Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 10 maggio 2018, n. 2815

Presidente: Poli - Estensore: Taormina

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe appellata - n. 4217 del 30 agosto 2017 - il Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di Napoli - ha accolto il ricorso proposto dalla parte odierna appellata (signori Giacinto B., Consiglia B., Pasquale B., Nicola B., Giuseppe B., Anna B.), teso ad ottenere l'ottemperanza alla sentenza del medesimo T.a.r. - provvisoriamente esecutiva in quanto appellata ma non sospesa - n. 4452 del 27 settembre 2016.

1.1. Con tale sentenza, per quanto di interesse:

a) era stato accolto in parte il ricorso proposto dai germani B. teso ad ottenere l'accertamento della illegittimità dell'occupazione di un'area - di loro proprietà sita in Caivano, della superficie di circa mq 730 facente parte di un fondo censito al catasto di Caivano al foglio 1, particella 314, disposta in forza della ordinanza del Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania - per effetto della mancata adozione del provvedimento di espropriazione entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità di cui alla ordinanza commissariale n. 582 del 7 dicembre 2001;

b) era stata disposta la condanna delle amministrazioni intimate alla restituzione del fondo, fatta salva l'emanazione di un provvedimento ex art. 42-bis t.u. espropriazioni;

c) è stata disposta la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento del danno da occupazione illegittima.

2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, la società Fibe s.p.a. il Ministero dell'Interno, il Commissario Emergenza Rifiuti, la Città Metropolitana di Napoli, la società S.a.p.na. s.p.a. si erano costituite nel giudizio di ottemperanza chiedendo la reiezione del ricorso; la società Fibe s.p.a. aveva chiesto di essere estromessa in quanto estranea rispetto alla controversia.

3. Il T.a.r. con la predetta impugnata sentenza, dopo avere ricostruito la risalente vicenda contenziosa, e dopo avere sintetizzato le posizioni processuali e le richieste delle parti, ha in via preliminare:

a) accolto la richiesta di estromissione dal giudizio formulata dalla società Fibe s.p.a.;

b) rilevato che la sentenza n. 4452 del 27 settembre 2016, seppure appellata, era provvisoriamente esecutiva e che quindi era consentita l'azione ex art. 112 del c.p.a.;

3.1. Nel merito, il T.a.r. ha rilevato che:

a) in ordine alla individuazione delle modalità esecutive della sentenza, era rimarchevole sottolineare che con decreto del 20 luglio 2016, n. 236 (successivamente al passaggio in decisione del ricorso definito con la sentenza n. 4452/2016), la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva disposto il trasferimento dell'area di sedime dello S.T.I.R. di Caivano in favore della Città Metropolitana di Napoli;

b) detto decreto era stato impugnato dalla Città Metropolitana di Napoli innanzi al medesimo T.a.r. (ricorso n. 5009/2016) ma con la ordinanza n. 2159/2016, l'istanza cautelare era stata respinta;

c) l'intervenuto atto di trasferimento dell'area occupata (la cui efficacia non era stata sospesa) incideva sulla individuazione del soggetto tenuto in sede di esecuzione alla restituzione dell'area occupata, che conseguentemente doveva ritenersi gravare, allo stato, sulla Città Metropolitana di Napoli (salva la possibilità di quest'ultima amministrazione di procedere, ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001) in quanto l'obbligo di restituzione dell'area occupata doveva gravare sul soggetto giuridico che aveva attualmente la disponibilità materiale dell'area;

d) quanto alle statuizioni risarcitorie contenute nella ottemperanda sentenza n. 4452 del 27 settembre 2016, erano inammissibili in sede di ottemperanza le argomentazioni critiche volte a rimetterle in discussione e pertanto queste ultime dovevano essere integralmente ribadite.

3.2. Armonicamente con le superiori premesse, il T.a.r. ha quindi:

a) in accoglimento del ricorso, ordinato alla Città Metropolitana di Napoli, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e alla società provinciale S.a.p.na. s.p.a. di dare esecuzione alla sentenza n. 4452 del 27 settembre 2016 nei termini prima delineati;

b) disposto l'applicazione della penalità di mora dal giorno della notificazione o della comunicazione in via amministrativa dell'ordine di pagamento disposto nella sentenza predetta, stabilendo, in applicazione dei criteri di cui all'art. 114, comma 1, lett. e), c.p.a., che detta penalità dovesse essere stabilita in misura pari agli interessi legali;

c) nominato - per il caso di persistente inadempienza - quale Commissario ad acta il Provveditore alle opere pubbliche della regione Campania, con facoltà di delega ad idoneo Funzionario della relativa struttura organizzativa.

4. La società S.a.p.na. s.p.a. ha impugnato la suindicata sentenza deducendo che:

a) la ottemperanda sentenza n. 4452 del 27 settembre 2016, sebbene non sospesa non era passata in giudicato, e pertanto l'esecuzione della stessa avrebbe dovuto tenere conto di criteri di prudenza;

b) la menzionata sentenza n. 4452 era stata appellata dalla società S.a.p.na. s.p.a. e dalla Città Metropolitana di Napoli, ma non dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri: sarebbe stato pertanto logico che solo su quest'ultima gravasse l'obbligo di darvi esecuzione;

c) la previsione della inflizione delle penalità di mora era errata, in quanto queste ultime erano incompatibili con la ottemperanza di sentenze non ancora passate in giudicato.

