Corte costituzionale
Sentenza 24 aprile 2025, n. 59

Presidente: Amoroso - Redattore: Patroni Griffi

RITENUTO IN FATTO

1.- Con sentenza non definitiva dell'11 marzo 2024, iscritta al n. 98 del registro ordinanze 2024, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, ha sollevato, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, della legge della Regione siciliana 11 agosto 2015, n. 19 (Disciplina in materia di risorse idriche).

Le disposizioni censurate - aggiunte dall'art. 11, comma 1, della legge della Regione siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie) - per quanto di interesse: a) individuano nella Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità, l'organo competente a stabilire la tariffa e lo schema regolatorio per «il servizio correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito» (comma 1-bis); b) istituiscono, presso l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilità, la Commissione idrica regionale (di seguito, anche: CIR), composta dai presidenti delle assemblee territoriali idriche e presieduta dal menzionato assessore o da un suo delegato (comma 1-ter); c) prevedono che sulla proposta tariffaria sia richiesto il parere di tale Commissione, che si intende favorevolmente acquisito se non espresso entro trenta giorni dalla ricezione della proposta stessa (comma 1-quater); e, infine, d) stabiliscono la gratuità della partecipazione dei componenti alla commissione (comma 1-quinquies).

1.1.- Il giudice amministrativo riferisce di essere chiamato a decidere dell'impugnazione proposta da AMAP spa - gestore del servizio idrico integrato (di seguito, anche: SII) nel territorio dell'ambito territoriale ottimale (di seguito, anche: ATO) di Palermo - della delibera della Giunta della Regione siciliana 6 luglio 2023, n. 287 (Adempimenti di cui all'art. 11 della legge regionale 10 agosto 2022, n.16. Tariffa idrica relativa al periodo 2016-2019 ed aggiornamento tariffario biennale 2018-2019 a livello di sovrambito del gestore Siciliacque S.p.A. Approvazione tariffa per il periodo regolatorio 2016-2019 e aggiornamento biennale 2018-2019) che, previo parere (formatosi per silenzio significativo) della CIR, ha approvato la tariffa applicabile al servizio di sovrambito per il periodo 2016-2019 e il relativo aggiornamento per il biennio 2018-2019. Tale servizio di fornitura idrica all'ingrosso, espletato in favore dei gestori del SII operanti nei singoli ATO di dimensione provinciale, è affidato in tutto il territorio regionale a Siciliacque spa - società partecipata al 25 per cento dalla Regione siciliana -, che lo svolge tramite le opere idriche regionali di captazione, accumulo, potabilizzazione e adduzione di cui è parimenti affidataria.

Il rimettente espone in punto di fatto che:

- AMAP spa per distribuire l'acqua in alcuni comuni dell'ATO di Palermo deve, a sua volta, ricorrere alla fornitura del grossista;

- fino al 2011, per tale approvvigionamento Siciliacque spa aveva applicato la tariffa appositamente stabilita nella convenzione sottoscritta nel 2004 con l'amministrazione regionale al fine di regolare i diversi aspetti dell'affidamento delle infrastrutture e del servizio di sovrambito;

- in virtù delle competenze assegnate dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, l'allora Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI) aveva deliberato il sistema di determinazione delle tariffe del SII per il primo periodo regolatorio 2012/2013, secondo il cosiddetto metodo tariffario transitorio;

- la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, seconda sezione, 15 maggio 2014, n. 1272, respingendo il ricorso di Siciliacque spa, aveva dichiarato l'applicabilità del metodo tariffario stabilito dall'Autorità anche nei confronti dei grossisti, e l'inefficacia delle clausole convenzionali incompatibili;

- la sentenza n. 93 del 2017 di questa Corte aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, tra l'altro, nella parte in cui assegnava alla Giunta regionale la «competenza in materia di tariffa del SII»;

- ciononostante, la Giunta regionale, per la sola fornitura di acqua all'ingrosso a scala di sovrambito, aveva proceduto ad approvare l'articolazione tariffaria per il periodo regolatorio 2016/2019 e il relativo aggiornamento, rispettivamente, con le delibere 13 luglio 2018, n. 249 e 4 aprile 2019, n. 138;

- entrambi i provvedimenti erano stati annullati dalla sentenza del medesimo TAR Sicilia, sezione prima, 10 febbraio 2020, n. 328, confermata in appello dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, con sentenza 8 luglio 2021, n. 666, per difetto di competenza in quanto ritenuta spettante agli enti di governo d'ambito;

- a fronte di tali decisioni del giudice amministrativo, la Regione siciliana con l'art. 11 della legge reg. siciliana n. 16 del 2022 ha attribuito all'esecutivo regionale la competenza a determinare la tariffa e lo schema regolatorio per il servizio correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito;

- in applicazione di tale normativa, con la delibera impugnata, la Giunta regionale ha provveduto a rideterminare il livello tariffario e il suo aggiornamento sulla base dei valori rispettivamente stabiliti dalle precedenti delibere annullate con il giudicato amministrativo;

- la ricorrente ha sostenuto l'illegittimità del provvedimento dell'organo politico per violazione del principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi, per mancata formazione del parere favorevole della CIR tramite silenzio-assenso e per violazione dei termini previsti dall'Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (di seguito, anche: ARERA). Inoltre, ha prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost.

1.2.- Il rimettente premette alla esposizione dei presupposti per sollevare questione di legittimità costituzionale alcune considerazioni di rito e di merito.

Quanto ai profili preliminari, il Tribunale amministrativo regionale ritiene che il ricorso sia ammissibile, da un lato, perché le deliberate tariffe sarebbero immediatamente applicabili prima della formale approvazione di ARERA, secondo quanto previsto dall'art. 9 della delibera della stessa Autorità (allora AEEGSI) 28 dicembre 2015, n. 664 (Approvazione del metodo tariffario idrico per il secondo periodo regolatorio MTI - 2) e, dall'altro lato, perché sussisterebbe un interesse attuale e concreto di AMAP spa all'annullamento degli atti impugnati in quanto la deliberata tariffa sarebbe più alta di quella applicata in precedenza.

Quanto al merito, la sentenza non definitiva esamina e dichiara non fondato il primo motivo di ricorso di carattere potenzialmente assorbente.

1.3.- Tanto premesso, in punto di rilevanza delle questioni, il giudice a quo afferma che la deliberazione impugnata è atto applicativo della disciplina censurata in quanto in essa si rinviene l'attribuzione della competenza alla Giunta regionale a determinare la tariffa e lo schema regolatorio per il servizio de quo.

Secondo il TAR Sicilia dovrebbe farsi applicazione della normativa censurata nello scrutinio del secondo e del terzo motivo di impugnazione che presupporrebbero il riscontro della competenza dell'organo che ha adottato il provvedimento. Pertanto, «il giudizio [...] non potrebbe essere definito indipendentemente dalla soluzione della questione di legittimità costituzionale [...] il cui eventuale accoglimento comporterebbe la conseguente illegittimità della deliberazione n. 287 [del] 2023, atto che di tale norma regionale costituisce diretta ed immediata espressione esecutiva».

1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente denuncia la violazione da parte delle disposizioni regionali della potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost. sotto due diversi profili.

1.5.- Con un primo gruppo di questioni - su cui prevalentemente l'atto di rimessione si incentra - è lamentato il contrasto con il combinato disposto degli artt. 142, comma 3, 147, comma 1, e 154, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

In proposito, il tribunale amministrativo regionale si diffonde sulla prospettata illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1-bis, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, muovendo dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

A livello statale, il codice dell'ambiente stabilisce che: a) gli enti locali, attraverso l'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale (di seguito, anche: EGATO), svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo (art. 142, comma 3); b) i servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni e al cui ente di governo partecipano gli enti locali ricadenti nella medesima circoscrizione (art. 147, comma 1); c) «[i]l soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario [...], predispone la tariffa di base, nell'osservanza del metodo tariffario di cui all'articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e la trasmette per l'approvazione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas [oggi: Autorità di regolazione per energia reti e ambiente]» (art. 154, comma 4). Tale ultima disposizione assegna all'Autorità di regolazione anche il compito di determinare le modalità di revisione periodica di tale corrispettivo e le attribuisce un potere sostitutivo nell'ipotesi di sua mancata definizione da parte dell'ente competente.

