Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 7 settembre 2020, n. 9343

Presidente: Savo Amodio - Estensore: Petrucciani

FATTO

Con il ricorso in epigrafe Unicredit s.p.a. ha chiesto accertarsi l'illegittimità del silenzio serbato dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata - ANBSC sull'istanza del 6 settembre 2019 con la quale la ricorrente ha intimato all'Agenzia di adempiere a quanto prescritto dalla l. 228/2012 in caso di beni confiscati oggetto di ipoteca a favore dei creditori.

La ricorrente ha esposto che con istanza di accertamento del credito ai sensi della legge di stabilità 2013 (l. 24 dicembre 2012, n. 228), depositata il 28 dicembre 2017 nel procedimento n. R.M.P. 72/2009 nei confronti di A. Ignazio e A. Diego, aveva chiesto al Tribunale di Agrigento, Sezione misure di prevenzione, di riconoscere ed ammettere al pagamento i crediti ipotecari nei confronti della Industria Siciliana Oli Alimentari s.r.l. (I.S.O.A. s.r.l.).

In sintesi, Unicredit aveva rappresentato che con atto del 27 febbraio 2007, rep. 27843, racc. 9954, il Banco di Sicilia aveva accordato alla I.S.O.A. un mutuo di euro 4.000.000,00, garantito da ipoteca iscritta presso la Conservatoria dei registri immobiliari di Agrigento in data 28 febbraio 2007 ai nn. 5710/1128.

Gli immobili gravati da ipoteca erano stati confiscati in via definitiva con sentenza n. 43447/2017 del 6 luglio 2017 della Corte di cassazione.

Il Tribunale di Agrigento, Sezione misure di prevenzione, con decreto emesso il 31 ottobre 2018 e depositato il 15 marzo 2019, nel procedimento n. 83/2017 RPC e n. 72/2009 RMP, aveva dichiarato "il diritto di Unicredit a riscuotere il credito ipotecario", ammettendo pertanto Unicredit "al pagamento dei crediti di cui in narrativa" (ossia euro 2.598.383,22 in conto capitale ed oltre accessori) e disponendo l'immediata comunicazione del provvedimento all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati.

Con pec del 6 settembre 2019 Unicredit s.p.a. aveva notificato all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata atto di intimazione ad adempiere a quanto prescritto dalla l. 228/2012 e, segnatamente, a individuare i beni dal valore di mercato complessivo non inferiore al doppio dell'ammontare dei crediti ammessi e procedere alla loro liquidazione, qualora ciò fosse necessario per la mancanza di somme disponibili (art. 1, comma 201, l. 228/2012), individuare i creditori con diritto a soddisfarsi sui beni che sono stati confiscati, formare il relativo piano di pagamento e comunicarlo ai creditori interessati (art. 1, comma 203, l. 228/2012).

L'Agenzia, tuttavia, non aveva dato riscontro all'istanza.

Con il presente ricorso Unicredit ha quindi chiesto l'accertamento dell'obbligo dell'ANBSC di concludere il procedimento amministrativo previsto dalla legge di stabilità 2013.

A sostegno del ricorso Unicredit ha dedotto che, in caso di confisca di beni ipotecati, i creditori muniti di ipoteca devono proporre domanda di ammissione del credito al giudice dell'esecuzione presso il Tribunale che ha disposto la confisca (art. 1, comma 199, citato) entro il termine di 180 giorni dall'entrata in vigore della stessa legge o da quando la confisca è divenuta definitiva, se in data successiva (art. 1, comma 205); la domanda di ammissione al passivo può essere presentata pure da altre categorie di creditori previste dalla legge di stabilità 2013.

A seguito della presentazione della domanda del creditore, il Tribunale Sezione misure di prevenzione accerta la sussistenza e l'ammontare del credito e gli ulteriori presupposti stabiliti dall'art. 52 d.lgs. 159/2011, ammette il creditore al pagamento e dà immediata comunicazione all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata che deve individuare i beni e procedere alla liquidazione degli stessi (art. 1, comma 201).

L'art. 60 del Codice antimafia stabilisce ancora che l'Agenzia deve procedere al pagamento dei creditori ammessi al passivo in ragione dell'ordine dei privilegi e delle cause legittime di prelazione sui beni trasferiti al patrimonio dello Stato; il successivo art. 61 regola la redazione del progetto e del piano di pagamento dei crediti da parte dell'ANBSC, che deve essere depositato e comunicato ai creditori.