5. In data 6 gennaio 2018 i germani B. si sono costituiti con atto di stile chiedendo la reiezione dell'appello in quanto infondato.

6. In data 9 marzo 2018 la Presidenza del Consiglio dei Ministri si è costituita con atto di stile.

7. In data 3 aprile 2018 la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione dell'appello in quanto infondato e deducendo che:

a) il primo motivo di appello era infondato in quanto, pacificamente, potevano essere eseguite con il rimedio dell'ottemperanza anche le sentenza provvisoriamente esecutive e nessuna conseguenza poteva discendere dalla circostanza che la Presidenza del Consiglio dei Ministri non avesse appellato la sentenza cognitoria n. 4452 del 27 settembre 2016;

b) la società S.a.p.na. s.p.a. non aveva impugnato il capo della sentenza che aveva disposto in punto di restituzione dell'area, ma solamente il capo risarcitorio quanto al ristoro per l'illegittima occupazione dell'area;

c) quanto al secondo motivo di appello, doveva essere precisato che, nell'ipotesi in cui non si fosse ritenuto da parte dell'amministrazione onerata (Città Metropolitana di Napoli in quanto successore della Provincia di Napoli) di acquisire il compendio immobiliare, e comunque anche nell'ipotesi di adozione del provvedimento ex art. 42-bis t.u. espropriazione, il permanere dello stato di occupazione illegittima (con conseguente incremento dell'obbligo risarcitorio) doveva gravare unicamente in capo all'Amministrazione tenuta ad operare tale scelta (e cioè quella che utilizzava il bene): ne discendeva che, avendo il T.a.r. nella sentenza cognitoria individuato il dies a quo (2 agosto 2008) facendolo coincidere con la data di scadenza dei termini previsti nell'ordinanza di proroga dell'occupazione, e non avendo individuato un dies ad quem, doveva precisarsi che l'Amministrazione statale (non competente sulla "scelta" di acquisire il bene ovvero di restituirlo) non potesse rispondere dell'ulteriore ritardo;

d) la penalità di mora disposta nella sentenza di ottemperanza oggi appellata doveva essere addebitata unicamente alla Provincia di Napoli (attuale Città Metropolitana) e non anche all'Amministrazione statale, che non aveva alcuna responsabilità nel ritardo.

8. In data 6 aprile 2018 la appellante società S.a.p.na. s.p.a. ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.

9. Alla odierna camera di consiglio del 19 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L'appello è solo in parte fondato e va accolto limitatamente al capo della decisione di primo grado che ha disposto le astreintes con decorrenza a far data dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa dell'ordine di pagamento disposto nella medesima sentenza di ottemperanza n. 4217 del 30 agosto 2017.

1.1. Al fine di perimetrare il novero degli argomenti esaminabili, si evidenzia che la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha appellato, né in via incidentale né in via principale la suindicata sentenza di ottemperanza n. 4217 del 30 agosto 2017: essa pertanto non può proporre critiche avverso il capo di sentenza che ha imposto le penalità di mora a tutte le amministrazioni tenute ad ottemperare alla sentenza cognitoria.

1.1.1. Parimenti si anticipa che sono allo stato inammissibili le considerazioni in punto di necessaria individuazione del dies ad quem di "cessazione" dell'obbligo risarcitorio in capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per le considerazioni che verranno specificate di seguito.

2. Nel merito, quanto alle censure proposte dall'appellante società, si osserva che:

a) le sentenze di primo grado del Giudice amministrativo, ove non sospese, sono esecutive e quindi passibili di essere eseguite con il rimedio dell'ottemperanza;

b) è ben vero che la esecuzione di dette sentenze non passate in giudicato deve seguire canoni di prudente apprezzamento (arg. ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. c, del c.p.a.) ma è altresì vero però che a tali canoni si è attenuto il T.a.r., considerato che:

b1) nel caso di specie si controverte in ordine all'acquisizione di un'area della quale nessuna parte nega il rilievo pubblicistico;

b2) nella eventuale ipotesi di riforma della ottemperanda sentenza di primo grado ci si sarebbe trovati al cospetto di un esborso di denaro effettuato da parte di un soggetto al posto di quello effettivamente onerato: ma tale condizione non assume alcun carattere di irreparabilità, in quanto la società odierna appellante avrebbe potuto comunque recuperare dette somme dall'Amministrazione statale (in tesi, unico soggetto responsabile dell'occupazione abusiva) non sussistendo alcun pericolo di incapienza in capo agli enti pubblici coinvolti nella procedura;