A livello regionale, l'art. 3, comma 1, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 ha previsto l'individuazione di nove ambiti territoriali ottimali, in ciascuno dei quali è costituita, quale ente di governo d'ambito, un'assemblea territoriale idrica, composta dai sindaci dei comuni ricompresi nell'ATO che eleggono il Presidente dell'assemblea (art. 3, comma 2). Il comma 3, lettera c), del medesimo articolo assegna a tale assemblea, tra gli altri, il potere di approvazione della «proposta di tariffazione dei corrispettivi relativi alla fornitura del servizio idrico».

1.5.1.- Della tratteggiata normativa, il provvedimento di rimessione ricorda i titoli di potestà legislativa secondo la giurisprudenza di questa Corte: la disciplina delle forme di gestione del SII, delle modalità di affidamento al soggetto gestore e della tariffa del SII è stata dettata dal legislatore statale nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost. (si citano le sentenze n. 231 del 2020, n. 67 del 2013, n. 142 e n. 29 del 2010, n. 307 e n. 246 del 2009), e come tale prevarrebbe sulla potestà legislativa residuale riconosciuta alla Regione siciliana in materia di servizio idrico integrato. In particolare, la Regione ad autonomia speciale non disporrebbe del potere di individuare il soggetto competente a determinare le tariffe.

1.5.2.- In ordine allo specifico profilo della competenza a predisporre la tariffa, continua il TAR, l'art. 154 cod. dell'ambiente l'attribuisce all'ente di governo dell'ambito, cui partecipano gli enti locali.

Secondo il rimettente, tale potestà tariffaria sarebbe assegnata in via «esclusiv[a]» agli EGATO, in ragione «dello stretto collegamento tra tali Enti e l'Ambito Territoriale Ottimale di riferimento».

La scelta del legislatore statale è stata, infatti, nel senso dell'aggregazione dell'organizzazione del servizio idrico in ambiti di servizio ottimali, allo scopo di razionalizzare e ottimizzare i servizi, e nel senso dell'assegnazione agli enti locali, tramite la necessaria partecipazione agli EGATO, delle valutazioni per la migliore cura dell'interesse pubblico nel SII.

In particolare, sottolinea il TAR, il modello organizzatorio basato sugli ATO poggia non solo sul parametro geografico, ma anche sulle risorse idrologiche naturali: l'individuazione della dimensione ottimale di gestione del servizio e la sua gestione unitaria mirano alla realizzazione di economie di scala e, al contempo, alla razionalizzazione dell'uso delle risorse idriche.

Correlativamente, il potere di predisposizione della tariffa è assegnato dal legislatore nazionale all'ente di governo d'ambito per preservare l'ambiente dai rischi di una tutela non uniforme e per garantire lo sviluppo concorrenziale del settore.

1.5.3.- In conformità con il modello nazionale, l'art. 3, comma 3, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 attribuisce la competenza tariffaria alle assemblee territoriali idriche di ciascun ATO.

Diversamente, con le disposizioni censurate, il legislatore regionale si discosterebbe dalla previsione statale assegnando all'organo politico regionale, e non agli EGATO, il potere di adozione delle tariffe in relazione alla fornitura all'ingrosso sovraprovinciale.

Secondo il giudice a quo, il discostamento sarebbe ingiustificato in quanto il grossista altro non sarebbe che un operatore che gestisce un segmento di attività che si inserisce nella gestione del servizio idrico integrato, come tale sottoposto a tutte le disposizioni normative e regolatorie del settore (si cita Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 25 marzo 2019, n. 1958).

E infatti, la delibera ARERA n. 664 del 2015, che ha approvato il metodo tariffario idrico per il secondo periodo regolatorio, includerebbe espressamente nel suo ambito applicativo anche i gestori di vendita all'ingrosso (art. 1, commi 1 e 2).

Peraltro, la disciplina regionale arrecherebbe elementi di criticità in quanto - posto che, a mente dell'art. 154 cod. ambiente, la tariffa deve coprire tutti i costi e dunque anche il prezzo dell'acqua fornita dal grossista del sovrambito - il lamentato sovrapprezzo si ribalterebbe sulla tariffa richiesta agli utenti finali, soprattutto in territori in cui la risorsa è molto scarsa, e in cui maggiore è la necessità di approvvigionamento di acqua con vendita all'ingrosso.

1.5.4.- Infine, il TAR esclude che possa darsi una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 2, comma 1-bis, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 alla luce della previsione del parere obbligatorio e vincolante della CIR prevista dai successivi commi 1-ter e 1-quater, della cui illegittimità costituzionale parimenti dubita.

Con riferimento a tali due disposizioni, l'atto di rimessione afferma, in primo luogo, la non assimilabilità della determinazione della Commissione a quella delle assemblee territoriali idriche coinvolte nel sovrambito. L'organo collegiale chiamato a rendere il parere è composto, infatti, dai presidenti di tali assemblee, ma senza che la norma richieda che ciascuna di esse si sia formalmente espressa sulla proposta tariffaria.

In secondo luogo, censura il fatto che per l'espletamento della attività consultiva la norma regionale stabilisca un ristretto termine di trenta giorni, senza previsione di alcun evento interruttivo e/o sospensivo.

Il TAR Sicilia esclude poi, che, contrariamente a quanto prospettato dalla difesa di Siciliacque spa, la previsione procedimentale de qua possa essere intesa come un potere sostitutivo regionale nella determinazione delle tariffe per il caso di inerzia delle assemblee territoriali idriche. Oltretutto, tale lettura troverebbe ostacolo nell'art. 10, comma 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, che affida, piuttosto, all'Autorità di regolazione un potere sostitutivo per l'ipotesi di mancata determinazione della tariffa da parte dell'ente di governo.

1.6.- Il Tribunale amministrativo regionale si premura anche di escludere la praticabilità della lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate sull'assunto, sostenuto da Siciliacque spa, che con esse sia stato istituito un ambito sovraprovinciale con riguardo all'approvvigionamento all'ingrosso.

Nessuna modifica, infatti, risulterebbe apportata all'art. 3 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 che ha ad oggetto l'individuazione degli ATO siciliani.

D'altro canto, una tale opzione interpretativa sarebbe a sua volta costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 147, comma 1, cod. ambiente, che stabilisce l'organizzazione del servizio idrico sulla base degli ambiti territoriali ottimali - dimensionati secondo le esigenze gestionali e i parametri fisici, demografici e tecnici - e che li sottopone ad una gestione unitaria.

Il rimettente esclude, altresì, che la potestà tariffaria della Regione sia ricavabile dalla titolarità delle opere di approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito: la competenza prevista dall'art. 9 della legge della Regione siciliana 9 agosto 2002, n. 11 (Provvedimenti urgenti nel settore dell'edilizia. Interventi per gli immobili di Siracusa-Ortigia. Provvedimenti per l'approvvigionamento idrico), sarebbe limitata al potere di gestione delle infrastrutture e non sarebbe estensibile al potere di determinazione delle tariffe del servizio ad esse correlato.

1.7.- Con un secondo gruppo di questioni, l'atto di rimessione denuncia, poi, - in termini sintetici -, un ulteriore profilo di contrasto della disciplina regionale con l'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost., in relazione agli artt. 147, comma 1, e 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006: in difformità dai princìpi statali che stabiliscono l'organizzazione del SII sulla base degli ATO e l'unità della relativa gestione, le disposizioni regionali prevederebbero la determinazione di una tariffa unica per l'intero servizio di fornitura idropotabile all'ingrosso di livello sovraprovinciale, senza differenziazioni per le peculiarità dei singoli ambiti territoriali ottimali interessati e con obliterazione delle competenze degli enti di governo d'ambito.

