Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
Sentenza 28 ottobre 2025, n. 503

Presidente: Santoleri - Estensore: Mastrantuono

La Penny Market s.r.l., nella qualità di locataria del piano terra e primo piano del fabbricato, sito in Piazza Michele Bianco, censito in Catasto al foglio n. 71, particella n. 2547, subalterni 2 e 4, di proprietà della Tinvest s.r.l., in data 12 giugno 2025, ai sensi dell'art. 5 l.r. n. 25/2009, ha presentato al Comune di Matera la SCIA in alternativa al permesso di costruire, finalizzata alla realizzazione di una media struttura superiore di vendita, avente una superficie di vendita di 820 mq., al piano terra, con annessa autorimessa al primo piano, avente la superficie di 1.375,20 mq..

Con nota del 30 luglio 2025 (trasmessa con pec di pari data 30 luglio 2025) il dirigente del Servizio urbanistica del Comune di Matera, nella qualità di responsabile dello Sportello unico per l'edilizia, ha comunicato al legale rappresentante della Penny Market s.r.l. ed al suo procuratore delegato che la predetta SCIA era irricevibile, in quanto avrebbe dovuto essere presentata allo Sportello unico per le attività produttive.

Pertanto, in data 31 luglio 2025 la Penny Market s.r.l. ha ripresentato, questa volta allo Sportello unico per le attività produttive, la stessa SCIA per la realizzazione di una media struttura superiore di vendita, avente una superficie di vendita di 820 mq., al piano terra, con annessa autorimessa al primo piano, avente la superficie di 1.375,20 mq.

Con provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025, il dirigente del Servizio urbanistica del Comune di Matera, nella qualità di responsabile dello Sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell'art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380/2001, ha comunicato al legale rappresentante della Penny Market s.r.l., che la suddetta SCIA del 31 luglio 2025 non poteva essere eseguita, in quanto:

1) il vigente regolamento urbanistico ex art. 16 l.r. n. 23/1999, approvato con del. C.c. n. 19 dell'11 marzo 2021, per il tessuto urbano T3, definito come "impianto unitario non recente configurato e completo prevalentemente residenziale", dove ricade il predetto fabbricato foglio n. 71, particella n. 2547, subalterni 2 e 4, all'art. 48 delle norme tecniche di attuazione prevede esclusivamente l'insediamento di esercizi di vicinato con superficie di vendita fino a 250 mq.;

2) l'art. 5 l.r. n. 25/2009, nel disciplinare gli interventi straordinari di riuso del patrimonio edilizio esistente, in deroga ai vigenti strumenti urbanistici, contempla alla lett. f) del comma 1 la destinazione d'uso diversa "dalla residenza (attività commerciali, depositi, attività ricreative, uffici e servizi privati e/o pubblici), purché compatibili con la zona interessata".

Con il presente ricorso, notificato il 16 settembre 2025 presso gli indirizzi di posta elettronica RegInde avvocatura@pec.comune.matera.it e ufficio.legale@cert.regione.basilicata.it e depositato il 19 settembre 2025, la Penny Market s.r.l. e la Tinvest s.r.l. hanno impugnato:

A) la suddetta nota del 30 luglio 2025, deducendo:

1) che era stata emanata oltre il termine di 30 giorni, previsto dall'art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990, dalla presentazione della SCIA del 12 giugno 2025, in quanto tale nota era stata trasmessa con pec del 30 luglio 2025;

2) che la competenza, con riferimento alle domande edilizie, spetta allo Sportello unico per l'edilizia, anziché allo Sportello unico per le attività produttive;

3) l'eccesso di potere per sviamento, in quanto sia la nota del 30 luglio 2025, sia il successivo provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025, erano stati emanati dal Dirigente del servizio urbanistica del Comune di Matera, il quale, resosi conto dell'avvenuto decorso del predetto termine di 30 giorni ex art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990, anziché trasmettere la SCIA del 12 giugno 2025 allo Sportello unico per le attività produttive, ha dichiarato la sua irricevibilità per costringere la ricorrente Penny Market s.r.l. a presentare una nuova SCIA, con il conseguente inizio di un nuovo termine procedimentale;

