Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 18 dicembre 2025, n. 10038

Presidente: Lotti - Estensore: Quadri

FATTO

Luigi Marcialis ha impugnato il verbale delle operazioni dell'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di cassazione in data 3 luglio 2024, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica in data 6 luglio 2024, con il quale, in seguito alle elezioni dell'8 e 9 giugno 2024, sono stati proclamati eletti quali membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - per la circoscrizione V Italia insulare - i controinteressati Raffaele Stancanelli, Leoluca Orlando, Razza Benedetto Italo, Milazzo Giuseppe, Lupo Giuseppe, Antoci Giuseppe, Chinnici Caterina e Falcone Marco, mentre non è stato eletto alcun candidato proveniente dal territorio della Regione autonoma della Sardegna.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha dichiarato inammissibile e comunque infondato il ricorso con sentenza n. 2018 del 2025, appellata dal sig. Marcialis per i seguenti motivi di diritto:

I) ammissibilità della domanda, violazione ed errata interpretazione artt. 40, 73 e 84 c.p.a.;

II) fondatezza nel merito del ricorso di primo grado e in particolare rilevanza della questione di illegittimità costituzionale;

III) omessa pronuncia in relazione ai motivi di ricorso; riproposizione motivi di doglianza in primo grado: I) violazione dell'art. 174 TFUE e degli artt. 119, sesto comma, 10, 11 e 117 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza e carenza della motivazione; II) violazione ed errata interpretazione del principio europeo di proporzionalità e dell'art. 2 l. 24 gennaio 1979, n. 18; violazione dell'art. 189 Trattato CE, dell'art. 14 del Trattato sull'Unione europea, della decisione del Consiglio europeo n. 76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20 settembre 1976 ed in particolare dell'atto relativo all'elezione dei rappresentanti del parlamento europeo a suffragio universale diretto, ad essa allegata (nel testo modificato dalla decisione del Consiglio 25 giugno 2002, n. 2002/772/CE/EURATOM - "Atto di Bruxelles"); violazione della decisione del Consiglio europeo n. 2023/2061; conseguente violazione dell'art. 10 Costituzione; III) violazione artt. 1, 3, 48, 49, 51, 97 Cost.; violazione art. 10 TUE; violazione del principio di adeguata rappresentanza; IV) violazione dell'art. 6 Cost.; violazione ed errata interpretazione artt. 1, 4, 15 della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali, della l. 15 dicembre 1999, n. 482, del d.lgs. 13 gennaio 2016, n. 16 in combinato disposto con l'art. 56 della l. cost. n. 3/1948; violazione della l. reg. n. 22 del 3 luglio 2018; violazione degli artt. 2, 3, 48 e 51 Cost.; V) violazione del codice di buona condotta in materia elettorale, approvato dal Consiglio d'Europa nel 2003; violazione art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali; violazione art. 25 del Patto internazionale sui diritti civili e politici ratificato dall'Italia il 25 ottobre 1977; violazione art. 10 Cost.

Si sono costituiti per resistere all'appello la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno, l'Ufficio elettorale centrale presso la Corte di cassazione e i controinteressati Giuseppe Lupo, Giuseppe Antoci, Raffaele Stancanelli e Leoluca Orlando.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All'udienza pubblica del 27 novembre 2025 l'appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l'appello proposto dall'avv. Luigi Marcialis per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 2018 del 2025 che ha dichiarato inammissibile e comunque infondato il suo ricorso per l'annullamento del verbale delle operazioni dell'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di cassazione in data 3 luglio 2024, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica in data 6 luglio 2024, con il quale, in seguito alle elezioni dell'8 e 9 giugno 2024, sono stati proclamati eletti quali membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - per la circoscrizione V Italia insulare - i controinteressati Raffaele Stancanelli e Leoluca Orlando e di Razza Benedetto Italo, Milazzo Giuseppe, Lupo Giuseppe, Antoci Giuseppe, Chinnici Caterina e Falcone Marco, mentre non è stato eletto alcun candidato proveniente dal territorio della Regione autonoma della Sardegna.

L'avv. Luigi Marcialis, quale cittadino elettore iscritto nelle liste elettorali del comune di Cagliari, aveva proposto dinanzi al T.A.R. Lazio ricorso ex art. 130 c.p.a., volto ad ottenere l'annullamento del verbale delle operazioni dell'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di cassazione e "la correzione dei risultati elettorali delle elezioni dei membri del Parlamento Europeo, svoltesi nella V circoscrizione l'8 e 9 giugno 2024 nella parte in cui non contemplano, fra gli eletti nella Circoscrizione V - Italia Insulare, i due candidati che abbiano conseguito il maggior quoziente elettorale individuale all'interno delle liste elettorali più votate nel territorio della Regione Autonoma della Sardegna, proclamando eletti alla carica di parlamentare europeo per la legislatura 2024-2029 i due candidati nella circoscrizione che abbiano ottenuto il quoziente elettorale più alto all'interno del territorio della Regione Sarda, sostituendoli agli ultimi due candidati proclamati eletti mediante il verbale dell'Ufficio Elettorale Nazionale in data 3.7.2024, con ogni connessa e conseguente statuizione".