Diversamente, la delibera ARERA n. 664 del 2015 (art. 7, comma 7), in caso di accorpamento di gestioni per una pluralità di ATO, disporrebbe che la predisposizione tariffaria, ripartita in sezioni, sia tramessa ai diversi enti di governo dell'ambito.

1.8.- Infine, il rimettente censura l'art. 2, comma 1-quinquies, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 che prevede la gratuità della partecipazione dei componenti della CIR.

La norma sarebbe intimamente collegata con quelle espresse dai commi 1-ter e 1-quater che disciplinano il funzionamento di tale Commissione. Pertanto, la sostenuta illegittimità costituzionale del meccanismo complessivo della determinazione della tariffa di sovrambito (art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater) «si estend[erebbe]» alla disposizione di chiusura posta dall'art. 2, comma 1-quinquies.

1.9.- Il TAR Sicilia conclude osservando che la normativa nazionale posta a parametro interposto non sarebbe a sua volta costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 97 e 118 Cost., come adombrato dal controinteressato: le esigenze di coordinamento sovra-provinciali possono trovare opportuna risoluzione in sede organizzativa, con un maggiore sforzo nella programmazione degli investimenti e delle manutenzioni e nella ripartizione dei relativi costi nel piano finanziario (si cita CGARS, n. 666 del 2021).

2.- Si è costituita in giudizio la ricorrente nel giudizio principale, AMAP spa, chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 negli stessi termini auspicati dal rimettente.

Il gestore del SII, dopo aver ricostruito i fatti, ha illustrato, condiviso e sostenuto le argomentazioni spese dall'atto di rimessione.

In particolare, AMAP spa, per rafforzare le argomentazioni del giudice a quo, deduce in via aggiuntiva: a) che, a livello di normativa secondaria, l'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione delle funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214) dispone, alla lettera f), che l'AEEGSI «approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all'art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d'inefficacia prescrizioni [...]»; b) che, nell'esercizio degli attribuiti poteri regolatori in materia tariffaria, l'ARERA ha espressamente previsto all'art. 16, comma 1, dell'Allegato A) alla delibera 23 dicembre 2015, n. 656 (Convenzione tipo per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio idrico integrato - Disposizioni sui contenuti minimi essenziali) che l'ente di governo dell'ambito «provvede agli obblighi di predisposizione tariffaria, previsti dalla pertinente regolazione, anche in relazione ai grossisti operanti nel territorio di propria competenza. Si applicano, anche in tali fattispecie, le norme e le procedure relative alla predisposizione tariffaria previste dalla regolazione dell'AEEGSI, ivi comprese le conseguenze in caso di inadempimento degli obblighi previsti in capo al grossista e all'EGA».

3.- Si è altresì costituita in giudizio Siciliacque spa, la quale ha chiesto che le questioni siano dichiarate non fondate.

L'atto difensivo muove dall'assunto secondo cui il giudice a quo non avrebbe adeguatamente considerato le caratteristiche del servizio pubblico reso: a differenza dei gestori del SII che operano negli ambiti territoriali ottimali provinciali, la società si definisce «gestore di un servizio idrico non integrato», in quanto, quale concessionaria delle opere idrauliche regionali, è anche affidataria del servizio di fornitura di acqua all'ingrosso a livello del segmento sovrambito con dimensione - diversamente dagli ATO - sovraprovinciale o regionale.

La disomogeneità territoriale della Sicilia, quanto a risorse idriche, richiede, infatti, un'attività di adduzione e di spostamento di acqua dalle zone ricche di risorse a quelle con risorse scarse tramite un acquedotto a rete che costituisce una infrastruttura essenziale e non divisibile, a gestione necessariamente unitaria.

3.1.- Sulla scorta di tale premessa, la difesa della parte si sofferma, poi, sulla tariffa applicabile alla peculiare ipotesi dell'erogazione all'ingrosso, ripercorrendo anzitutto l'evoluzione del sistema regolatorio applicabile alla fattispecie.

In un primo periodo, la convenzione da essa sottoscritta nel 2004 - nella vigenza della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), cosiddetta legge Galli, - individuò una tariffa unica per la cessione dell'acqua all'ingrosso nonché i criteri per la sua variazione da parte della Regione concedente e, dunque, una tariffa distinta da quella all'epoca stabilita dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato) per i gestori del servizio idrico.

Secondo Siciliacque spa, ciò era coerente con l'art. 2 di tale d.m., secondo cui il metodo normalizzato era applicabile alle sole gestioni del SII «istituito a norma degli articoli 8 e 9 della legge 5.1.1994 n. 36» e, dunque, non anche ai grossisti.

Con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 2006, nessuna norma impedì la gestione unitaria delle opere idriche regionali né fu imposto alla Regione di applicare per il correlato servizio un corrispettivo diverso da quello previsto nella convenzione.

Diversamente, quando il d.l. n. 70 del 2011, come convertito, è intervenuto a modificare la disciplina del metodo tariffario, affidandone la determinazione all'Autorità di regolazione, sarebbe insorto il dubbio sulla applicabilità di quest'ultimo anche ai grossisti.

In proposito, Siciliacque spa sostiene che, pur dopo tale novità normativa, sarebbe rimasta immutata la competenza della Regione siciliana nella determinazione del prezzo per la fornitura del sovrambito. Tanto sulla base delle seguenti considerazioni.

Anzitutto, la prima delibera dell'AEEGSI intervenuta per dettare il nuovo metodo tariffario (delibera 28 dicembre 2012, n. 585, recante «Regolazione dei servizi idrici: approvazione del Metodo tariffario transitorio "MTT" per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013») ha previsto, all'art. 6, comma 1, che «"La tariffa è predisposta dagli Enti d'Ambito, o dai soggetti all'uopo competenti" - ove per Soggetto Competente si intende "l'entità pubblica responsabile dell'approvazione della tariffa per le gestioni diverse da quelle affidate dagli Enti d'ambito"»: la Regione sarebbe, per l'appunto, il «soggetto competente» alla determinazione di quelle diverse tariffe e quindi a formulare la proposta all'Autorità per la relativa approvazione.

D'altronde, il d.l. n. 70 del 2011, come convertito, e il codice dell'ambiente non avrebbero espressamente né sottratto alla Regione né attribuito agli EGATO la competenza relativa alle gestioni idriche di sovrambito.

Piuttosto, tale competenza spetterebbe alla Regione in applicazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all'art. 118 Cost., per l'incongruità della gestione a livello provinciale di opere unitarie a carattere regionale.

Lo stesso codice dell'ambiente prevederebbe una specifica ipotesi di modifica delle competenze secondo il principio di sussidiarietà per una particolare ipotesi di trasferimenti idrici: per i trasferimenti interregionali, che travalicano i bacini idrografici, la pianificazione dell'uso delle risorse idriche è affidata ad accordi di programma tra le «Autorità di bacino», con intervento sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri in caso di loro inerzia (art. 158 del d.lgs. n. 152 del 2006).

Per contro, il silenzio del d.lgs. n. 152 del 2006 in ordine alle opere e alle gestioni di trasferimenti idrici tra più ambiti (o più distretti provinciali del territorio regionale) non precluderebbe al legislatore regionale di occuparsene.

Ebbene, le norme censurate sarebbero intervenute proprio per regolare tale fattispecie: la legge reg. siciliana n. 16 del 2022 avrebbe previsto un coordinamento per la gestione unitaria dell'infrastruttura regionale e una tariffa unica per i diversi territori serviti con fini perequativi, così evitando parcellizzazioni e conflitti di interesse.

Secondo la parte, le disposizioni regionali non avrebbero né alterato le competenze assegnate dal legislatore statale all'ARERA in relazione alla predisposizione del modello tariffario e ai poteri sostitutivi in caso di inerzia della CIR e della Regione, né quelle assegnate alle assemblee territoriali idriche nella determinazione della tariffa del SII. Ancora, esse non avrebbero inciso sulla determinazione delle voci di costo della tariffa.

