Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 6 maggio 2026, n. 3532

Presidente: Franconiero - Estensore: Zeuli

FATTO E DIRITTO

1. La sentenza gravata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante per l'annullamento del provvedimento n. 136 dell'11 settembre del 2015 con cui il Segretario generale del Comune di Piano di Sorrento, quale responsabile del Settore 7, le ha ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi di opere edili, abusive realizzate in differenti periodi temporali dal 1996 al 2002-2003 in via Colli di Fontanelle Comune di Piano di Sorrento.

A supporto del gravame, l'odierno appellante proprietario di un immobile sito nel Comune di Piano di Sorrento, alla via Colli di Fontanelle n. 18, censito al foglio 10, p.lla 605, sub 2, 3 e 4, espone le seguenti circostanze:

- sul suddetto immobile, all'esito di attività di sopralluogo e accertamento comunale effettuato in data 16 marzo del 2015, venivano rilevate plurime opere edilizie ritenute abusive e veniva conseguentemente adottata comunicazione prot. n. 14437 del 23 giugno del 2015, di avvio del procedimento finalizzato all'emanazione di provvedimenti sanzionatori ex art. 31 d.P.R. 380/2001;

- le opere contestate riguardavano, in sintesi: il piano interrato-garage, con realizzazione di un soppalco all'altezza di circa 1,90 mt da terra; il piano terra ed annessa area con piscina, con tompagnatura di finestra e ampliamento della tettoia - opere già rilevate nel 1996 e non sanate -; ampliamento del fabbricato sul lato sud mediante chiusura e trasformazione di una preesistente tettoia in un solaio terrazzo con chiusure vetrate dello spazio sottostante; pavimentazioni e sistemazioni esterne, oltre a una tettoia leggera sulla copertura del torrino scala; il piano primo, con due ampliamenti e ulteriori sistemazioni esterne; il piano sottotetto, con suddivisione degli ambienti e trasformazione del lastrico solare in terrazza praticabile.

Il Segretario generale del Comune, quale funzionario responsabile del settore competente, adottava la ricordata ordinanza n. 136 del 2015, ingiungendo la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001.

Avverso detto provvedimento, il sig. T. proponeva ricorso al T.A.R. Napoli deducendo censure incentrate su asseriti vizi di istruttoria e motivazione, mancata considerazione delle controdeduzioni presentate in sede procedimentale, mediante invio di note tecniche il 22 luglio del 2015, a seguito della comunicazione di avvio del procedimento. Nell'occasione l'interessato rappresentava altresì che, almeno alcune delle opere contestate, non potevano essere ricondotte alle categorie edilizie soggette al regime sanzionatorio applicato, rappresentando, al contempo, che, poiché alcuni interventi erano anteriori all'acquisto dell'immobile da parte sua, non avrebbero comunque potuto essergli addebitati.

Come detto, il T.A.R. adito ha respinto il ricorso, ritenendo la legittimità dell'ordinanza di demolizione gravata, in considerazione della mancanza di un titolo edificatorio che legittimasse i suddetti interventi, che peraltro andavano valutati globalmente, anche tenendo conto "del vincolo paesaggistico insistente sull'area", fra di essi incluso anche il cambio di destinazione d'uso del lastrico in terrazzo.

Con particolare riguardo alle opere effettuate nel sottotetto, il giudice ha di poi escluso che la comunicazione di inizio lavori potesse costituire titolo idoneo a sorreggere il mutamento di destinazione d'uso, anche perché la nuova destinazione impressa era stata accompagnata da ulteriori innovazioni, quali il terrazzo calpestabile a servizio del sottotetto e gli impianti per i servizi igienici.

Quanto all'eccepito difetto di motivazione la sentenza ha ritenuto adeguato l'iter argomentativo seguito dal provvedimento, basato sul contrasto dei suddetti interventi con le norme edilizie applicabili, dopo aver valorizzato la variazione prospettica che, a seguito degli interventi, l'edificio aveva subìto.

Il primo giudice ha ritenuto inoltre che, rappresentando l'ordine di demolizione un provvedimento vincolato, la violazione delle prerogative procedimentali della parte, ed in particolare l'omissione della valutazione delle memorie di parte non viziava la procedura, atteso quanto previsto dall'art. 21-octies della l. n. 241/1990.

