Corte costituzionale
Sentenza 31 ottobre 2025, n. 161

Presidente: Amoroso - Redattore: Marini F. S.

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso notificato e depositato il 7 febbraio 2025, iscritto al n. 9 reg. ric. del 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'intera legge della Regione Puglia 10 dicembre 2024, n. 41, recante «Disposizioni in materia di sostegno psicologico in ambito oncologico (psiconcologo)», in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui riserva allo Stato sia la determinazione dei principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente «professioni», sia quelli concernenti la materia «coordinamento della finanza pubblica», «tenuto anche conto dei vincoli di bilancio cui sono assoggettati gli enti pubblici, ai sensi degli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione».

2.- La legge regionale impugnata introduce, in via sperimentale per la durata di due anni, il servizio di "psico-oncologia", destinato all'assistenza psicologica dei pazienti oncologici, delle loro famiglie e delle équipe mediche multidisciplinari che lavorano nei reparti oncologici delle aziende ospedaliere della Regione Puglia (art. 1).

La legge reg. Puglia n. 41 del 2024 stabilisce, inoltre, che possono essere deputati a questa forma di assistenza psicologica non soltanto il personale già in servizio, ma anche figure professionali esterne, da assumere a tempo determinato (non superiore a due anni), attingendo alle graduatorie vigenti per i concorsi pubblici a tempo indeterminato oppure mediante appositi concorsi per titoli ed esami (art. 2, comma 1).

La legge regionale impugnata dispone, altresì, che detta attività assistenziale può essere svolta unicamente da psicologi o da medici che hanno seguito un corso di specializzazione in psicoterapia di almeno quattro anni presso una scuola di specializzazione universitaria o presso istituti a tal fine riconosciuti dalla legge 18 febbraio 1989, n. 56 (Ordinamento della professione di psicologo) (art. 2, comma 2).

Infine, sul piano finanziario, la legge reg. Puglia n. 41 del 2024 prevede che alla copertura degli oneri, quantificati in euro 1.500.00,00 per l'anno 2024, si provvede nell'ambito del fondo globale per il finanziamento di leggi regionali in corso di adozione; mentre per gli esercizi finanziari successivi, si provvederà nei limiti degli stanziamenti stabiliti con leggi annuali e pluriennali di bilancio (art. 3).

3.- Ad avviso del ricorrente, l'istituzione dello "psiconcologo" da parte della Regione Puglia avrebbe introdotto una nuova figura professionale non prevista dalla normativa statale, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., laddove riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali nella materia concorrente «professioni».

Secondo la difesa statale, infatti, la figura professionale dello "psiconcologo" sarebbe del tutto priva di fondamento giuridico nell'ambito della legislazione nazionale e, a prova di ciò, il ricorrente afferma che risulta ancora pendente in Parlamento la proposta di legge A.C. n. 481 del 26 ottobre 2022 - XIX Legislatura, recante proprio «Disposizioni per l'istituzione, il potenziamento e l'integrazione dei servizi di psiconcologia nell'ambito del percorso di assistenza e di cura dei pazienti oncologici e oncoematologici». Nello stesso senso, peraltro, rileva che non sarebbe neppure istituita in ambito nazionale una apposita scuola di specializzazione in "psiconcologia".

Sempre ad avviso del ricorrente, il legislatore pugliese - proprio per l'assenza di tale specifico percorso di specializzazione - avrebbe previsto di assumere, come "psiconcologi", psicologi o, in alternativa, medici che abbiano seguito un corso di specializzazione in psicoterapia di almeno quattro anni.

Detta previsione si porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dell'art. 52 del d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale), assunto a norma interposta e che disciplina i profili professionali nell'ambito del Servizio sanitario nazionale. Nella prospettazione del ricorrente, il menzionato art. 52, per la posizione funzionale di primo livello dirigenziale del profilo professionale di psicologo, limita l'assunzione a coloro che siano in possesso di un titolo di specializzazione, contemplato dal decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 21 gennaio 2019, n. 50 (Riordino degli ordinamenti didattici delle scuole di specializzazione di area psicologica), in cui non figurerebbe il titolo menzionato, invece, dall'impugnato art. 2, comma 2, della legge reg. Puglia n. 41 del 2024.