La disciplina censurata non incorrerebbe, pertanto, nei vizi che questa Corte aveva ravvisato in ordine all'art. 11 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 con la sentenza n. 93 del 2017.

3.2.- A dire del grossista, inoltre, la normativa censurata non sarebbe reprensibile per ulteriori considerazioni.

Per un verso, la Regione siciliana avrebbe disciplinato gli schemi acquedottistici di sovrambito individuando un ambito unico sovraprovinciale, ulteriore rispetto ai nove provinciali. Ciò non si scontrerebbe con il principio di unicità della gestione stabilito dall'art. 147 cod. ambiente, in quanto questo stabilirebbe unicamente, in senso opposto, il divieto di più gestioni idriche integrate nel medesimo territorio.

Per altro verso, in coerenza con le previsioni del codice dell'ambiente, l'art. 2 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 garantirebbe in prima battuta la potestà decisoria in capo agli enti d'ambito: potestà espletata, previa istruttoria e proposta della Regione, tramite il parere obbligatorio e vincolante demandato alla CIR (composta dai presidenti delle assemblee territoriali d'ambito), rispetto al quale il decreto della Giunta avrebbe la funzione di mera esternazione. Solo in seconda battuta, nel caso di inerzia della Commissione idrica, la decisione tariffaria competerebbe in via suppletiva alla Giunta regionale, in virtù dell'esercizio di un potere sostitutivo riconosciuto alle regioni dal codice dell'ambiente per altre ipotesi di inerzia degli enti locali (artt. 152 e 172).

3.3.- Da ultimo, la società prospetta che l'opposta opzione esegetica della disciplina del codice dell'ambiente che precluda alla regione poteri di impulso, coordinamento e supplenza sull'infrastruttura di sovrambito, renderebbe costituzionalmente illegittime per contrasto con gli artt. 3, 97 e 118 Cost. le stesse norme evocate a parametro interposto.

Infatti, consentire la gestione dell'infrastruttura di sovrambito a ciascuna ATO per il proprio territorio, e dunque in termini parcellizzati - da cui, estremizzando, deriverebbe la determinazione differenziata della relativa tariffa per ciascun ambito - sarebbe contrario ai princìpi di ragionevolezza, di buon andamento e sussidiarietà verticale.

4.- È intervenuta in giudizio la Regione siciliana chiedendo la declaratoria di inammissibilità o, in subordine, di non fondatezza delle sollevate questioni.

4.1.- In via preliminare, l'interveniente ha eccepito il difetto del presupposto della rilevanza, atteso che il ricorso amministrativo sarebbe stato proposto avverso un atto endoprocedimentale, in quanto la tariffa adottata dalla Giunta è soggetta ad approvazione dell'ARERA e, dunque, sarebbe sino ad allora inefficace.

4.2.- Nel merito, la difesa regionale ha sostenuto la non fondatezza delle questioni sulla base di due rilievi.

Da un lato, l'atto di intervento sottolinea che le norme che affidano alla Giunta regionale la determinazione della tariffa per la fornitura dell'acqua all'ingrosso sarebbero ragionevolmente preordinate a garantire l'«uniformità nelle determinazioni afferenti gli investimenti» sostenuti dall'amministrazione e dal gestore del servizio di fornitura all'ingrosso, «a fronte delle evidenti difficoltà dei singoli ambiti ottimal[i] di dimensione provinciale, di gestire opere che, per ragioni strutturali e naturalistiche, interessano più [ATO], e che sono di proprietà della Regione».

Dall'altro lato, il procedimento de quo vedrebbe comunque coinvolte «le autorità d'ambito» attraverso l'istituita Commissione idrica regionale con conseguente rispetto delle previsioni statali.

5.- In vista dell'udienza pubblica, AMAP spa ha depositato una memoria illustrativa con la quale ha controdedotto alle eccezioni e deduzioni della Regione siciliana e di Siciliacque spa.

Quanto alla difesa regionale, in via preliminare, ha sostenuto l'indubbia rilevanza delle questioni, posto che le tariffe predisposte sono applicabili anche prima della formale approvazione. Nel merito, ha sottolineato che il legislatore siciliano è privo di competenza sia nella disciplina dell'approvazione delle tariffe, sia in quella che concerne il procedimento per la loro determinazione, come già affermato da questa Corte nella sentenza n. 117 del 2015.

Quanto alle difese di Siciliacque spa, il gestore, per un verso, ha rimarcato - richiamando la sentenza n. 666 del 2021 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana - che le sottolineate esigenze di coordinamento sovra-provinciale rappresentate dal grossista non possono essere risolte dal legislatore regionale con l'individuazione di un soggetto «gestore sovracomunale» perché, tra l'altro, ciò altererebbe le delimitazioni degli esistenti ATO (si cita la sentenza di questa Corte n. 173 del 2017). Per altro verso, ha prospettato l'erroneità del richiamo al principio di sussidiarietà per giustificare l'intervento legislativo della Regione siciliana: non vi sarebbe, infatti, un deficit degli EGATO posti a gestire gli ambiti delimitati secondo il criterio ottimale. Infine, ha rimarcato che nel caso oggetto del giudizio a quo tutti gli impianti interessati dalla determinazione tariffaria ricadono nel distretto dell'ATO di Palermo.

6.- Anche Siciliacque spa ha depositato una memoria, nella quale ha sostenuto l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione siciliana con l'ulteriore rilievo che il rimettente, nell'affermare l'immediata impugnabilità delle delibere di determinazione delle tariffe, non si sarebbe minimamente confrontato con la giurisprudenza amministrativa che, in senso assolutamente prevalente, lo nega.

7.- Con sentenza non definitiva dello stesso 11 marzo 2024, iscritta al n. 155 del registro ordinanze 2024, il medesimo Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, ha sollevato identiche questioni di legittimità costituzionale.

Il rimettente è chiamato a decidere dell'impugnazione ancora della stessa delibera della Giunta della Regione siciliana n. 287 del 2023, in uno al previo parere della Commissione idrica regionale, questa volta proposta dall'Assemblea territoriale idrica di Enna.

Anche in questo caso, il TAR: a) si preoccupa, in via preliminare, di riscontrare l'interesse attuale e concreto della ricorrente (rinvenuto nell'essere, quest'ultima, l'ente istituzionalmente competente all'approvazione della proposta di tariffazione dei corrispettivi relativi alla fornitura del servizio idrico per l'ATO di riferimento e nella contestazione della quantificazione della tariffa); b) rigetta il primo motivo di ricorso di carattere assorbente e c) giustifica la rilevanza delle questioni sollevate in relazione all'esame del secondo motivo: la lamentata violazione dei criteri di determinazione delle tariffe stabilite dalla ARERA presupporrebbe il riscontro della competenza della Giunta regionale - attribuita dalle norme censurate - che ha provveduto a determinarle con il provvedimento impugnato.

Quanto alla non manifesta infondatezza, l'atto di promovimento riproduce testualmente la motivazione di quello introduttivo del giudizio iscritto al n. 98 reg. ord. 2024.

8.- Si è costituita in giudizio l'Assemblea territoriale idrica di Enna, ricorrente nel giudizio principale, chiedendo l'accoglimento delle questioni.

L'ente, dopo aver illustrato analiticamente la disciplina nazionale sulle tariffe del SII e dopo aver riscostruito il correlato quadro regolatorio di ARERA, ne afferma la certa applicabilità anche alle tariffe stabilite dal grossista, in quanto è un operatore che gestisce uno o più servizi facenti parte del SII.

Con le disposizioni censurate il legislatore regionale avrebbe dettato - come in passato - un assetto del tutto autonomo rispetto alla dettagliata e chiara disciplina nazionale, espressione della competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost.

In proposito, la parte rimarca che la sentenza n. 93 del 2017, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale della difforme disciplina siciliana stabilita dell'art. 11 della legge reg. siciliana n. 15 del 2019, che assegnava alla Giunta regionale il compito di definire e approvare i «modelli tariffari del ciclo idrico relativi all'acquedotto ed alla fognatura», ha caducato anche la norma che espressamente vi ricomprendeva «quello gestito da Siciliacque S.p.A.».