B) il suddetto provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025, deducendo:

1) la violazione dell'art. 5 l.r. n. 25/2009, in quanto tale norma prevede la realizzazione di interventi straordinari di riuso del patrimonio edilizio esistente, anche con riferimento alla destinazione d'uso commerciale, in deroga ai vigenti strumenti urbanistici; nonché l'eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto la dichiarata "incompatibilità con la zona interessata", pure contemplata dalla lett. f) del comma 1 dello stesso art. 5 l.r. n. 25/2009, avrebbe dovuto essere esplicitata dal Comune di Matera con adeguata ed idonea motivazione;

2) la violazione dell'art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, conv. nella l. n. 214/2011, con il quale è stato stabilito che "secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali"; specificando che le Regioni ed i Comuni "possono prevedere, d'intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni tra essi, limitazioni all'insediamento di determinate attività commerciali in talune aree o l'adozione di misure di tutela e valorizzazione di talune tipologie di esercizi di vicinato e di botteghe artigiane, tipizzati sotto il profilo storico-culturale o commerciale, anche tramite costituzione di specifici albi volti a valorizzarli" e che "i Comuni possono altresì promuovere percorsi conciliativi tra esercenti e proprietari dei locali, volti a evitare fenomeni di espulsione di operatori commerciali qualificati dai centri storici"; con la puntualizzazione che tali norme "si applicano decorsi 4 mesi dalla data della loro entrata in vigore";

3) la violazione dell'art. 8, comma 1, l.r. n. 19/1999, nella parte in cui viene stabilito che i Comuni devono attenersi al principio che, all'interno del tessuto urbano consolidato, corrispondente alle zone omogenee A e B del d.m. 2 aprile 1968, che non necessitano di interventi di ristrutturazione urbanistica, dotate di sufficienti livelli di urbanizzazione, possono essere consentiti insediamenti per medie strutture di vendita", tenuto conto che l'art. 20 delle norme tecniche di attuazione del vigente regolamento urbanistico ex art. 16 l.r. n. 23/1999 del Comune di Matera ha equiparato il tessuto urbano T3, dove ricade l'immobile di cui è causa, alla zona B.

Si è costituito in giudizio il Comune di Matera, sostenendo l'infondatezza del ricorso.

Nella Camera di consiglio dell'8 ottobre 2025 il ricorso è passato in decisione.

Ritiene il Collegio di dover precisare innanzitutto che, in base alla disciplina normativa pertinente [art. 38, comma 3, lett. a), d.l. n. 112/2008 conv. nella l. n. 133/2008, art. 2, comma 1, d.P.R. n. 160/2010 e art. 4, comma 6, d.P.R. n. 160/2010] la SCIA avrebbe dovuto essere presentata al SUAP: ne consegue che la prospettazione della parte ricorrente secondo cui la SCIA sarebbe stata inoltrata correttamente al Servizio competente non può essere condivisa.

Nondimeno, tale circostanza non esclude l'illegittimità del provvedimento del 30 luglio 2025, contenente la declaratoria di irricevibilità della SCIA presentata il 12 giugno 2025, essendo condivisibile la prospettazione della parte ricorrente secondo cui sussisterebbe la violazione dell'art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990, ai sensi del quale "nei casi di SCIA in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3", cioè quello per l'esercizio del controllo inibitorio, di divieto di prosecuzione dell'attività, per la carenza dei requisiti e/o dei presupposti "è ridotto a trenta giorni" (sul punto cfr., in senso conforme, l'art. 23, commi 1 e 6, d.P.R. n. 380/2001), "fatta salva l'applicazione delle disposizioni del comma 4" dello stesso art. 19 l. n. 241/1990, con il quale è stato statuito che, "decorso" il predetto termine per l'esercizio del controllo inibitorio, "l'Amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti del comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'art. 21 nonies" della medesima l. n. 241/1990, cioè il provvedimento di autotutela di annullamento d'ufficio, che può essere emanato entro il termine di 12 mesi per "ragioni di interesse pubblico", "tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati".