Tanto meno il T.A.R. ha ritenuto fondata l'obiezione opposta dalla parte di essere estranea alla realizzazione di alcuni degli abusi, perché commessi dal precedente proprietario, atteso che, ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, destinatari dell'ordine sono anche il proprietario e chi abbia il potere di rimuovere l'abuso, in quanto nella piena disponibilità del bene gravato dall'ordine ripristinatorio e come tale soggetto anche alle conseguenze previste dalla legge in caso di inottemperanza.

Avverso la sentenza è dedotto un unico motivo d'appello: "errores in iudicando - violazione falsa applicazione di legge (d.p.r. 03.06.2001 art. 3, 6 e 31; l. 07.08.1990 n. 241 artt. 3 e 7; l. reg. camp. 28.11.2001 n. 19; d.lgs. 22.01.2004 n. 42 art. 146). Difetto di istruttoria - carenza dei presupposti".

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Piano di Sorrento, contestando l'avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. L'unico motivo d'appello contesta alla sentenza la violazione e falsa applicazione delle norme dettate dal testo unico edilizia, dalla l. 241 del 1990 e dalla normativa in tema di codice dei beni culturali, oltre che della l.r. Campania n. 19 del 2001, deducendo altresì l'esistenza del vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti.

4. Secondo la prima sub-doglianza dell'unico motivo d'appello, il primo giudice avrebbe innanzitutto errato nel valutare in modo unitario e globale tutte le opere realizzate, dovendo invece esaminarle in modo particolareggiato, non essendovi fra di esse alcun collegamento funzionale, come dimostrato dal fatto che sono state realizzate in tempi diversi, lungo un discreto arco temporale, andato dal 1996 al 2007 e per di più, per buona parte edificate dal precedente proprietario dell'immobile.

4.1. L'obiezione è infondata innanzitutto tenendo conto della tipologia di interventi contestati, tutti per così dire univocamente finalizzati - in senso esattamente contrario a quanto dedotto dall'appellante - ad un unico obiettivo, ossia quello di rendere maggiormente funzionale, dal punto di vista residenziale ed abitativo, l'immobile in questione.

4.2. Come ricordato in fatto, risultano realizzati abusivamente i seguenti interventi: a) il piano interrato-garage, con realizzazione di un soppalco all'altezza di circa 1,90 mt da terra; b) il piano terra ed annessa area con piscina, con tompagnatura di finestra e ampliamento della tettoia; c) ampliamento del fabbricato sul lato sud mediante chiusura e trasformazione di una preesistente tettoia in un solaio terrazzo con chiusure vetrate dello spazio sottostante, pavimentazioni e sistemazioni esterne; d) una tettoia leggera sulla copertura del torrino scala; e) il piano primo, con due ampliamenti e ulteriori sistemazioni esterne; f) il piano sottotetto, con suddivisione degli ambienti e trasformazione del lastrico solare in terrazza praticabile.

4.3. È evidente, dunque, anche sulla base della sintetica descrizione dei contestati interventi, che tutti - indipendentemente da chi li abbia ideati e successivamente realizzati - miravano, in coerenza e rispondenza intrinseche fra loro, a potenziare ed a migliorare lo sfruttamento dell'immobile, il che è sufficiente a giustificare una valutazione corale di essi, anche in mancanza di una manifestata intenzione di tale scopo, che comunque si desume oggettivamente.

4.4. Del resto che quest'ultimo debba essere l'approccio metodologico da seguire, da parte dell'amministrazione, in sede di contrasto all'abusivismo edilizio, è principio condiviso dall'unanime giurisprudenza di questo plesso, che ha, tra l'altro affermato che: Consiglio di Stato, Sez. II, n. 8778 del 14 ottobre 2022 "Nel verificare l'unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, non può tenersi conto del solo profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l'elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico. Qualora infatti su uno stesso terreno risultino realizzati interventi dotati di una sicura autonomia strutturale (perché separati e relativamente distanziati uno dall'altro) e funzionale (es. abitazione e distinta autorimessa), la valutazione di unitarietà dell'intervento non può operare sull'intero ma va effettuata separatamente" Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 7785 del 6 ottobre 2025 "Correttamente, invero, il primo giudice ha richiamato il consolidato orientamento (v., per tutte, C.d.S., sez. VI, 22 maggio 2024, n. 4569), secondo cui, in presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento" (C.d.S., Sez. VI, 26 luglio 2018, n. 4568).

Ed ancora ibi "Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni".