Per quanto riguarda la confisca del patrimonio della I.S.O.A., nessuna delle attività sopra esposte era stata posta in essere dalla ANBSC, che avrebbe dovuto concludere il procedimento entro il 6 gennaio 2019, essendo la confisca dei beni della I.S.O.A. s.r.l. divenuta definitiva in data 6 luglio 2017, con il deposito della sentenza della Corte di cassazione.

Si è costituita l'Agenzia nazionale per i beni confiscati e sequestrati alla criminalità organizzata resistendo al ricorso.

All'esito della camera di consiglio del 10 giugno 2020, con ordinanza n. 6459/2020 il Tribunale ha dato avviso ai difensori, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., della sussistenza di dubbi in ordine alla giurisdizione del giudice amministrativo, assegnando alle parti termine di giorni venti per presentare memorie su tale questione; acquisite le memorie prodotte la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Sul ricorso in epigrafe deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Ai sensi dell'art. 117 c.p.a., condizione per l'azione avverso il silenzio rifiuto è la sussistenza di un obbligo, a carico dell'organo pubblico competente, di provvedere a fronte dell'istanza di un privato volta a ottenere l'adozione di un provvedimento amministrativo o la relativa esecuzione; il silenzio rifiuto (o inadempimento) può infatti formarsi in ordine a un'attività dell'Amministrazione incidente su posizioni di interesse legittimo, e non già nell'ipotesi in cui viene chiesto il soddisfacimento di posizioni aventi natura sostanziale di diritti soggettivi (cfr. ex multis: T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1° aprile 2019, n. 1807; T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 31 gennaio 2019, n. 22).

Il rito speciale del silenzio in questione non ha lo scopo di tutelare, come rimedio di carattere generale, la posizione del privato di fronte a qualsiasi tipo di inerzia comportamentale della PA, bensì quello di apprestare una garanzia avverso il mancato esercizio di potestà pubbliche discrezionali, dal quale non può prescindersi al fine di valutare la compatibilità con l'interesse pubblico di quello sostanziale dedotto dall'interessato. Invero, la possibilità di contestare dinanzi al giudice amministrativo il silenzio serbato dall'Amministrazione, costituendo uno strumento meramente processuale, non determina un'ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi avere riguardo, in ordine al riparto, alla natura della pretesa sostanziale cui si riferisce la dedotta inerzia amministrativa. Pertanto, anche nel caso del rito speciale instaurato per l'impugnazione del silenzio, il giudice adito dovrà preliminarmente verificare la propria giurisdizione in relazione alla natura della posizione sostanziale esercitata e, se del caso, dichiarare l'inammissibilità del ricorso.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato, infatti, che con la procedura ex artt. 31 e 117 c.p.a. sono tutelabili unicamente pretese che "rientrino nell'ambito della giurisdizione amministrativa, nel senso che le controversie sull'assetto di interessi regolato dal mancato diniego espresso rientrino in una materia devoluta alla giurisdizione del plesso amministrativo" (C.d.S., sez. IV, 7 giugno 2017, n. 2751), e che "il rimedio contro il silenzio serbato dall'Amministrazione sull'istanza del privato non è esperibile nel caso in cui il giudice amministrativo, in ordine al rapporto sostanziale, sia privo di giurisdizione, mancando sia la natura di provvedimento amministrativo autoritativo dell'atto, sia la posizione sostanziale d'interesse legittimo da parte del ricorrente (T.A.R. Napoli, sez. V, 18 marzo 2019, n. 1469; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 1° febbraio 2019, n. 214; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 4 dicembre 2018, n. 11783).

Nel caso di specie, la ricorrente intende vedere soddisfatto il proprio credito ipotecario, a seguito della confisca dei beni ipotecati.

Ai sensi del comma 203 dell'art. 1 l. 24 dicembre 2012, n. 228: "Terminate le operazioni di cui al comma 202, l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, per ciascun bene, anche se non sottoposto a liquidazione, individua i creditori con diritto a soddisfarsi sullo stesso, forma il relativo piano di pagamento e lo comunica ai creditori interessati con lettera raccomandata con avviso di ricevimento o a mezzo di posta elettronica certificata. La medesima Agenzia procede ai pagamenti nell'ordine indicato dall'articolo 61, commi 2 e 3, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, ponendo le somme a carico della gestione separata di cui al comma 202. Ciascun piano non può prevedere pagamenti complessivi superiori al minor importo tra il 70 per cento del valore del bene ed il ricavato dall'eventuale liquidazione dello stesso. I creditori concorrenti, entro il termine perentorio di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui al presente comma, possono proporre opposizione contro il piano di pagamento al tribunale del luogo che ha disposto la confisca. Si applicano, in quanto compatibili, gli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile e il tribunale provvede in composizione monocratica. Contro il decreto del tribunale non è ammesso reclamo".