La previsione regionale pugliese, dunque, introducendo una nuova figura professionale e prevedendo l'assunzione nell'ambito degli enti del Servizio sanitario nazionale anche di psicologi o medici privi dei requisiti di specializzazione previsti dallo Stato per l'assunzione presso tali enti, si porrebbe in evidente contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. per il tramite della richiamata norma interposta, in combinato disposto con il citato d.m. n. 50 del 2019. Sarebbe, altresì, violato il principio enunciato da questa Corte, secondo cui «l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato» (vengono richiamate, ex multis, le sentenze n. 172 del 2018 e n. 98 del 2013).

Peraltro - sempre secondo la difesa erariale - a nulla varrebbe il riferimento presente nella legge regionale impugnata (art. 1, comma 3) al documento approvato in sede di conferenza Stato-Regioni, recante «Accordo tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul documento recante "Revisione delle Linee Guida organizzative e delle raccomandazioni per la Rete Oncologica che integra l'attività ospedaliera per acuti e post acuti con l'attività territoriale"» del 17 aprile 2019, poiché quest'ultimo non avrebbe istituito a livello statale la figura professionale dello "psiconcologo", ma si sarebbe limitato a fornire "linee guida" di tipo organizzativo per il funzionamento delle reti oncologiche, aggiungendo l'impegno della Regione Puglia ad attuare specifiche azioni per garantire la riduzione della complessiva spesa sanitaria, compresa quella relativa ai costi del personale.

4.- Secondo un ulteriore profilo, la legge reg. Puglia n. 41 del 2024, «sottraendo ingenti risorse finanziarie dal Piano di rientro dal deficit del settore sanitario», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., anche nella parte in cui riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, tenuto conto dei vincoli di bilancio cui sono assoggettati gli enti pubblici ex artt. 81 e 97, primo comma, Cost.

La violazione di tali parametri costituzionali muoverebbe dalla circostanza che la Regione Puglia è impegnata nel Piano di rientro dal disavanzo sanitario, stipulato il 29 novembre 2010 (Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione Puglia per l'approvazione del Piano di rientro di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'articolo 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311).

In quest'ottica, il servizio di sostegno psicologico in ambito oncologico, introdotto dalla legge regionale impugnata, costituirebbe un livello ulteriore di assistenza che non sarebbe incluso tra le cosiddette "spese obbligatorie" consentite alle regioni impegnate nel rientro dal disavanzo finanziario. Dette regioni - ricorda il ricorso - sono infatti assoggettate al divieto di compiere spese non obbligatorie, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», e devono limitarsi a garantire i livelli essenziali delle prestazioni.

Ad avviso dello Stato, le prestazioni sanitarie introdotte dalla Regione Puglia con la legge impugnata sarebbero da considerarsi «extra LEA» anche per il carattere sperimentale che la stessa legge reg. Puglia n. 41 del 2024 attribuisce loro (in particolare, l'art. 1). Ciò in quanto le prestazioni incluse nei livelli essenziali di assistenza (LEA) non possono costituire una sperimentazione, essendo le stesse già individuate dal d.P.C.m. 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502» (cosiddetto d.P.C.m. LEA), ai sensi dell'art. 1, comma 174, della richiamata legge n. 311 del 2004, e sono, dunque, erogate in modo strutturato nell'ambito del Servizio sanitario nazionale.

Di conseguenza esse non potrebbero essere introdotte dalla Puglia, atteso che, come ricordato, gli unici esborsi consentiti a una regione impegnata nel piano di rientro sono quelli obbligatori derivanti dal soddisfacimento dei LEA, entro la cornice economico-finanziaria delineata dal piano (viene citata la sentenza di questa Corte n. 172 del 2018).