"L'opera edilizia abusiva «va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (C.d.S., Sez. VI, 15.2.2021, n. 1350; C.d.S., Sez. II, 27.4.2020, n. 2670)» (C.d.S., Sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778).

4.5. Giurisprudenza quella appena citata, dalla quale non vi è motivo di discostarsi e che dequota definitivamente la doglianza in esame.

5. La seconda sub-doglianza contesta al primo giudice di avere ritenuto che le suddette opere rientravano nella categoria c.d. della "ristrutturazione edilizia pesante" ex art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, a maggior ragione considerando che quest'ultima non era richiamata neppure dall'ingiunzione gravata, che sarebbe stata, in questo senso, indebitamente integrata dalla sentenza impugnata.

Oltre a ciò mancava, in ogni caso, il presupposto dell'insieme sistematico di opere richiesto dalla suddetta nozione di ristrutturazione edilizia.

5.1. La doglianza è infondata innanzitutto perché la contestata riqualificazione non è testualmente presente nella sentenza gravata, che si è limitata a richiamare la necessità di uno specifico titolo edificatorio che, nella specie, mancava, come affermato anche dallo stesso provvedimento impugnato, che dunque non è stato, nell'occasione, integrato.

5.2. In ogni caso la contestazione è anche inesatta nei suoi presupposti perché, come ricordato al precedente paragrafo, tutte le opere sanzionate contenevano sintonicamente un'evidente finalità unitaria, tesa a potenziare la fruibilità dell'immobile. In questa chiave esprimevano dunque un intervento teso a creare contemporaneamente un organismo edilizio in parte diverso da quello originario, con aumento delle volumetrie, mutamenti di destinazioni d'uso e modificazioni della sagoma. Dunque l'inquadramento più corretto dell'intervento, volta che fosse unitariamente valutato, non poteva che essere quello di ristrutturazione edilizia, per l'appunto necessitante di apposito ed autonomo titolo, nella specie mancante.

6. La terza sub-doglianza, formulata in via subordinata, contesta che, anche a voler aderire ad un approccio fondato su di una valutazione d'insieme, la disciplina sanzionatoria applicabile - in ragione della natura degli interventi che erano, o di manutenzione straordinaria, o di risanamento conservativo, o infine di carattere pertinenziale - giammai avrebbe potuto essere quella di cui all'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, bensì, in caso di inottemperanza, si sarebbero dovuto applicare le sanzioni previste dall'art. 33 dello stesso testo unico.

In particolare, la parte appellante rappresenta che il soppalco nel garage, non avendo determinato incremento né di superfici né di volumi utili, stante la sua altezza, sarebbe compatibile con la destinazione del locale e rientrerebbe in attività di manutenzione straordinaria, come dimostrato dalla relazione tecnica di parte, prodotta in sede procedimentale.

Anche la contestata pavimentazione dell'area esterna per la doglianza sarebbe riconducibile all'edilizia libera ex art. 6, comma 2, lett. c), d.P.R. 380/2001, come attestato dal tecnico di parte, che ha altresì rilevato che le suddette sistemazioni esterne sarebbero state autorizzate con atto del 27 marzo del 1990, residuando non coperta solo una porzione limitata.

La struttura metallica avrebbe natura pertinenziale. I due ampliamenti al primo piano rientrerebbero, poi, nel limite del 20% previsto dall'art. 3, lett. E/6, d.P.R. 380/2001 e sarebbero, comunque, qualificabili come interventi pertinenziali, in quanto tali esenti dalla necessità del preventivo rilascio del permesso.

Il mutamento di destinazione d'uso del sottotetto sarebbe inoltre stato ottenuto senza realizzare nuove opere e sarebbe stato comunicato in data 8 luglio del 2002, ai sensi dell'art. 2, comma 5, l.r. Campania n. 19/2001, che qualificherebbe come libero il mutamento d'uso senza opere tra categorie compatibili; aggiunge che non vi sarebbe stato provvedimento inibitorio e che, per altre opere contestate, il Comune avrebbe rilasciato sanatoria il 22 luglio dello stesso anno.

Anche su tale versante, l'appellante ribadisce, in via subordinata, che la fattispecie sarebbe al più sussumibile nell'alveo della ristrutturazione edilizia, con applicazione dell'art. 33 e non dell'art. 31 d.P.R. 380/2001.

Tanto meno sarebbe dimostrato, contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, che l'immobile ha subìto una variazione del prospetto e di parte della sagoma, non essendo la detta affermazione suffragata da alcun elemento di riscontro.