A sua volta l'art. 61 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, sotto la rubrica "Progetto e piano di pagamento dei crediti", per quanto qui di interesse, dispone:

"1. Dopo l'irrevocabilità del provvedimento di confisca l'Agenzia redige il progetto di pagamento dei crediti. Il progetto contiene l'elenco dei crediti utilmente collocati al passivo, con le relative cause di prelazione, nonché l'indicazione degli importi da corrispondere a ciascun creditore.

2. I crediti, nei limiti previsti dall'articolo 53, sono soddisfatti nel seguente ordine:

1) pagamento dei crediti prededucibili;

2) pagamento dei crediti ammessi con prelazione sui beni confiscati, secondo l'ordine assegnato dalla legge;

3) pagamento dei creditori chirografari, in proporzione dell'ammontare del credito per cui ciascuno di essi è stato ammesso, compresi i creditori indicati al n. 2), per la parte per cui sono rimasti insoddisfatti sul valore dei beni oggetto della garanzia.

3. Sono considerati debiti prededucibili quelli così qualificati da una specifica disposizione di legge, e quelli sorti in occasione o in funzione del procedimento di prevenzione, incluse le somme anticipate dallo Stato ai sensi dell'articolo 42.

4. L'Agenzia, predisposto il progetto di pagamento, ne ordina il deposito disponendo che dello stesso sia data comunicazione a tutti i creditori.

5. Entro dieci giorni dalla comunicazione di cui al comma 4 i creditori possono presentare osservazioni sulla graduazione e sulla collocazione dei crediti, nonché sul valore dei beni o delle aziende confiscati.

6. L'Agenzia, decorso il termine di cui al comma 5, tenuto conto delle osservazioni ove pervenute, determina il piano di pagamento.

7. Entro dieci giorni dalla comunicazione del piano di pagamento, i creditori possono proporre opposizione dinanzi alla sezione civile della corte di appello del distretto della sezione specializzata o del giudice penale competente ad adottare il provvedimento di confisca. Si procede in camera di consiglio e si applicano gli articoli 702-bis e seguenti del codice di procedura civile. Le somme contestate sono accantonate. Ove non sia possibile procedere all'accantonamento, i pagamenti sono sospesi fino alla decisione sull'opposizione.

8. Divenuto definitivo il piano di pagamento, l'Agenzia procede ai pagamenti dovuti entro i limiti di cui all'articolo 53.

9. I pagamenti effettuati in esecuzione dei piani di pagamento non possono essere ripetuti, salvo il caso dell'accoglimento di domande di revocazione.

10. I creditori che hanno percepito pagamenti non dovuti, devono restituire le somme riscosse, oltre agli interessi legali dal momento del pagamento effettuato a loro favore. In caso di mancata restituzione, le somme sono pignorate secondo le forme stabilite per i beni mobili dal codice di procedura civile".

Come già affermato dalla Sezione in analogo precedente, la posizione azionata è, con tutta evidenza, un diritto soggettivo per il quale la procedura avverso il silenzio inadempimento, per le ragioni di diritto innanzi evidenziate, non è esperibile difettandone le condizioni, atteso che la domanda proposta si riferisce ad un'attività istituzionale vincolata e soggetta alla legge che la disciplina dettandone le condizioni di esercizio (T.A.R. Lazio, sez. I, sent. n. 6095 del 16 maggio 2019).

Né a questo Giudice è consentito vagliare nel merito la vicenda dedotta in giudizio, previa riqualificazione della domanda proposta, ponendosi la questione al di fuori del perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo.

Ne discende che, fermi restando i descritti obblighi di legge, ogni questione inerente il mancato rispetto degli stessi non può che essere fatta valere dinanzi al Giudice ordinario individuato dal comma 7 sopra riportato.

Deve quindi essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa può essere riproposta ai sensi e per gli effetti dell'art. 11 c.p.a.

Al difetto di giurisdizione sulla pretesa sostanziale consegue, poi, il difetto di giurisdizione sulla domanda di risarcimento dei danni.

Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare integra[l]mente le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

V. anche Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione I, sentenza 7 settembre 2020, n. 9344.