Ritiene dunque il Collegio che il Comune di Matera, avrebbe dovuto esercitare il potere del controllo inibitorio entro 30 giorni dalla suddetta SCIA del 12 giugno 2025, cioè entro il 12 luglio 2025; l'ufficio ritenutosi incompetente avrebbe dovuto tempestivamente trasmettere la SCIA al SUAP anziché tenerla in giacenza per 58 giorni, provvedendo poi a dichiararla irricevibile con atto del 30 luglio 2025, oltre il termine decadenziale, imponendo alla ricorrente di riattivare il procedimento ripresentando la medesima SCIA presso l'ufficio ritenuto competente.

Come ha correttamente rilevato la parte appellante non è ammissibile che, in base al principio di lealtà e a quello di buon andamento, un ufficio appartenente al medesimo ente, incardinato nell'ambito dello stesso plesso, "soprattutto quando esso non si struttura in una complessa ed articolata macchina burocratica, ... opponga al privato la mancata disamina di una pratica per non essere stata quest'ultima presentata all'ufficio competente" (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 30 aprile 2025, n. 767; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, n. 6626/2023; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, n. 1684/2018)", tanto più quando - come nel caso di specie - la nota del 30 luglio 2025 ed il successivo provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025 sono stati entrambi emanati dallo stesso dirigente del Servizio urbanistica del Comune di Matera, atteso che il SUAP è incardinato presso il medesimo servizio.

Risulta pertanto fondata la censura con la quale è stato dedotto il vizio dell'eccesso di potere per sviamento, in quanto - come condivisibilmente dedotto dalla società ricorrente - "l'Ufficio, resosi conto dell'ormai avvenuto decorso del termine di 30 giorni e del conseguente consolidamento della SCIA in questione, con palese sviamento oltre che in contrasto con quanto normativamente statuito, ha dichiarato l'irricevibilità della SCIA, sollecitando un nuovo deposito (...), così evidentemente da tentare di far ridecorrere i termini previsti dall'art. 19 l. 241/1990, ma ormai inesorabilmente decorsi e la SCIA consolidata".

In altre parole, la presentazione della SCIA presso l'ufficio sbagliato, appartenente allo stesso ente (Comune di Matera) non giustifica l'inerzia dell'Amministrazione che, anziché trasmettere la SCIA all'ufficio competente e/o comunicare tempestivamente alla società istante l'errore di presentazione, ha atteso 58 giorni per comunicare l'errore alla società istante, costringendola a ripresentare la SCIA presso altro ufficio appartenente allo stesso servizio, al fine di far decorrere nuovamente il termine di trenta giorni di cui all'art. 19, comma 6-bis, della l. n. 241/1990 previsto per l'esercizio del controllo inibitorio, che rispetto alla prima presentazione della SCIA del 12 giugno 2025 era ormai decorso.

Va quindi ribadito che l'erronea presentazione della SCIA presso l'ufficio incompetente non legittima l'adozione di un provvedimento di irricevibilità, ma semmai obbliga l'ufficio incompetente a trasmettere d'ufficio la domanda a quello competente; qualora vi fossero asserite problematiche di tipo informatico (come rappresentato in sede di discussione orale da parte del difensore del Comune di Matera) sarebbe stato onere della Amministrazione di rendere tempestivamente edotto il richiedente su quanto accaduto. Sussiste, infatti, in capo alla P.A. obbligo del rispetto del principio di buona fede che, nel caso di specie, risulta palesemente violato.

Ne consegue l'illegittimità della nota del 30 luglio 2025.

Poiché la ripresentazione della SCIA in data 31 luglio 2025 è derivata dalla condotta illegittima dell'Amministrazione, anche il provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025 con il quale il Comune di Matera ha comunicato alle parti ricorrenti di non effettuare l'intervento edilizio in questione, risulta viziato per illegittimità derivata.

Nondimeno, a prescindere da tale vizio, il suddetto atto è illegittimo anche per vizi propri.