Inoltre, l'ATI Enna lamenta che, per effetto delle disposizioni censurate, si avrebbe una tariffa unica per tutti i nove ambiti siciliani, senza «tene[r] conto della peculiarità dei singoli Ambiti e gravando su alcuni a scapito di altri», e ciò in contrasto con la normativa nazionale e con i princìpi fissati dalla Autorità di regolazione.

9.- Si è altresì costituita Acquaenna scpa, parte del giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle questioni.

La società, affidataria della gestione del SII nell'ATO di Enna - dopo aver ricostruito le caratteristiche essenziali del servizio idrico integrato e lo svolgimento del giudizio a quo - sostiene la correttezza dell'intero percorso argomentativo dell'atto di rimessione del TAR offrendo argomenti a supporto della prospettata illegittimità costituzionale.

Anzitutto, la parte richiama diffusamente la motivazione della sentenza n. 93 del 2017, sostenendo che le valutazioni allora compiute, riguardo all'invasione della potestà legislativa esclusiva statale da parte del legislatore regionale (in relazione alla norma che assegnava alla Giunta la competenza a determinare i metodi tariffari del ciclo idrico) sarebbero estensibili alle questioni ora sollevate (in relazione alle norme che assegnano alla medesima Giunta la competenza a determinare la tariffa della fornitura dell'acqua all'ingrosso).

Quest'ultima tariffa ricadrebbe nel sistema regolatorio affidato dal legislatore statale, nella sua potestà legislativa esclusiva, all'ARERA per tre ordini di ragioni: a) il SII avrebbe ad oggetto l'intera filiera idrica, compreso l'approvvigionamento; b) il grossista sarebbe un operatore che gestisce un segmento del servizio idrico integrato; e c) il prezzo dell'acqua all'ingrosso inciderebbe sul quantum della tariffa praticata dai gestori agli utenti, essendo un costo che questa deve ricoprire.

A tale ultimo proposito, Acquaenna scpa pone in luce che il prezzo per la fornitura all'ingrosso stabilito dalla delibera della Giunta regionale impugnata davanti al giudice amministrativo sarebbe notevolmente superiore rispetto alla tariffa determinata da ARERA, dando luogo nell'ambito ennese a un sovrapprezzo di circa 1 milione di euro per quadriennio, con conseguente aggravio sulla tariffa praticata all'utenza. In tale territorio, infatti, la scarsità della risorsa idrica richiede importanti approvvigionamenti dal gestore del sovrambito.

Infine, la parte evidenzia che le disposizioni censurate sarebbero ulteriormente criticabili in quanto affiderebbero alla Regione il doppio e contestuale ruolo di soggetto che propone la tariffa e di soggetto che la approva, poiché la Regione stessa partecipa al capitale sociale del grossista Siciliacque spa con la quota del 25 per cento.

10.- Con atti identici a quelli depositati nel giudizio iscritto al n. 98 reg. ord. 2024, si è costituita Siciliacque spa, chiedendo la dichiarazione di non fondatezza delle questioni, ed è intervenuta la Regione siciliana, concludendo per la loro inammissibilità e non fondatezza.

11.- Anche in questo giudizio, in prossimità dell'udienza pubblica, Siciliacque spa ha depositato una memoria del medesimo tenore di quella presentata nel giudizio iscritto al n. 98 reg. ord. 2024.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Con le due sentenze non definitive indicate in epigrafe, di identico tenore, il TAR Sicilia dubita, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost., della legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, introdotti dall'art. 11, comma 1, della legge reg. siciliana n. 16 del 2022.

Le disposizioni censurate: a) assegnano alla Giunta regionale la competenza a determinare la tariffa «per il servizio correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito», su proposta dell'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità; b) prevedono che su tale proposta sia acquisito il parere obbligatorio e vincolante di una Commissione idrica regionale - appositamente istituita e composta dal predetto Assessore (che la presiede) e dai presidenti delle assemblee territoriali idriche -, che si intende favorevolmente acquisito se non pervenuto entro un certo termine; c) disciplinano il funzionamento della Commissione e prevedono la gratuità della partecipazione dei suoi membri.

Nei giudizi principali è stata impugnata la delibera n. 287 del 2023, con cui la Giunta regionale - proprio in virtù della competenza riconosciutale dalle disposizioni censurate - ha approvato la tariffa per il livello di sovrambito relativa al periodo 2016-2019 e il suo aggiornamento.

Secondo il rimettente sarebbe lesa la potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente, in relazione alla disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, per due diversi profili.

In primo luogo, la normativa siciliana, nella parte in cui assegna alla Giunta regionale la funzione di determinare la tariffa per la somministrazione idropotabile all'ingrosso, contrasterebbe con gli artt. 142, comma 3, 147, comma 1, e 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006: secondo la disciplina statale, la competenza a predisporre la tariffa del SII, anche per il sovrambito, spetterebbe in via esclusiva all'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale, e dunque per la Sicilia alle assemblee territoriali idriche.

In secondo luogo, le disposizioni regionali, nella parte in cui prevedono una tariffa unica per il servizio di sovrambito, e dunque senza differenziazioni che tengano conto delle peculiarità dei singoli ambiti territoriali ottimali interessati e senza coinvolgimento dei rispettivi enti di governo, violerebbero gli artt. 147, comma 1, e 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali stabiliscono l'organizzazione del SII sulla base degli ATO con affidamento del servizio ad un unico gestore.

Infine, con la terza questione, si deduce che la disposizione di chiusura della novella, che stabilisce la gratuità della partecipazione dei membri alla commissione (art. 2, comma 1-quinquies), sarebbe costituzionalmente illegittima "in via derivata", perché intimamente collegata alle disposizioni che ne regolano il funzionamento (commi 1-ter e 1-quater).

2.- In ragione della identità delle questioni sollevate con i due provvedimenti di rimessione, i giudizi vanno riuniti per la loro definizione con un'unica pronuncia (da ultimo, sentenze n. 8 del 2025, n. 141 e n. 133 del 2024 e ordinanza n. 21 del 2025).

3.- In via preliminare, deve essere precisato, in linea con la costante giurisprudenza costituzionale sul punto, che non inficia l'ammissibilità delle questioni la circostanza che gli atti di promovimento del giudizio di legittimità costituzionale abbiano la forma della sentenza non definitiva, in luogo dell'ordinanza.

Con tali provvedimenti, infatti, il giudice a quo non ha integralmente definito il procedimento principale e, dopo aver valutato la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte, in conformità a quanto previsto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) (tra le altre, sentenze n. 33 del 2023, n. 264 del 2022 e n. 218 del 2021).

3.1.- Secondo la Regione siciliana, le questioni sarebbero, invece, inammissibili per difetto di rilevanza, in quanto i ricorsi giurisdizionali sarebbero stati proposti avverso un atto «endoprocedimentale»: la determinazione regionale della tariffa sarebbe, infatti, inefficace perché sottoposta all'approvazione di ARERA, nella specie non ancora intervenuta.

L'eccezione non è fondata.

Il rimettente - dinanzi al quale non era stata spiegata apposita eccezione dalle parti resistenti - dà conto, in via preliminare, dell'ammissibilità delle impugnazioni, affermando che «le tariffe in argomento sono immediatamente applicabili anche prima della formale approvazione di ARERA».

Il giudice a quo fonda l'assunto sul dato testuale della delibera della Autorità di regolazione che, ratione temporis, disciplina nel dettaglio il procedimento tariffario, facendo proprio quanto già ritenuto in un precedente del giudice di appello (CGARS, sentenza n. 666 del 2021).

Ebbene, l'orientamento adottato dal TAR Sicilia - seppur minoritario nella giurisprudenza amministrativa - trova un appiglio nella lettera della disposizione regolatoria applicabile: in particolare, il comma 1, lettera b), dell'art. 9 della delibera ARERA n. 664 del 2015 impone ai gestori del servizio idrico di applicare la tariffa predisposta dagli «Enti di governo dell'ambito o [di] altro soggetto competente» nell'immediato e fino alla sua approvazione da parte dell'Autorità, salvo il successivo conguaglio della differenza tra la tariffa provvisoriamente adottata e quella definitivamente approvata dall'ARERA stessa (art. 9, comma 2).