6.1. La doglianza è innanzitutto affetta da intrinseca contraddittorietà. Infatti, pur ammettendo che la valutazione possa essere unitaria, tenta di scalfire la contestata abusività, tentando nuovamente di fornire una descrizione atomistica degli interventi, prospettando una lettura di essi individua, che li legittimi nella loro autonoma, e non funzionale, consistenza. Ossia concede che potrebbero essere valutati unitariamente, ma poi li valuta in modo esattamente opposto.

6.2. Oltretutto, come già osservato, se gli stessi sono unitariamente valutati, stante la loro complessiva significatività, sia da un punto di vista strutturale che funzionale, le singole giustificazioni prospettate non possono incidere, neutralizzandolo, sul negativo giudizio che va riservato alle opere nel loro insieme.

6.3. A maggior ragione considerando che gli stessi sono stati realizzati su di un'area paesaggisticamente vincolata.

6.4. Anche a voler trascurare le, per vero assorbenti, considerazioni che precedono, si osserva - rifacendosi alla descrizione degli interventi contenuta in premessa - che le opere di cui alle lett. a), b) c) e) ed f) hanno realizzato ampliamenti volumetrici per i quali era senza dubbio necessario il permesso di costruire; che manca qualsiasi elemento per poterle ritenere pertinenziali e/o per qualificarle quali interventi di manutenzione straordinaria.

Le opere di cui alle lett. b), c) d) ed e) hanno altresì comportato una modifica della sagoma del fabbricato, e dunque si può pacificamente escludere che non richiedessero il permesso di costruire.

Le opere c) ed f) hanno prodotto un mutamento di destinazione, e dunque parimenti va esclusa la classificazione prospettata dalla parte.

6.5. Tanto premesso, si deve concludere che correttamente l'amministrazione ha ritenuto applicabili, al caso di specie, le sanzioni di cui all'art. 31 del t.u. edilizia, anche ribadendo che sull'area insistevano vincoli di protezione a tutela del paesaggio.

7. Con la quarta sub-doglianza al motivo d'appello l'appellante deduce la propria estraneità soggettiva ad alcuni abusi che sarebbero anteriori all'acquisto da parte sua dell'immobile, avvenuto solo il 18 febbraio del 2002, e insiste nel rilevare che, pur potendo l'ordine demolitorio essere rivolto al proprietario attuale, non sarebbe legittimo disporre l'acquisizione gratuita dell'area di sedime al patrimonio comunale in danno del proprietario non responsabile dell'abuso.

7.1. L'obiezione è infondata, atteso quanto ritenuto dall'Adunanza plenaria n. 16 del 2023, in forza della quale la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente "primo" illecito - avente anche rilevanza penale - commesso con la realizzazione delle opere abusive che si trasmette al successivo proprietario, il quale diviene parimenti responsabile della condotta omissiva, e dunque subisce, esattamente come il responsabile dell'abuso l'acquisizione del bene al patrimonio comunale che ha natura dichiarativa e "comporta - in base alle regole dell'obbligo propter rem - l'acquisto ipso iure del bene identificato nell'ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni".

Vedasi anche in tema C.d.S., Sez. VI, n. 3574 del 19 aprile 2024: "Il proprietario che non sia colpevole di abuso edilizio commesso da altri, qualora voglia sfuggire all'effetto sanzionatorio di cui all'art. 31 d.p.r. n. 380/2001, deve provare di aver intrapreso iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all'abuso, siano anche idonee a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi. La mera diffida non è idonea a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi".

8. La quinta sub-doglianza insiste sulla dedotta violazione dell'art. 7 l. 241/1990, assumendo che l'ordinanza sarebbe stata adottata senza considerare le note tecniche prot. n. 16965 del 22 luglio del 2015, presentate dalla parte dopo aver ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento, le quali, se fossero state compiutamente esaminate, avrebbero potuto condurre a esiti diversi o a differenti soluzioni, tra essi inclusa una possibile sanatoria degli interventi.

8.1. L'obiezione è infondata dal momento che le circostanze che precedono dimostrano che il contenuto del provvedimento, trattandosi di atto vincolato, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, ai sensi dell'art. 21-octies della l. n. 241 del 1990.

9. Questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore della costituita parte appellata, che si liquidano in complessivi euro 4.000,00 (euroquattromila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, sez. VII, sent. n. 3770/2023.