In quest'ottica - sempre secondo la difesa erariale - con il Piano di rientro e di riqualificazione del sistema sanitario regionale, approvato con il citato accordo del 2010, nonché con i successivi programmi operativi, la Regione Puglia avrebbe assunto l'impegno ad attuare azioni specifiche per garantire la riduzione della complessiva spesa sanitaria, compresa quella relativa ai costi di personale. E, pertanto, la legge regionale impugnata - nella misura in cui pregiudica il raggiungimento di tale obiettivo - si porrebbe in contrasto anche con quanto previsto dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», secondo cui «[g]li interventi individuati dal piano [di rientro] sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano» (art. 2, comma 95, citato).

A sostegno della impugnazione il ricorrente richiama il consolidato indirizzo di questa Corte secondo cui vi è un «principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria [ed] espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica», con la conseguente preclusione alle regioni, che abbiano sottoscritto i piani di rientro, di poter prevedere nei loro bilanci spese sanitarie ulteriori rispetto a quelle inerenti ai LEA (vengono citate le sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011).

5.- La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. 9 del 2025), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'intera legge reg. Puglia n. 41 del 2024, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali sia nella materia di legislazione concorrente «professioni», sia in quella del «coordinamento della finanza pubblica», «tenuto anche conto dei vincoli di bilancio cui sono assoggettati gli enti pubblici, ai sensi degli artt. 81 e 97, comma 1, della Costituzione».

La legge regionale impugnata istituisce un servizio regionale sperimentale di assistenza psicologica per i pazienti oncologici e i loro familiari, destinandovi psicologi o medici specializzati in psicoterapia, e attribuendo loro la denominazione di psiconcologi.

2.- Il ricorrente ritiene, anzitutto, che, così prevedendo, il legislatore regionale abbia individuato una figura professionale estranea alla legislazione statale, invadendone la sfera di competenza legislativa concorrente nella materia «professioni» (art. 117, terzo comma, Cost.).

In particolare, sarebbe violato l'art. 52 del d.P.R. n. 483 del 1997, che stabilisce quali sono i requisiti di ammissione al concorso per lo psicologo che concorre per la posizione funzionale di primo livello dirigenziale nell'ambito del Servizio sanitario nazionale.

2.1.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla materia «professioni», non è fondata.

Vero è che questa Corte ha costantemente affermato che è riservata allo Stato l'individuazione delle figure professionali con i relativi profili e titoli abilitanti, mentre è attribuita alle regioni l'adozione della normativa di dettaglio concernente eventuali profili organizzativi delle professioni che hanno un collegamento con la realtà regionale (sentenze n. 127 del 2023, n. 98 del 2013, n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 40 del 2006 e n. 424 del 2005).

Tuttavia, la legge regionale impugnata non ha in alcun modo l'effetto di dare vita ad una inedita figura professionale, distinta da quelle operanti in forza della legislazione statale.

Questa Corte ha già affermato che spetta alle regioni, nell'esercizio della propria sfera di competenza nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute», istituire servizi di assistenza psicologica, il cui esercizio sia riservato ai professionisti a ciò abilitati in forza della normativa statale (sentenza n. 241 del 2021); tale è appunto la finalità e l'oggetto della disciplina censurata, da ascrivere alla medesima competenza.

L'art. 1 impugnato prevede, in particolare, che la finalità della legge reg. Puglia n. 41 del 2024 sia quella di sostenere, per la durata di due anni, i soggetti sottoposti a cure sperimentali per malattie oncologiche con l'introduzione di un servizio di assistenza psicologica ai pazienti, alle famiglie, all'équipe oncologica e agli operatori dei reparti di oncologia, in coerenza con gli obiettivi contenuti nel documento approvato nella Conferenza Stato-Regioni il 17 aprile 2019.

