Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 30 dicembre 2025, n. 10432

Presidente: Caringella - Estensore: Santini

FATTO E DIRITTO

1. Si controverte su contributi pubblici al trasporto merci su ferro (settore questo che dunque viene incentivato in quanto dovrebbe sostituire, per ovvie ragioni ambientali, il trasporto su gomma).

Al riguardo, il decreto interministeriale n. 566 del 2020 prevede un contributo finanziario unitario in base ai chilometri percorsi in un anno e, in particolare:

a) un contributo speciale per le tratte effettuate nelle regioni meridionali e insulari (euro 1,30 per ogni km);

b) un contributo nazionale per le tratte effettuate in tutte le regioni italiane senza distinzione alcuna (euro 1,38 a km).

Pertanto le tratte effettuate nelle regioni meridionali e insulari vengono incentivate due volte: sia con il contributo speciale, sia con quello nazionale.

2. L'odierna appellante, società che opera nel campo del trasporto ferroviario, presentava domanda di contributo per l'anno 2021 così formulata:

- oltre 950 mila km per contributi lettera a) ossia contributo speciale sud e isole;

- oltre 3 milioni 698 mila km per contributi lettera b) tutto territorio nazionale;

- oltre 72 mila km percorsi con motori diesel e dunque esclusi dalla richiesta in quanto gli incentivi sono ovviamente previsti solo per i motori a trazione elettrica;

- km complessivamente percorsi oltre 4 milioni 722 mila (cifra questa corrispondente esattamente alla sommatoria delle prime tre voci parziali).

In seguito alla domanda si instaurava contraddittorio con la società RAM che opera, in collaborazione con il MIT, per effettuare proprio le istruttorie su simili domande di contributo. In esito alla specifica istruttoria emergeva con verbale del 30 settembre che:

- oltre 3 milioni 694 mila km sono stati effettuati "sull'intera infrastruttura nazionale";

- oltre 938 mila km sono stati effettuati "per la componente Sud";

- 4 milioni 554 mila è poi il numero complessivo di km percorsi con trazione elettrica (modalità di trasporto oggetto di incentivo).

A questo punto il MIT, con la determinazione impugnata del 23 dicembre 2022, riconosceva alla Captrain i seguenti importi:

- oltre 1 milione 220 mila per il contributo speciale calcolato su 938 mila km percorsi nelle regioni meridionali e insulari (cifra ricalibrata dopo la verifica di RAM);

- oltre 5 milioni 126 mila per contributo nazionale calcolato su oltre 3 milioni 694 mila km percorsi su intera infrastruttura nazionale;

- in tutto, oltre 6 milioni 312 mila per l'anno 2021.

3. Captrain insorgeva avverso tale determinazione in quanto i km percorsi nelle regioni meridionali e insulari avrebbero formato oggetto di una sola contribuzione ossia di quella speciale e non anche di quella nazionale (che andrebbero conteggiati due volte, come sopra detto). Il tutto per un minor riconoscimento di benefici pari ad oltre 1,3 milioni di euro.

4. Il T.A.R. Lazio rigettava il ricorso in quanto tale minore riconoscimento era da ascrivere ad un errore della richiedente la quale, nella domanda originaria, aveva indicato un totale di chilometri che, sebbene in forma corretta da RAM (da 3 milioni 698 mila a 3 milioni 694 mila km) era stato comunque oggetto di finanziamento da parte del MIT. In altre parole quel che era stato chiesto era stato finanziato, e il fatto che in tale quota non fossero contemplati anche i km effettuati nelle regioni meridionali ed insulari era da ascrivere, come detto, ad un errore della richiedente che non aveva ricompreso o meglio aggiunto alla quota nazionale (quantificata in 3 milioni 694 mila km) anche gli ulteriori 938 mila km di sud e isole. Un simile errore non poteva inoltre essere superato in ragione del principio di autoresponsabilità che governa tali procedure di assegnazione delle risorse pubbliche.

4. La sentenza di primo grado veniva appellata per erroneità nella parte in cui il giudice di primo grado non avrebbe considerato:

4.1. la violazione del decreto interministeriale 9 dicembre 2020, n. 566. Violazione del principio di buona fede e correttezza nella parte in cui non ha valutato in concreto la domanda della società appellante. Violazione dell'art. 6 della l. 241/1990 nella parte in cui, pur a fronte di domanda che poteva dare adito a qualche dubbio, non è stata avviata alcuna verifica da parte del responsabile del procedimento;

4.2. la violazione del decreto interministeriale 9 dicembre 2020, n. 566 sotto il profilo del difetto di istruttoria nella parte in cui il responsabile del procedimento, dinanzi a tali ambiguità nella formulazione della domanda, non ha avviato i necessari approfondimenti;

4.3. la violazione del decreto interministeriale 9 dicembre 2020, n. 566 sotto il profilo della ingiustizia manifesta non avendo tenuto conto, il giudice di primo grado, che "il contributo viene erogato con riferimento all'obiettivo di incentivare lo spostamento da altre modalità di trasporto al trasporto su rotaia (c.d. shift modale)", e "ciò all'evidente scopo di riequilibrare il confronto competitivo con le altre modalità di trasporto, in particolare il trasporto su gomma notevolmente più inquinante" (cfr. pag. 27 atto di appello introduttivo);

4.4. violazione del decreto interministeriale 9 dicembre 2020, n. 566 sotto il profilo del principio di legittimo affidamento e della motivazione manifestamente illogica.