b3) gli argomenti dell'appellante - secondo cui si sarebbe dovuta onerare l'Amministrazione centrale in quanto quest'ultima non aveva proposto appello avverso la sentenza cognitoria ottemperanda n. 4452 del 27 settembre 2016 - sono, all'evidenza, inaccoglibili in quanto il Giudice ha correttamente preso atto della circostanza che la P.C.M. non utilizza il bene: una volta accertato che non doveva essere quest'ultima ad ottemperare alla sentenza cognitoria provvisoriamente esecutiva (con riferimento alla valutazione delle condizioni per emettere il provvedimento ex art. 42-bis) non si vede la ragione per cui dalla omessa proposizione dell'appello da parte sua sarebbe dovuta discendere una statuizione che la onerasse a provvedere in via esclusiva;

b4) si osserva, in proposito, che neppure l'appellante società contesta che con decreto del 20 luglio 2016, n. 236 (successivamente al passaggio in decisione del ricorso definito con la sentenza n. 4452 del 2016), la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha disposto il trasferimento dell'area di sedime dello S.T.I.R. di Caivano in favore della Città Metropolitana di Napoli, e che detto decreto è provvisoriamente esecutivo (l'impugnativa cautelare avverso il medesimo è stata disattesa) né l'appellante società censura le conseguenze (in punto di soggetto deputato all'adozione del ventaglio dei possibili provvedimenti tesi a fare cessare l'illegittima occupazione) che dal decreto medesimo discendono (ed è altresì sintomatica la circostanza che la Città Metropolitana di Napoli non ha impugnato la sentenza di ottemperanza n. 4217 del 30 agosto 2017).

2.2. Le prime due censure sono quindi infondate.

3. È invece in parte fondato l'ultimo motivo di censura (teso a criticare il capo di sentenza con il quale sono state disposte le astreintes), dovendosi osservare che il T.a.r., nella impugnata decisione, ha stabilito, in diretto contrasto con la norma sancita dall'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., che la decorrenza delle stesse dovesse avere luogo a far data dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa dell'ordine di pagamento disposto nella più volte menzionata sentenza n. 4217.

Senonché, tenuto conto che la sentenza n. 4452/2016 non era ancora passata in giudicato (la stessa, come è noto, è stata appellata dalla società S.a.p.na. s.p.a. con il ricorso in appello r.g.n. 9526/2016 e dalla Città Metropolitana di Napoli con il ricorso in appello r.g.n. 3028/2017 chiamati in decisione alla odierna udienza pubblica), e della circostanza che l'art. 114, lett. e), del c.p.a. fa riferimento esplicito al solo "giudicato" quale presupposto delle astreintes, queste ultime non possono decorrere dalla data di passaggio in giudicato dalla sentenza di ottemperanza n. 4127 del 2017 (oggetto del presente giudizio) ma decorrono dal passaggio in giudicato della predetta sentenza cognitoria n. 4452 del 2016.

3.1. Stante la insuperabile differenza ontologica fra giudizio di esecuzione di una sentenza non ancora divenuta irrevocabile e giudizio di esecuzione del giudicato vero e proprio, a fronte della univocità del tenore testuale della norma sancita dalla su richiamata lettera e), è impossibile addivenire ad una diversa conclusione facendo leva su argomenti di carattere sistematico e teleologico che condurrebbero ad una non consentita estensione dell'ambito applicativo di una misura sanzionatoria (arg. da C.d.S., sez. IV, n. 469 del 2016; sez. V, n. 1821 del 2015; Ad. plen., n. 15 del 2014).

3.2. Si osserva in ultimo, che:

a) la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha appellato, né in via incidentale né in via principale la suindicata sentenza di ottemperanza n. 4217 del 30 agosto 2017: essa pertanto non può proporre critiche avverso il capo di sentenza che ha imposto le penalità di mora a tutte le amministrazioni tenute ad ottemperare alla sentenza cognitoria n. 4452 del 2016;

b) parimenti sono allo stato inammissibili le considerazioni articolate dalla stessa in punto di necessaria individuazione del dies ad quem di "cessazione" dell'obbligo risarcitorio in capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; deve in proposito osservarsi, infatti, che:

b1) il giudizio di ottemperanza prosegue innanzi al competente T.a.r. per la Campania - Sede di Napoli, che, peraltro, a conclusione del medesimo, dovrà regolare le spese della fase, mentre questo Collegio provvederà unicamente sull'odierno segmento processuale;

b2) in sede di ottemperanza la Presidenza del Consiglio, la Provincia di Napoli e la S.a.p.na. s.p.a. - in quanto tutte onerate dalla sentenza cognitoria n. 4452 del 2016 - saranno tenute a collaborare responsabilmente per dare corso al comando giudiziale con il quale sono state chiamate a valutare se restituire l'area, ovvero emanare il provvedimento ex art. 42-bis t.u. espropriazioni e potranno ivi regolare le reciproche pendenze incentrate sulla rispettiva quantificazione della responsabilità risarcitoria e sulla "tempistica" della stessa.

4. Conclusivamente, l'appello va accolto in parte.

5. Le spese del doppio grado devono essere compensate stante la reciproca, parziale, soccombenza mentre si dichiara la società S.a.p.na s.p.a. soccombente ai fini del contributo unificato relativamente al processo di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l'effetto, in parziale riforma dell'impugnata decisione, dispone nei sensi di cui in motivazione.

Spese processuali del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.