La motivazione svolta dal rimettente sulla condizione dell'azione risulta, quindi, non implausibile e, pertanto, è tale da superare il controllo meramente esterno sulla rilevanza affidato a questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 164 del 2023, n. 192 del 2022 e n. 32 del 2021).

4.- L'esame del merito delle questioni sollevate richiede una breve ricostruzione del quadro normativo in relazione a due aspetti del servizio idrico integrato, essenziali ai fini della decisione: quello relativo alla organizzazione del servizio e quello relativo alla sua tariffa.

4.1.- Il «servizio idrico integrato» è «costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione nonché di riuso delle acque reflue» (art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006).

A partire della legge n. 36 del 1994 (la cosiddetta legge Galli), il SII è stato organizzato sulla base di unità territoriali, i cosiddetti ambiti territoriali ottimali, delimitati dalle regioni secondo il dato territoriale-idrografico e secondo il dato economico-gestionale (art. 8 della citata legge).

L'evocato art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006 - anche all'esito delle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 13, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale) - ha previsto, al comma 2, lettere b) e c), che le regioni possano modificare le delimitazioni degli ATO, secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto, in particolare, dei principi di unicità della gestione e di adeguatezza delle dimensioni gestionali in base a parametri fisici, demografici e tecnici. Ancora, l'art. 3-bis, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011 n. 148, ha stabilito che la «dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale. Le regioni possono individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quella provinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio [...]».

Sotto altro profilo, nel solco del superamento della frammentazione della gestione delle diverse attività del ciclo dell'acqua (art. 8, comma 1, lettera b, della legge n. 36 del 1994), il codice dell'ambiente ha previsto che, in ciascun ATO, quei diversi segmenti del servizio debbano essere affidati, salve specifiche deroghe, ad un unico gestore (artt. 147, commi 2, lettera b, e 2-bis, e 149, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006).

Poiché il SII è un servizio pubblico locale, in ciascuna delle suddette unità territoriali, l'esercizio delle relative funzioni fondamentali spetta agli enti locali, che le svolgono ora per il tramite dell'ente di governo d'ambito (art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006) : ciò, a seguito della soppressione, disposta dall'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», delle Autorità d'ambito territoriale ottimale, alle quali era stato in precedenza affidato l'esercizio delle competenze degli enti locali in materia (art. 148 del d.lgs. n. 152 del 2006).

4.1.1.- In tale cornice normativa dettata dallo Stato con riguardo alle forme di gestione del SII - nella sua competenza legislativa esclusiva in materia di «tutela della concorrenza» e di «tutela dell'ambiente» (in particolare, sentenze n. 231 del 2020, n. 173 e n. 93 del 2017, n. 32 del 2015 e n. 128 del 2011) - la Regione siciliana è intervenuta dapprima con gli artt. 23 e 69 della legge della Regione siciliana 27 aprile 1999, n. 10 (Misure di finanza regionale e norme in materia di programmazione, contabilità e controllo. Disposizioni varie aventi riflessi di natura finanziaria) e poi, in esito all'entrata in vigore del codice dell'ambiente nonché alle modifiche previste dal legislatore statale in ordine alla delimitazione degli ATO e al suo ente di governo, con la legge reg. siciliana n. 19 del 2015, che ha attuato un riordino complessivo del settore idrico.

In particolare, la Regione ha suddiviso il proprio territorio in nove ambiti territoriali ottimali, di dimensione provinciale (art. 3, comma 1, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, come attuato dal decreto dell'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità 29 gennaio 2016, n. 75) - corrispondenti ai nove preesistenti ambiti territoriali ottimali delimitati con decreto del Presidente della Regione 16 maggio 2000, n. 114, secondo quanto previsto dall'art. 69 della legge reg. siciliana n. 10 del 1999 - e ha individuato gli enti di governo di ciascun ATO nelle «Assemblee territoriali idriche», composte dai sindaci dei comuni ricompresi nel relativo perimetro territoriale (art. 3, comma 2, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015).

Tuttavia, le leggi regionali intervenute sulla riorganizzazione del servizio nel territorio siciliano hanno dovuto tener conto dell'esistente assetto delle reti idriche: sin dalla seconda metà del secolo scorso sono state realizzate importanti infrastrutture acquedottistiche che attraversano e servono più province per rispondere alle peculiarità idrografiche di molti territori, in cui le fonti acquifere sono distanti dall'area di consumo. Sul piano organizzativo, la gestione unitaria di tale rete era stata affidata all'Ente acquedotti siciliani (EAS), appositamente istituito dall'art. 1 della legge 19 gennaio 1942, n. 24, recante «Istituzione dell'Ente acquedotti siciliani (E.a.s.)».

In tale contesto, i princìpi nazionali della organizzazione del SII con suddivisione in ambiti territoriali ottimali, della non frammentazione della gestione del servizio, prima, e della unicità della sua gestione nell'ATO, poi, hanno richiesto l'adattamento alla specifica realtà regionale. In proposito, il legislatore siciliano ha optato per la soluzione organizzativa della separazione della gestione delle varie attività della "fase a monte" del ciclo dell'acqua (il prelievo alla fonte, il trasporto e l'approvvigionamento primario) -quando svolta tramite le reti regionali in una estensione territoriale che "supera" il perimetro degli ambiti territoriali - rispetto alla gestione della "fase a valle" della distribuzione agli utenti delle singole province.

In particolare, l'attività «di captazione e/o di adduzione in scala sovrambito» (art. 23, commi 2-bis e 2-ter, della legge reg. siciliana n. 10 del 1999), nonostante la prevista ripartizione in ambiti, è rimasta affidata, in uno alla gestione delle grandi infrastrutture di proprietà regionale, all'EAS. Questo ha così assunto il ruolo di cessionario all'ingrosso della risorsa idropotabile a favore dei gestori del servizio al dettaglio (i cosiddetti grandi utenti), responsabili nei diversi ATO della distribuzione a cittadini, agricoltori e imprese.

A seguito della messa in liquidazione di tale ente (art. 1 della legge della Regione siciliana 31 maggio 2004, n. 9, recante «Provvedimenti urgenti in materia finanziaria») -la gestione delle grandi infrastrutture di proprietà regionale e il servizio di sovrambito sono stati affidati a Siciliacque spa, società mista costituita dalla Regione, attualmente da lei partecipata e il cui socio privato è stato selezionato con procedura ad evidenza pubblica (art. 9 della legge della Regione siciliana 9 agosto 2002, n. 11, recante «Provvedimenti urgenti nel settore dell'edilizia. Interventi per gli immobili di Siracusa-Ortigia. Provvedimenti per l'approvvigionamento idrico»).

4.2.- In quanto servizio di rilevanza economica, il servizio idrico integrato è erogato dietro un corrispettivo costituito dalla tariffa che «è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'ente di governo dell'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga"» (art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006).

A livello nazionale, la sua disciplina si rinviene nelle disposizioni contenute nel codice dell'ambiente, che hanno trovato coerente e puntuale completamento nella normativa che ha stabilito i compiti dell'Autorità preposta alla regolazione e vigilanza del servizio idrico, dapprima individuata nell'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua (art. 10, comma 11, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito), poi sostituita dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas (AAEG, in seguito denominata AEEGSI) (art. 21, comma 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito) e, infine, ridenominata Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA) (art. 1, comma 528, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020»).

Nello specifico, la legislazione statale è intervenuta quanto al procedimento di determinazione della tariffa, prevedendo una sequenza così articolata: 1) l'ARERA predispone il metodo tariffario (o modello tariffario) e, dunque, la formula matematica necessaria per la determinazione della «tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono» (art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006; art. 10, comma 14, lettera d, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, e art. 3, comma 1, lettera d, del d.P.C.m. 20 luglio 2012, dettato in attuazione dell'art. 21, comma 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito); 2) il «soggetto competente» predispone la tariffa (art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006) o, secondo diverse terminologie normative, determina o propone la tariffa, e 3), infine, l'Autorità approva le «tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono» (art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006; art. 10, comma 14, lettera e, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, e art. 3, comma 1, lettera f, del d.P.C.m. 20 luglio 2012).