5. Si costituivano in giudizio il MIT e la RAM, entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

6. Alla pubblica udienza dell'11 dicembre 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso, si affrontano congiuntamente almeno i primi tre motivi di appello attesa la loro stretta connessione in chiave logica e sistematica. In questi termini l'appello di Captrain può essere accolto in quanto è chiaro che sia nella domanda, sia nel verbale ispettivo sono contenuti dati e dichiarazioni tra di loro antinomici: da un lato si afferma che sull'intera infrastruttura nazionale sarebbero stati percorsi 3 milioni 698 mila km (poi scesi a 3 milioni 694 mila dopo la verifica RAM); dall'altro lato si afferma che il totale dei km percorsi sarebbero 4 milioni 722 mila (poi scesi a 4 milioni 554 mila dopo la verifica RAM). Cifra quest'ultima che al netto dei km diesel esclusi corrisponde, in estrema sintesi, alla sommatoria tra sud e resto di Italia. La tesi di Captrain è che gli oltre 950 mila km (poi scesi ad oltre 938 mila km) percorsi su regioni meridionali e insulari andrebbero quindi sommati agli oltre 3 milioni 698 mila km (poi scesi ad oltre 3 milioni 694 mila) e non sarebbero da intendersi in essi ricompresi. La chiave di lettura dell'intera vicenda, come pure più avanti si avrà modo di osservare, è dunque l'esame del "totale dei km percorsi". La tesi può essere in effetti accolta per le seguenti ragioni.

7.1. Innanzitutto facendo applicazione dei principi di razionalità nonché di buona fede contrattuale ex art. 1366 c.c. Ad un attento esame della domanda di ammissione al beneficio emerge infatti che il totale dei km dichiarati (oltre 4 milioni 722 mila, prima ovviamente della verifica RAM), al netto di quelli comunque non ammessi in quanto percorsi con mezzi diesel (oltre 72 mila) è pacificamente dato dalla sommatoria di oltre 950 mila km percorsi nelle regioni meridionali e insulari (indicati sotto la voce "contributo speciale") e oltre 3 milioni 698 mila percorsi sulla intera infrastruttura nazionale (indicati sotto la voce "contributo nazionale"). Dunque ai fini dei km complessivamente percorsi sulla tratta nazionale il primo dato andava sommato al secondo e non considerato in esso ricompreso. Ciò al di là della ambiguità e della equivocità con cui era stata indubbiamente formulata la domanda iniziale di ammissione al contributo.

7.2. Soccorre in tal senso anche la giurisprudenza in materia di gare pubbliche (si veda per tutte C.d.S., Sez. V, 10 gennaio 2024, n. 358), giurisprudenza che ha avuto in particolare modo di soffermarsi sul tema della rettifica d'ufficio dei dati dell'offerta da parte della stazione appaltante. Al riguardo è stato infatti affermato che la rettifica d'ufficio è possibile soltanto in caso di errore manifesto e immediatamente percepibile (lapsus calami). Inoltre tale errore deve essere emendabile "senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta". In altre parole l'errore, per essere riconoscibile dalla stazione appaltante, deve risultare ex actis ossia ricavabile dai soli atti prodotti in sede di gara (offerta tecnica e dichiarazioni sui requisiti di carattere generale) senza poter essere eterointegrabile sulla base di elementi non direttamente attinenti alla procedura stessa. Elementi questi tutti ricorrenti nel caso di specie in quanto, dalla considerazione del totale di km dichiarati (oltre 4 milioni 722 mila) e di quelli parziali (dati sud e nazionali) era chiaramente evincibile, senza alcun particolare sforzo di ricostruzione logica, che il dato indicato per i km nazionali (3 milioni 698 mila) non ricomprendeva anche il dato dei km percorsi nel sud e nelle isole (950 mila). Pertanto quest'ultimo dato andava sommato al dato indicato come nazionale e non ricompreso nel dato stesso.