La SCIA, alternativa al permesso di costruire, del 31 luglio 2025 è stata presentata, ai sensi dell'art. 5 l.r. n. 25/2009, per realizzazione di una media struttura superiore di vendita, avente una superficie di vendita di 820 mq., al piano terra, con annessa autorimessa al primo piano, avente la superficie di 1.375,20 mq.

Con il provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025, ex art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380/2001, sono state rilevate le seguenti circostanze:

1) il vigente regolamento urbanistico ex art. 16 l.r. n. 23/1999, approvato con del. C.c. n. 19 dell'11 marzo 2021, per il tessuto urbano T3, definito come "impianto unitario non recente configurato e completo prevalentemente residenziale", dove ricade il fabbricato foglio n. 71, particella n. 2547, subalterni 2 e 4, di cui è causa, all'art. 48 delle norme tecniche di attuazione prevede esclusivamente l'insediamento di esercizi di vicinato con superficie di vendita fino a 250 mq.;

2) l'art. 5 l.r. n. 25/2009, nel disciplinare gli interventi straordinari di riuso del patrimonio edilizio esistente, in deroga ai vigenti strumenti urbanistici, contempla alla lett. f) del comma 1 la destinazione d'uso, diversa "dalla residenza (attività commerciali, depositi, attività ricreative, uffici e servizi privati e/o pubblici), purché compatibili con la zona interessata".

Ritiene il Collegio che tali rilievi non sono ostativi all'esecuzione della suddetta SCIA del 31 luglio 2025, perché il citato art. 5 l.r. n. 25/2009 al comma 1 prevede espressamente la "deroga agli strumenti urbanistici vigenti", con la conseguenza che la preclusione prevista dal suddetto art. 48 delle NTA non costituisce un impedimento assoluto; al riguardo, va evidenziato che la l.r. 25/2009 (emanata, in attuazione dell'intesa della Conferenza unificata Stato-Regioni-Enti Locali del 31 marzo 2009, denominata Piano Casa), all'art. 10, comma 1, prevedeva che la predetta Legge aveva "una validità temporale fino al 31 dicembre 2018"; nondimeno, poiché quest'ultima disposizione relativa all'efficacia temporale, è stata abrogata dall'art. 15, comma 1, l.r. n. 11/2018, deve ritenersi che tale legge sia tuttora in vigore.

Quanto alla dichiarata "incompatibilità con la zona interessata", pure contemplata dalla predetta lett. f) del comma 1 dello stesso art. 5 l.r. n. 25/2009, avrebbe dovuto essere esplicitata dal Comune di Matera con adeguata ed idonea motivazione che, nel caso di specie, non si rinviene nel provvedimento impugnato.

Occorre infine tener conto della particolarità della fattispecie in esame, nella quale le ricorrenti hanno inteso variare la destinazione d'uso del piano terra, di fatto ricostituendo quella già oggetto dell'iniziale permesso di costruire del 2021: ripristinando, quindi, la destinazione a media struttura di vendita (diminuendo la misura da 1500 mq a circa 800 mq) modificandone, in diminuzione, la tipologia dimensionale e rispettando la misura massima del 50% delle superfici utili lorde esistenti.

Da quanto sopra esposto consegue l'accoglimento del ricorso in esame (con assorbimento delle ulteriori censure) e, per l'effetto, l'annullamento sia dell'impugnata nota del 30 luglio 2025, sia del contestato provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 26, comma 1, e 29 c.p.a. e artt. 91 e 92, comma 2, c.p.c. il Comune di Matera va condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata accoglie il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla sia l'impugnata nota del 30 luglio 2025, sia il contestato provvedimento prot. n. 86103 del 28 agosto 2025, nei sensi indicati in motivazione.

Condanna il Comune di Matera al pagamento, in favore delle ricorrenti Penny Market s.r.l. e Tinvest s.r.l., delle spese di giudizio, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila), oltre rimborso forfettario ex art. 2, comma 2, d.m. n. 55/2014, IVA, CPA e spese a titolo di contributo unificato nella misura versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.