Quanto alla prima fase della descritta procedura, a partire dal 2012, nell'esercizio delle competenze ad essa attribuite, l'Autorità di vigilanza ha approvato apposite delibere di definizione del metodo tariffario e del suo aggiornamento per i diversi periodi regolatori che si sono succeduti.

Quanto, invece, alla seconda fase, il codice dell'ambiente individua nell'ente di governo d'ambito il soggetto competente a definire la tariffa «all'utenza» (combinato disposto degli artt. 142, comma 3, e 154, commi 1 e 4).

Dal canto suo, la legge reg. siciliana n. 19 del 2015 ha adottato diverse previsioni tariffarie.

In primo luogo, in coerenza con la legislazione statale, ha attribuito alle suddette assemblee territoriali idriche il compito di elaborare «la proposta di tariffazione dei corrispettivi relativi alla fornitura del servizio idrico» (art. 3, comma 3, lettera c, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015).

In secondo luogo, discostandosi dalla normativa nazionale, l'art. 11, comma 1, della medesima legge regionale ha affidato la determinazione del metodo tariffario («compreso quello gestito da Siciliacque S.p.A.») alla Giunta regionale anziché all'ARERA (allora AEEGSI).

Tuttavia, con la sentenza n. 93 del 2017 questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di tale ultima norma perché, in «contrasto con la disciplina statale che detta le funzioni e le sfere di competenza relative alla regolazione tariffaria del SII», ha sottratto, nello specifico, le attribuzioni riservate all'Autorità di regolazione in relazione alla prima fase del procedimento tariffario (punto 8.1. del Considerato in diritto).

Da ultimo, il legislatore siciliano è nuovamente intervenuto in tema di tariffe idriche: l'art. 11, comma 1, della legge reg. siciliana n. 16 del 2022 ha inserito i censurati commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies nell'art. 2 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015 e, dunque, nell'articolo che assegna alla Regione alcune competenze amministrative in materia idrica.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha impugnato molteplici disposizioni della legge reg. siciliana n. 16 del 2022, per converso, non ha censurato i predetti quattro commi inseriti da essa nell'art. 2 della legge reg. siciliana n. 19 del 2015.

5.- Alla luce di tale quadro normativo, possono ora essere congiuntamente esaminate, perché tra loro interconnesse, le prime due censure, aventi ad oggetto il censurato art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, formulate in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost.

Le questioni non sono fondate.

A tale conclusione conduce l'individuazione dei titoli di competenza spettanti allo Stato e alla Regione siciliana in materia di tariffa idrica, in uno con l'esatta individuazione della specifica portata dell'intervento regionale censurato, che - come si è detto - attribuisce alla Regione il compito di determinare la tariffa unica per il sovrambito.

5.1.- Quanto al profilo del riparto di competenze, va ricordato che questa Corte, con la citata sentenza n. 93 del 2017, ha chiarito che alla Regione siciliana spetta in materia di servizi pubblici locali una potestà legislativa residuale.

Infatti, la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana, approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) non conferisce alla Regione siciliana potestà legislativa primaria nell'ambito materiale del SII. L'art. 17, primo comma, lettere h) e i), dello statuto le attribuisce, piuttosto, la competenza legislativa concorrente nella materia dei servizi pubblici, da riqualificare, tuttavia, come competenza legislativa residuale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. in virtù della «clausola di maggior favore» di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) (punto 2.1. del Considerato in diritto della predetta sentenza; nello stesso senso, sentenza n. 65 del 2019 e, con implicita applicazione di tale regola di riparto, sentenza n. 231 del 2020).

Pur così qualificato, tale titolo di potestà legislativa trova, tuttavia, un limite nelle competenze legislative esclusive e trasversali dello Stato che, per quanto attiene alla disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, sono quelle in tema di «tutela dell'ambiente» e di «tutela della concorrenza» (sentenze n. 93 del 2017, n. 67 del 2013, n. 142 e n. 29 del 2010, n. 246 del 2009).

5.2.- Quanto alla esatta individuazione della portata della disciplina regionale censurata è necessaria una duplice puntualizzazione.

Sul versante oggettivo, le norme regionali sottoposte a scrutinio riguardano la sola fase centrale della procedura tariffaria, quella di determinazione (o predisposizione) della tariffa in controversia.

Sul versante soggettivo, le norme di cui si discute non riguardano il corrispettivo applicato dal gestore del servizio all'utenza finale. La novella attiene, invece, al "prezzo" applicato dal gestore della distribuzione all'ingrosso agli affidatari del servizio nei singoli ATO (i "grandi utenti"), il cui importo costituisce uno degli oneri operativi che la tariffa all'utenza "al dettaglio" (o "in senso stretto") deve ricoprire secondo il «principio del recupero dei costi» (art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006).

Occorre, però, sin da ora precisare che il corrispettivo spettante al grossista del sovrambito è a sua volta una tariffa di un operatore che svolge una delle attività ricomprese nel servizio idrico integrato (art. 141 cod. ambiente) ed esattamente quella che riguarda il segmento "a monte" del ciclo dell'acqua.

E proprio in quanto a sua volta tariffa di uno «dei singoli servizi che [...] compongono» il SII, secondo la regolazione statale di cui all'art. 3, comma 1, lettere d) ed f), del d.P.C.m. 20 luglio 2012, l'importo tariffario della distribuzione all'ingrosso è soggetto alla prima e ultima fase della sequenza tariffaria e, dunque, all'applicazione del metodo tariffario e all'approvazione dell'ARERA.

Ciò trova riscontro nelle delibere adottate dall'Autorità di regolazione che, nei diversi periodi regolatori, hanno espressamente ricompreso nella loro sfera applicativa la «vendita all'ingrosso di acqua» o la «vendita all'ingrosso del [servizio di acquedotto]» e nella giurisprudenza amministrativa chiamata a sindacare queste e altri atti dell'Autorità nella parte in cui hanno riguardato la posizione dei grossisti (Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Milano, sezione prima, sentenza 27 febbraio 2023, n. 499; Consiglio di Stato, n. 1958 del 2019; Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Milano, sezione seconda, sentenza 15 maggio 2014, n. 127).

5.3.- Tanto premesso, il codice dell'ambiente, laddove, con la prima evocata norma interposta (combinato disposto degli artt. 142, comma 3, e 154, comma 4), individua nell'EGATO il soggetto competente a determinare la tariffa «all'utenza», indubbiamente si riferisce propriamente alla tariffa praticata dal gestore (tendenzialmente unico) dell'ATO agli utenti finali. Infatti, è questo corrispettivo ad essere puntualmente disciplinato dall'art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 e i relativi ricavi servono a sostenere, tra gli altri, i costi di gestione e di investimento concernenti le infrastrutture che l'ente di governo ha programmato nello strumento di pianificazione del servizio idrico nell'ATO di riferimento, il «piano d'ambito» (art. 149, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006).

Tuttavia, secondo il rimettente, la competenza individuata dal parametro interposto «si estenderebbe» al corrispettivo del servizio di sovrambito.

L'interpretazione analogica proposta per tale specifica fattispecie non è, però, praticabile per le ragioni che seguono.

L'analogia, con il riconoscimento della competenza dell'EGATO a determinare la tariffa anche del cosiddetto grossista, è consentita se questi approvvigioni un unico ambito, perché, in tal caso, è un operatore che svolge una attività del SII legata al territorio gestito dall'EGATO di riferimento. Tale conclusione trova applicazione nella regolazione ARERA che, all'art. 16, comma 1, dell'Allegato A alla delibera n. 656 del 2015, adottata ai sensi dell'art. 151 del d.lgs. n. 152 del 2006, prevede che «[l']EGA [Ente di governo dell'ambito] provvede [alla] predisposizione tariffaria, [...] anche in relazione ai grossisti operanti nel territorio di propria competenza».