La legge regionale impugnata, pertanto, nella parte in cui individua i compiti assegnati allo psiconcologo e le finalità per le quali il servizio di assistenza psicologica ai malati oncologici è attivato nella Regione Puglia, non definisce in alcun modo una nuova professione, ma si limita a introdurre un servizio sperimentale di assistenza psicologica ai pazienti oncologici. In tal senso depone non solo il fatto (non decisivo, ma comunque di valore indiziario) che il legislatore regionale non abbia dato vita ad alcun nuovo albo professionale, ma soprattutto la considerazione che il servizio di assistenza psicoterapeutica possa essere svolto proprio e solo da coloro che la legge statale abilita alla psicoterapia. Infatti, la legge regionale (art. 2, comma 2), prevedendo che l'attività sia svolta da psicologi o medici che abbiano conseguito un titolo di specializzazione in psicoterapia all'esito di un corso di almeno quattro anni presso una scuola di specializzazione universitaria o istituti riconosciuti, richiama in modo espresso la legge n. 56 del 1989 e rispetta integralmente le condizioni da essa poste per l'esercizio dell'attività psicoterapeutica di cui all'art. 3 della medesima legge. Né la norma regionale fa alcun riferimento, al contrario di quanto afferma il ricorrente, a un'inedita scuola di specializzazione in "psico-oncologia".

L'art. 3 della legge n. 56 del 1989, infatti, reca il principio fondamentale al quale si è attenuta la legge regionale impugnata nell'individuare i professionisti da preporre al servizio di psiconcologia. È invece del tutto inconferente l'art. 52 del d.P.R. n. 483 del 1997, erroneamente indicato quale norma interposta dal ricorrente, che si limita a stabilire i requisiti di ammissione concorsuale presso il Servizio sanitario nazionale.

Del resto, il servizio di psiconcologia è già previsto dall'indicato accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2019, senza che ciò abbia richiesto un intervento del legislatore per affidarlo ad una nuova figura professionale.

Con tale accordo lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale cooperazione previsto dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali), hanno convenuto di approvare un documento di revisione delle linee guida organizzative per la rete oncologica che va ad integrare i LEA.

Tale documento prevede espressamente, nel suo Allegato, al punto 7.4., il supporto psico-oncologico, ritenendo che la cura psicosociale in oncologia sia parte integrante di una strategia di cura più ampia, a partire dalla diagnosi e durante l'intero corso della malattia, inclusivo dei trattamenti attivi, della remissione, della sopravvivenza, della ricorrenza o recidiva e della fase avanzata e di fine vita.

Anche il nuovo piano oncologico 2023-2027 (Piano Oncologico Nazionale: documento di pianificazione e indirizzo per la prevenzione e il contrasto del cancro 2023-2027), adottato il 26 gennaio 2023 con intesa nella stessa Conferenza, fa espresso riferimento alla figura dello psiconcologo, quale psicoterapeuta da inserire nelle équipe multidisciplinari per la cura dei malati oncologici. Atti che sono espressione di un rinnovato approccio personalistico della scienza medica e, più in generale, della tutela della salute e che mirano a ricondurre le finalità dell'art. 32 Cost. non solo alla cura della malattia, ma del malato, perseguendo la realizzazione del suo generale benessere, che impone di tener conto anche dei profili psicologici e del contesto sociale e relazionale nel quale la persona è inserita.

3.- Le questioni di legittimità costituzionale della legge regionale impugnata promosse con riguardo all'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, cui il ricorrente affianca i vincoli di bilancio cui sono soggetti gli enti pubblici ai sensi degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., sono, invece, inammissibili con riguardo a tutti i parametri evocati.

3.1.- La censura di violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. è inammissibile in quanto la delibera del Consiglio dei ministri non contiene traccia del suddetto parametro costituzionale e, come noto, nei giudizi in via principale deve sussistere una «piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si determina all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell'atto d'impugnazione» (ex multis, sentenza n. 126 del 2024).

3.2.- Le altre doglianze sono, invece, inammissibili per insufficiente chiarezza nella motivazione.

