto contraddittorio con i privati proprietari, senza informarli circa la facoltà di nominare un proprio tecnico di fiducia ai sensi dell'art. 21 del d.P.R. n. 327/2001, con la conseguenza altresì che non corrisponde al vero che i ricorrenti non avrebbero voluto avvalersi del procedimento di cui al citato art. 21 "proprio perché non sono stati nemmeno posti nella condizione di attivarlo": le note ed i provvedimenti comunicati agli appellanti "non contengono o prevedono l'attivazione del procedimento volto alla determinazione dell'indennità (collegio peritale ovvero in subordine commissione provinciale) [...]" (pag. 10 dell'appello);

b) il Tar avrebbe erroneamente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto "la giurisdizione del giudice ordinario inizia dall'avvenuta determinazione della indennità, ma non abbraccia il procedimento amministrativo previsto dal medesimo art. 21 DPR 327/2001 che resta soggetto alla più generale cognizione del giudice amministrativo" (pag. 12 dell'appello), non essendoci la giurisdizione del giudice ordinario sul procedimento amministrativo preordinato alla quantificazione dell'indennità di esproprio;

c) l'amministrazione, a causa della mancata partecipazione del privato, ha erroneamente inquadrato l'area da espropriare, qualificandola come agricola e basandosi su una relazione di stima dell'Agenzia delle Entrate, la quale non ha applicato il valore di mercato, ma la metodologia della comparazione diretta tra il bene in oggetto ed i beni similari, senza considerare che non esistono beni simili;

d) l'amministrazione non ha informato i privati proprietari circa la possibilità di chiedere la stima mediante collegio peritale e non ha nemmeno atteso la stima da parte della speciale commissione provinciale per le espropriazioni.

5. Il Ministero intimato non si è costituito in giudizio.

6. Gli appellanti hanno depositato memoria difensiva in data 19 maggio 2021, insistendo per l'accoglimento dell'appello, nonché, in data 31 maggio 2021, note di udienza, alternative alla discussione, ai sensi dell'art. 4, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni con l. 25 giugno 2020, n. 70.

7. All'udienza dell'8 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare deve darsi atto che gli appellanti non hanno impugnato la sentenza del Tar nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il terzo motivo del ricorso di primo grado per violazione del ne bis in idem, con conseguente formazione del giudicato interno sul punto.

9. Venendo all'esame dell'appello, il Collegio ne rileva l'infondatezza.

9.1. In primo luogo il Collegio osserva che, per la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, ai fini del riparto di giurisdizione, nessun rilievo assume la mera domanda di annullamento di un atto amministrativo (petitum formale), dovendosi al contrario indagare l'effettiva natura della controversia e l'intrinseca posizione giuridica fatta valere in giudizio (petitum sostanziale): "Non rileva che la pretesa giudiziale sia stata prospettata come richiesta di annullamento di atto amministrativo, siccome l'individuazione della giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda, il quale è da identificare, in base al criterio del petitum sostanziale, all'esito dell'indagine sulla effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio" (C.d.S., sez. VI, sent. n. 6022 del 2020; conformi ex multis sez. V, sent. n. 5352 del 2020 e sent. n. 3343 del 2020; sez. III, sent. n. 3648 del 2018).

9.2. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, deve essere confermata la sentenza di primo grado laddove ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, salva la tra[n]slatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a., dal momento che le censure articolate in primo grado - e riproposte in appello - avverso il decreto di esproprio n. 47 del 14 febbraio 2019 ed avverso gli atti presupposti, seppur concernenti formalmente atti amministrativi nonché l'iter procedimentale seguito dall'amministrazione espropriante, riguardano sostanzialmente una posizione giuridica di diritto soggettivo - esclusa dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. - relativa alla corretta determinazione dell'indennità di espropriazione, sulla quale è competente a pronunciarsi il solo giudice ordinario, ai sensi dell'art. 53, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001.

9.3. Né è possibile sostenere che la giurisdizione del giudice ordinario venga in rilievo solo dopo la quantificazione dell'indennità di esproprio, dal momento che anche la precedente fase procedimentale relativa alla determinazione dell'indennità di espropriazione, incidendo sulla successiva quantificazione della indennità stessa, concerne parimenti la medesima posizione giuridica di diritto soggettivo che, come tale, sfugge al sindacato del giudice amministrativo.

9.4. Pertanto, sussiste la giurisdizione del giudice civile sia sul "come" sia stata determinata l'indennità, sotto il profilo procedimentale, rifluendo pur sempre eventuali vizi sulla determinazione di quanto spetta, sia sul "quanto" effettivamente spetta, sulla base della normativa urbanistica applicabile sull'area espropriata.

10. In definitiva l'appello deve essere respinto.

11. Data la mancata costituzione in giudizio del Ministero appellato, non si deve procedere alla liquidazione delle spese del secondo grado di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 5468/2020, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.