La stessa esegesi può essere adottata anche se il gestore all'ingrosso rifornisca più ATO, ma con una localizzazione territoriale dell'impianto delimitata. In questo caso, la titolarità della funzione, ancora alla luce del legame tra territorio e struttura acquedottistica, può ritenersi assegnata all'EGATO definito «prevalente» (art. 1 dell'Allegato A di tutte le delibere ARERA di approvazione del metodo tariffario per i diversi periodi regolatori): in questo senso, l'art. 16, comma 3, della sopra citata delibera ARERA prevede, a sua volta, che laddove «un grossista eroghi servizi a diversi soggetti gestori, operanti in una pluralità di ATO, provvede agli obblighi di predisposizione tariffaria l'EGA nel cui territorio è localizzato l'impianto, previo parere [...] dell'EGA competente per il gestore servito».

Secondo la prospettazione del rimettente, l'estensione analogica della competenza dell'ente d'ambito nella determinazione della tariffa potrebbe essere condotta oltre e, dunque, anche per l'ipotesi, come quella siciliana, in cui il grossista si avvalga di grandi reti acquedottistiche di rilievo regionale a servizio di una pluralità di ambiti: nel qual caso, la competenza andrebbe riconosciuta in favore di tutti gli EGATO attraversati dalla rete acquedottistica, ciascuno con riferimento al segmento impiantistico collocato nel proprio ambito ottimale.

Diversamente, ritiene questa Corte che l'analogia legis non possa soccorrere per un sovrambito con le caratteristiche proprie del sistema siciliano, in ragione della sua sostanziale diversità rispetto alla fattispecie regolata dal legislatore statale.

Infatti, il carattere ultraprovinciale dell'infrastruttura, il suo affidamento ad un solo operatore e la necessità della pianificazione degli interventi di gestione e di investimento della rete nel suo complesso sono elementi che recidono il legame del grossista (e della rete dallo stesso utilizzata) con il territorio del singolo ATO, legame che giustifica la competenza dell'ente d'ambito sulle tariffe dei vari operatori che ivi svolgono le diverse attività del SII.

Ne deriva che, a fronte della mancanza di una disciplina a livello nazionale quanto allo specifico aspetto della tariffa del grossista, la Regione siciliana ha legittimamente esercitato la potestà legislativa residuale che le spetta in materia di servizi pubblici locali.

5.4.- In senso contrario, non può opporsi il limite della ricordata potestà legislativa esclusiva e trasversale dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente quanto alla tariffa idrica (in senso stretto), perché la sola individuazione del soggetto competente a predisporre il corrispettivo dell'ingrosso di sovrambito esula dal suo perimetro applicativo.

Occorre in proposito ricordare che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la potestà legislativa esclusiva e trasversale non può «essere così pervasiv[a] da assorbire, aprioristicamente, le materie di competenza regionale» (sentenze n. 56 del 2020 e n. 98 del 2017) e il suo esercizio deve rispettare i limiti dell'adeguatezza e della proporzionalità rispetto al fine perseguito e agli obiettivi attesi (sentenze n. 206 del 2024, n. 56 del 2020, n. 137 del 2018, n. 452 e n. 401 del 2007). E questi stessi princìpi sono funzionali anche a delimitare l'estensione dell'ambito materiale della potestà legislativa trasversale.

Per contro, la disciplina dettata dall'art. 11 della legge reg. siciliana n. 16 del 2022 trova giustificazione nelle descritte specificità dell'assetto delle reti idriche siciliane, secondo adeguatezza e proporzionalità.

5.5.- Deve ancora sottolinearsi che le disposizioni siciliane si inseriscono in termini coerenti nella disciplina nazionale che stabilisce le competenze e il procedimento di determinazione della tariffa.

Per un verso, le norme censurate non sottraggono agli EGATO la competenza a predisporre la tariffa all'utenza finale; per altro verso, esse rispettano la sequenza procedimentale tariffaria quale congegnata dal legislatore statale.

Nello specifico, l'art. 2, comma 1-bis, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, sancendo il «rispetto [...] delle competenze dell'[ARERA]» e richiedendo l'invio dello «schema regolatorio» - vale a dire degli atti necessari per la predisposizione tariffaria (art. 7 della delibera ARERA n. 664 del 2015 e art. 1 del suo Allegato A, applicabile ratione temporis al processo principale, con disposizioni identiche in tutte le delibere adottate per gli altri periodi regolatori) - è conforme alla disciplina statale e, dunque, sottopone anche la tariffa del sovrambito sia al metodo di calcolo elaborato dall'ARERA, sia, all'esito della sua elaborazione, all'approvazione della stessa Autorità.

Del resto, secondo quanto si desume univocamente dagli atti di promovimento e dalle difese delle parti, tali norme hanno trovato concreta applicazione in quanto, a seguito della sentenza n. 93 del 2017 di questa Corte, la tariffa del servizio gestito da Siciliacque spa è stata elaborata in applicazione del modello tariffario dell'ARERA e, di seguito, a questa è stata rimessa per l'approvazione.

Non si rinvengono, pertanto, nella specie i profili di illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost. che questa Corte ha riscontrato in relazione ad altre disposizioni regionali relative alla tariffa idrica che, invece, incidevano - alterandole o sottraendole - sulle competenze stabilite dal legislatore statale (sentenze n. 117 del 2015 e n. 67 del 2013 e, precipuamente per la Regione siciliana, sentenza n. 93 del 2017) o modificavano il procedimento tariffario da questo dettato (sentenze n. 142 e n. 29 del 2010).

5.6.- Infine - con riguardo alla seconda questione prospettata - deve considerarsi che la previsione della tariffa unica non altera neppure, contrariamente a quanto adombrato dal rimettente, il legame tra la tariffa all'utenza finale e «la peculiarità dei singoli ambiti territoriali ottimali» in violazione degli artt. 147, comma 1, e 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006.

Infatti, una volta che sia determinata la tariffa del sovrambito (nella sua unità di grandezza unitaria dell'euro al metro cubo) in misura uguale per l'intera Regione, il costo della cessione all'ingrosso per ciascun ATO sarà calcolato secondo i volumi d'acqua forniti dal grossista ai "grandi utenti", volumi che rispecchiano in larga parte le differenze tra i diversi territori.

D'altra parte, la disciplina regionale non manca di coinvolgere gli enti di governo d'ambito tramite la Commissione idrica, chiamata a rendere il parere obbligatorio e vincolante sulla tariffa de qua predisposta dall'Assessore regionale.

5.7.- In conclusione, con l'art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, il legislatore regionale, nell'esercizio delle sue competenze, ha affidato la funzione di determinazione della tariffa alla Regione in una misura unica per l'intero servizio del grossista regionale. Così facendo, da un lato, ha garantito la visione di insieme nella programmazione e gestione dell'impianto nonché della relativa attività di approvvigionamento primario e, dall'altro lato, ha evitato il rischio che le decisioni sui singoli segmenti della rete siano adottate dai diversi EGATO in ottica parziale e, di conseguenza, con potenziali conflittualità.

6.- La terza questione, avente ad oggetto l'art. 2, comma 1-quinquies, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, è inammissibile, perché irrilevante.

Dinanzi al TAR rimettente, infatti, sono state impugnate le determinazioni tariffarie del sovrambito adottate con la delibera regionale, sul parere della CIR acquisito per silenzio assenso, e non si controverte sulla remunerazione della partecipazione dei membri di detta Commissione. Dell'art. 2, comma 1-quinquies, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, pertanto, il giudice a quo non deve fare in alcun modo applicazione.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1-quinquies, della legge della Regione siciliana 11 agosto 2015, n. 19 (Disciplina in materia di risorse idriche), sollevate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, con le sentenze non definitive indicate in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, della legge reg. siciliana n. 19 del 2015, sollevate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, con le sentenze non definitive indicate in epigrafe.