Secondo il ricorrente la legge regionale, comportando nuove spese per il personale medico da destinare al servizio di psico-oncologia, si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica che preclude alle regioni di adottare misure confliggenti con il contenuto del piano di rientro dal disavanzo sanitario. Per effetto di ciò, sarebbe violato anche l'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, che ha vietato alle regioni impegnate nella riduzione del disavanzo in materia sanitaria spese extra-LEA, considerate «spese non obbligatorie», e l'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, che obbliga le regioni in piano di rientro dal disavanzo a rimuovere provvedimenti anche legislativi e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano.

Questa Corte osserva, anzitutto, che le questioni così promosse sono pertinenti in linea astratta solo con riguardo alle previsioni della legge regionale impugnata che permettono l'assunzione di nuovo personale, mentre esse non sono riferibili alle disposizioni impugnate che istituiscono il servizio di psico-oncologia, al quale l'amministrazione sanitaria ben potrebbe assegnare personale già in servizio, senza incremento di spesa.

Quanto al ricorso a nuove assunzioni, come si è visto, il cardine di tutte le censure ruota intorno al conflitto delle norme impugnate con il Piano di rientro dal disavanzo stipulato tra lo Stato e la Regione Puglia nel 2010.

Questa Corte ha costantemente ritenuto che siano costituzionalmente illegittimi provvedimenti regionali, anche di carattere legislativo, in contrasto con gli obblighi di riduzione del disavanzo sanitario ai quali la regione è soggetta (ex multis, sentenze n. 57 del 2025, n. 201, n. 197, n. 169 e n. 1 del 2024, n. 134 del 2023, n. 242 e n. 161 del 2022, n. 142 e n. 36 del 2021, n. 177 e n. 166 del 2020, n. 117 del 2018 e n. 91 del 2012).

Per giungere alla conclusione che sia stato leso tale principio di coordinamento della finanza pubblica occorre che sia il ricorrente, al fine di offrire una chiara motivazione delle doglianze sufficiente a raggiungere la soglia di ammissibilità, ad individuare il punto di contrasto tra la misura regionale e quella del piano asseritamente violato.

Nel caso di specie, il ricorrente si limita ad affermare in modo apodittico che le disposizioni regionali violerebbero il piano di rientro ed i successivi «programmi operativi», ma non illustra né l'uno né gli altri, così non assolvendo al proprio onere motivazionale, da valutare con particolare rigore nei giudizi in via principale (ex plurimis, sentenze n. 142, n. 141 e n. 123 del 2024 e n. 20 del 2021).

Né a tal fine può ritenersi conferente, nella specie, il fuggevole accenno al punto B.3. del Piano (recte: dell'Allegato al Piano) contenuto nel ricorso, in punto di blocco del cosiddetto turn over a seguito di cessazioni dal servizio nella amministrazione sanitaria regionale, che il ricorrente non coltiva adeguatamente, omettendo di dar conto sia del preciso contenuto della previsione, sia del suo rapporto con le procedure di assunzione ai fini del servizio di psico-oncologia.

Infine, per il ricorrente sarebbe comunque violata la previsione, contenuta espressamente nell'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, che impone alle regioni in piano di rientro per disavanzo sanitario di effettuare solo le spese obbligatorie, evitando dunque spese extra-LEA.

Anche per questo profilo la motivazione non è adeguata ad introdurre ammissibilmente la questione, perché il ricorrente si limita in proposito a ricavare il carattere assistenziale della prestazione dalla sua natura sperimentale e temporanea. L'argomento non è perspicuo perché non chiarisce il motivo per il quale il servizio di psico-oncologia non sarebbe una misura organizzativa e integrerebbe un livello di assistenza ulteriore rispetto ai livelli essenziali.

Quanto, infine, all'art. 81 Cost., la censura è priva di alcuna illustrazione e motivazione a supporto, limitandosi il ricorrente a enunciarla quale mero corollario della violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Puglia 10 dicembre 2024, n. 41, recante «Disposizioni in materia di sostegno psicologico in ambito oncologico (psiconcologo)», promosse, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione alla materia «coordinamento della finanza pubblica», dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Puglia n. 41 del 2024, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla materia «professioni», dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.