L'appellante riportava che, in data 8 e 9 giugno 2024, si erano tenuti i comizi elettorali per la scelta dei rappresentanti assegnati all'Italia presso il Parlamento europeo, indetti con d.P.R. del 10 aprile 2024.

Con altro decreto del Presidente della Repubblica in pari data - emesso sulla base della decisione (UE) 2023/2061 del Consiglio europeo del 23 settembre 2023, che stabiliva la composizione del Parlamento europeo e assegnava all'Italia 76 rappresentanti - veniva approvata l'assegnazione del numero di seggi a ciascuna delle circoscrizioni elettorali di cui alla tabella A allegata alla l. 24 gennaio 1979, n. 18.

La circoscrizione elettorale "Italia Insulare", affermava l'appellante, è una delle cinque nelle quali è diviso il territorio nazionale ai fini dell'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia. Fin dalla sua istituzione, con la l. n. 18/1979, la circoscrizione comprende il territorio della Sardegna e della Sicilia; a essa, nell'ultima tornata elettorale, venivano assegnati 8 seggi; tuttavia, le due Isole avrebbero in comune esclusivamente il posizionamento geografico all'interno del Mare Mediterraneo e le grandi dimensioni territoriali (25.832,39 kmq la Sicilia e 24.100,02 kmq la Sardegna).

Per il resto, nulla le accomunerebbe sotto il profilo morfologico, storico, culturale, linguistico, sociale o economico. Peraltro, fin dalla nascita della Repubblica le due Regioni hanno ottenuto (rispettivamente nel 1946 e nel 1948) lo status di regioni autonome in considerazione delle spiccate peculiarità che le contraddistinguono rispetto ai restanti territori regionali italiani.

Il differente peso demografico delle due grandi Isole - secondo la tesi dell'appellante - determina, in sede nazionale, l'attribuzione di autonome circoscrizioni elettorali con un numero di eletti sostanzialmente proporzionale alla rispettiva consistenza demografica: la Sardegna elegge 11 deputati e 5 senatori, mentre la Sicilia elegge 32 deputati e 16 senatori. Ciò, invece, non avverrebbe in sede europea, ove la rilevante eterogeneità fra le istanze provenienti dalle due Isole fa sì che la mancata rappresentanza del territorio sardo determina un vulnus di rappresentanza dei relativi interessi a livello sovranazionale.

Pertanto, lamentava l'appellante: "l'individuazione di un'unica - artificiale - circoscrizione elettorale in sede europea ha fin dal principio condotto ad evidenti storture sotto il profilo dell'equa rappresentanza politica dei due territori: poiché la Sicilia ha oltre il triplo degli abitanti della Sardegna, ma il collegio elettorale è unico (prevedendosi, attualmente, l'elezione di 8 deputati complessivi), la probabilità che l'isola meno popolosa riesca ad eleggere uno o più candidati provenienti dal proprio territorio è assai ridotta. Volendo ricorrere a una similitudine sportiva, sarebbe come se due pugili di categorie diverse competessero per lo stesso titolo".

Per l'appellante, stante il sistema elettorale proporzionale con soglia di sbarramento dei voti validi espressi (a livello nazionale) pari al 4%, il numero dei suffragi e delle preferenze finisce per assicurare la rappresentanza, in via esclusiva, ai candidati provenienti dal territorio dell'isola più popolosa, senza che nessun meccanismo elettorale possa impedire tale conseguenza.

L'appellante contesta la legge di istituzione della circoscrizione insulare per violazione del principio di rappresentatività territoriale. Chiede, in subordine, di sollevare questione di costituzionalità e, in ulteriore subordine, di legittimità eurounitaria.

In particolare, l'appellante formula le seguenti conclusioni:

A) annullare gli atti e provvedimenti indicati nel ricorso in primo grado, nei limiti dell'interesse dallo stesso dedotto;

B) correggere i risultati delle consultazioni elettorali tenutesi nei giorni 8 e 9 giugno 2024 per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia nella parte in cui non contemplano, fra gli eletti nella circoscrizione V - Italia insulare, i due candidati che abbiano conseguito il maggior quoziente elettorale individuale all'interno delle liste elettorali più votate nel territorio della Regione, proclamandoli eletti alla carica di parlamentare europeo per la legislatura 2024-2029 e sostituendoli agli ultimi due candidati proclamati eletti mediante il verbale dell'Ufficio elettorale nazionale in data 3 luglio 2024, con ogni connessa e conseguente statuizione;