7.3. A tutto questo si aggiunga il particolare favor di cui dovrebbero godere tale tipo di trasporti su ferro che contribuiscono a una forte diminuzione dei livelli di inquinamento ambientale. Ciò che dovrebbe quindi far propendere per una forma di soccorso istruttorio, ex art. 6 l. 241 del 1990, ogniqualvolta la P.A. nutra il fondato sospetto che la domanda dei singoli operatori possa in qualche modo essere corretta o meglio calibrata e specificata, proprio come nel caso in esame. Del resto, la richiamata disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo prevede proprio che il responsabile del procedimento possa "chiedere ... la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete" [art. 6, comma 1, lett. b), della l. n. 241 del 1990]. E tanto in diretta applicazione del principio di leale collaborazione che contraddistinguere (o meglio dovrebbe contraddistinguere) il rapporto tra P.A. e privati.

7.4. Le difese del MIT e di RAM sostengono che anche in sede di verifica ispettiva la parte appellante, pur avendone l'opportunità, non avrebbe indicato e corretto il fattore di ambiguità sopra ampiamente richiamato (ossia il rapporto tra km percorsi nel sud e km percorsi sull'intera rete nazionale) ma, a ben vedere, è stato lo stesso verbale ispettivo del 30 settembre 2022 a mettere "fuori strada" la parte istante nel momento in cui si è espressamente riconosciuto [cfr. pag. 5, lett. a), del verbale] che la somma dei km percorsi (ossia tra sud e resto d'Italia) equivale ad oltre 4 milioni 554 mila km ossia la somma, al netto dei km percorsi con motori diesel, tra i km percorsi al sud e nelle isole (oltre 938 mila) e quelli percorsi nel resto del paese (oltre 3 milioni 694 mila). E, come più volte detto, dalla mera osservazione della cifra totale di km percorsi con trazione elettrica [sia quelli dichiarati in domanda (oltre 4 milioni 722 mila), sia quelli emersi in sede di verifica ispettiva (oltre 4 milioni 554 mila km)] era agevolmente ricavabile il senso della ambiguità della domanda nella sua formulazione nonché pianamente ricostruibile l'effettivo intento della parte istante (nel senso che i km percorsi al sud andavano sommati a quelli percorsi sulla tratta nazionale, da intendersi quindi come "il resto della tratta nazionale"). In altre parole, dal mero esame del totale dei chilometri non solo dichiarati (oltre 4 milioni 722 mila) ma anche di quelli verificati (oltre 4 milioni 554 mila) era chiaramente ricomponibile l'effettiva volontà della parte istante. Come pure evidenziato in principio, la chiave di volta dell'intera vicenda era pertanto rappresentata dall'analisi - neppure troppo approfondita - del "totale dei km percorsi".

7.5. Sempre con riguardo al verbale ispettivo, osserva il collegio come in esso siano riportati soltanto i chilometri percorsi e non anche il calcolo del contributo e quindi la quantificazione effettiva dei benefici che sarebbero stati conclusivamente erogati (si vedano le cifre indicate alla fine del paragrafo 2 della presente decisione). Con ciò si vuole dire che, in assenza di qualsivoglia riferimento al calcolo finale che sarebbe stato effettuato secondo i parametri individuati dall'amministrazione, la parte appellante non ha avuto contezza - almeno nella sede procedimentale che si è svolta in contraddittorio - circa la mancata percezione, da parte della competente amministrazione, della imprecisione (comunque superabile, per le ragioni sopra indicate) con cui era stata formulata la domanda di ammissione al beneficio stesso.

7.6. Entro questi termini sussiste altresì il denunziato difetto di istruttoria dal momento che, pur a fronte di tali margini di azione (ossia la possibilità di avvedersi dell'ambiguità della domanda, nella sua formulazione, e il dovere quindi di chiedere ed ottenere chiarimenti dalla parte istante), l'amministrazione è rimasta del tutto poco collaborativa se non proprio negligentemente inattiva.

7.7. Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, gli specifici motivi di appello debbono pertanto essere accolti.

8. In conclusione il ricorso in appello, assorbito ogni altro motivo, è fondato e deve essere accolto con conseguente riforma della gravata sentenza ed accoglimento, altresì, del ricorso di primo grado.

9. Con la doverosa precisazione, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a., che in sede di esecuzione i soggetti competenti dovranno riconoscere la somma concretamente spettante alla società appellante previa nuova verifica ispettiva da svolgere in contraddittorio con la stessa società. Verifica nel corso della quale andranno partitamente riconteggiati i chilometri effettivamente ammissibili a beneficio (ossia a trazione elettrica) percorsi nel sud e nelle isole nonché in tutto il territorio nazionale (sud e isole compresi).

10. Le spese di lite, stante la evidente complessità fattuale della esaminata vicenda, possono essere integralmente compensate tra tutte le parti in questa sede costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della gravata sentenza, accoglie altresì il ricorso di primo grado con le precisazioni di cui alla parte motiva (par. 9).

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. IV, sent. n. 22161/2024.