C) in via subordinata, previa dichiarazione della rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale proposte, sospendere il presente giudizio ed inoltrare gli atti alla Corte costituzionale per le valutazioni di sua competenza in ordine alle seguenti questioni: c1) illegittimità costituzionale della tabella A allegata alla l. 24 gennaio 1979, n. 18 per contrasto con gli artt. 1, primo e secondo comma, 3, primo e secondo comma, 10, primo comma, 11, 48, secondo comma, 49, 51, primo comma, 97, secondo comma, 117 primo comma, 119, sesto comma, della Costituzione; c2) illegittimità costituzionale degli artt. 12, nono comma, e 22, secondo e terzo comma, della l. 24 gennaio 1979, n. 18 per contrasto con gli artt. 2, 3, primo e secondo comma, 6, 48, secondo comma, e 51, primo comma, della Costituzione; c3) illegittimità costituzionale dell'artt. 12, quarto comma, della l. 24 gennaio 1979, n. 18 come sostituito dall'art. 4-bis del d.l. 29 gennaio 2024, n. 7, convertito con modificazioni dalla l. 25 marzo 2024, n. 38, per contrasto con l'art. 10, primo comma, della Costituzione;

D) in via ulteriormente subordinata pregiudiziale, emettere ordinanza di rimessione degli atti alla Corte di giustizia dell'Unione europea ex art. 267, comma secondo, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea per contrasto della normativa elettorale italiana e in particolare dell'art. 130, primo comma, lett. b), c.p.a. con le norme contenute nell'art. 189 del Trattato istitutivo della Comunità europea e negli artt. 47, 51 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

A seguito di eccezione del controinteressato Leoluca Orlando è stata ordinata l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati costituiti in primo grado e a cui non era stato notificato l'appello, tre dei quali si sono costituiti.

L'appello è infondato.

Le consultazioni elettorali per il rinnovo del Parlamento europeo sono incentrate sul collegio unico nazionale, suddiviso in cinque circoscrizioni elettorali.

L'interesse su cui si fonda il ricorso giurisdizionale del cittadino elettore - che consiste in un'azione popolare - si identifica, dunque, nell'interesse alla contestazione dell'intero risultato elettorale, nella misura in cui è stato determinato dall'applicazione dei provvedimenti impugnati, e non solo di una parte dello stesso.

Come risulta dal consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, il succitato interesse si identifica, infatti, nella "realizzazione dell'interesse collettivo al corretto svolgimento delle operazioni elettorali" (cfr. C.d.S., V, 14 aprile 2008, n. 1661).

Ed invero, "il giudicato formatosi acquista autorità ed efficacia erga omnes, non essendo compatibile con la natura popolare dell'azione, con il suo carattere fungibile e con le sue funzioni e finalità, che gli effetti della pronuncia rimangano limitati alle sole parti del giudizio" (cfr. C.d.S., V, 8 maggio 2013, n. 2500).

L'azione popolare nella materia elettorale si fonda, quindi, su una legittimazione del singolo elettore di natura speciale, atteso che l'ordinamento investe lo stesso della cura dell'interesse pubblico alla salvaguardia della regolarità delle operazioni elettorali.

"Nell'ambito del giudizio elettorale, la posizione del candidato è diversa da quella del cittadino elettore sia per legittimazione che per interesse ad agire, in quanto il primo fa valere l'interesse proprio a ricoprire l'incarico elettivo, mentre il secondo esercita una vera a propria azione popolare di tipo correttivo nell'interesse generale" (cfr. C.d.S., V, 7 aprile 2003, n. 1838).

"Nel giudizio elettorale, l'azione popolare del cittadino elettore, prevista a tutela dell'interesse pubblico generale al corretto svolgimento delle operazioni elettorali non può essere confusa con quella del candidato non eletto che fa valere il proprio interesse ad ottenere la preposizione all'ufficio elettivo attraverso un regolare procedimento" (cfr. C.d.S., V, 17 luglio 2000, n. 3921).

Tanto premesso, balza agli occhi come, invece, nel caso di specie, l'appellante abbia esercitato l'azione elettorale allo scopo specifico, dallo stesso messo in evidenza, di censurare l'applicazione della normativa elettorale al fine di ottenere la correzione del risultato elettorale con la proclamazione alla carica di parlamentare europeo dei due candidati che hanno ottenuto il quoziente individuale più alto all'interno del territorio della regione Sardegna, sostituendoli agli ultimi due candidati proclamati eletti nella regione Sicilia. Le censure andavano, invece, formulate nei confronti dell'intero collegio unico nazionale, atteso che, nell'azione popolare elettorale - diversamente dalla diversa fattispecie dell'interesse che fa capo al candidato in una specifica circoscrizione - l'interesse non è frazionabile con riferimento solo ad alcune circoscrizioni.

L'interesse del cittadino elettore alla verifica dei risultati elettorali e, dunque, l'interesse alla legalità delle elezioni che caratterizza l'azione popolare in questa ipotesi, non è, quindi, declinabile in forma parziale rispetto al collegio unico nazionale, non essendo ammissibile che l'effetto correttivo del risultato elettorale derivante dall'ipotetico accoglimento del gravame si ripercuota con esclusivo riferimento a una specifica circoscrizione.

Ed invero, in tale ultimo caso l'interesse sarebbe di tipo individuale, specifico, di diverso tipo rispetto a quello che deve legittimare l'azione popolare elettorale.

Il ricorso di primo grado è, dunque, inammissibile, e di conseguenza anche le proposte questioni di costituzionalità e di legittimità eurounitaria.

Alla luce delle suesposte considerazioni l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata con diversa motivazione la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della sentenza appellata, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. II, sent. n. 2018/2025.