Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Sentenza 31 marzo 2025, n. 160

Presidente: Panzironi - Estensore: Colagrande

FATTO E DIRITTO

Con atto del 16 settembre 2024 i ricorrenti hanno riassunto il giudizio definito con declaratoria di difetto di giurisdizione (T.A.R. Abruzzo - L'Aquila n. 539/2024), annullata con rinvio dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5239/2024.

Essi sono aventi causa per successione di Italo M., titolare in vita di un terreno identificato nel catasto del Comune di Tortoreto al foglio 26, particella n. 1957.

In data 10 febbraio 2021, in occasione di trattative intraprese per la vendita di detto terreno, i ricorrenti hanno appreso che ne è titolare il Comune di Tortoreto per effetto della determinazione n. 5 del 23 gennaio 2020 con la quale, in esecuzione della deliberazione della Giunta comunale n. 320 del 7 dicembre 2011, è stata acquisita al patrimonio civico ex art. 31, commi 21 e 22, l. n. 448/1998.

Ottenuti in sede di accesso documentale del 13 febbraio 2021 gli atti del procedimento di acquisizione, i ricorrenti hanno impugnato la determina n. 5 del 23 gennaio 2020 e la delibera di Giunta comunale n. 320 del 7 dicembre 2011 con tre distinti ordini di censure:

1) violazione di legge; violazione dell'art. 31, comma 21, l. 23 dicembre 1998, n. 448; eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto; sviamento; irragionevolezza ed illogicità; il Comune di Tortoreto non avrebbe mai acquisito il consenso dei ricorrenti che l'art. 31, comma 21, della l. 448/1998 pone come condizione necessaria per "l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni";

2) violazione di legge ed eccesso di potere per carenza di motivazione e grave difetto di istruttoria ex art. 3 l. 241/1990, illegittimità dell'intervenuta usucapione, illogicità ed indeterminatezza; nella determinazione n. 5 del 23 gennaio 2020 manca l'allegazione di fatti e circostanze comprovanti l'intervenuta usucapione del terreno, benché l'atto di indirizzo della Giunta avesse ritenuto a tal fine necessarie la "1) verifica della rappresentazione a strada nei rilievi e nella cartografia anteriore all'anno 1990; 2) consultazione dell'elenco delle vie con la situazione riferita almeno all'anno 1990 (...); 3) verifica della destinazione a viabilità sulla base delle previsioni dello strumento urbanistico";

3) violazione di legge; violazione dell'art. 42-bis e dell'art. 43 d.P.R. 327/2001: contrasto all'art. 1 del protocollo addizionale della CEDU ed illegittimità della c.d. espropriazione larvata; eccesso di potere nella forma dello sviamento; illogicità manifesta; l'operato del Comune consuma l'usurpazione della proprietà dei ricorrenti, tanto più che il ventennio utile all'usucapione, ove pure fosse configurabile un possesso esclusivo in capo al Comune, non era ancora maturato alla data di adozione della determinazione n. 5 del 23 gennaio 2020.

Resiste il Comune di Tortoreto il quale:

- eccepisce la tardività del gravame in quanto notificato oltre il termine di sessanta giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione per quindici giorni della determinazione del 23 gennaio 2020 all'albo pretorio;

- eccepisce l'inammissibilità del ricorso per carenza d'interesse in quanto il suolo in questione non è edificabile, ma è occupato da viabilità pubblica;

- con ricorso incidentale, condizionato all'accoglimento del ricorso introduttivo, chiede:

a) accertare l'acquisto del predio conteso per usucapione al patrimonio civico;

b) accertare e dichiarare la strada Via Muracche II, quale strada vicinale gravata da servitù ad uso pubblico;

c) condannare i ricorrenti, quali proprietari del fondo latistante, alla compartecipazione delle spese di manutenzione della strada pro quota, da quantificarsi mediante c.t.u.

All'udienza pubblica del 12 febbraio 2025 i ricorsi sono passati in decisione.

I ricorrenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione sulle domande riconvenzionali introdotte con il ricorso incidentale.

1. L'eccezione di irricevibilità.

L'eccezione è infondata.

Ai sensi dell'art. 21-bis l. 241/1990 "Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile"; eccezionalmente solo "qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa" la comunicazione può avvenire "mediante forme di pubblicità idonee".

Se dunque gli effetti sfavorevoli del provvedimento non si producono nei confronti del destinatario, individuato o individuabile, che non ne ha avuto comunicazione, a maggior ragione il termine per poterlo impugnare, che presuppone proprio la conoscenza dell'atto, non decorre fino a quando tale condizione non si realizza.

La determinazione impugnata riporta specificamente gli estremi catastali, l'ubicazione e la consistenza gli immobili oggetto di acquisizione al suo patrimonio.

Pertanto la notifica individuale del provvedimento impugnato era possibile e doverosa nei confronti degli intestatari catastali, in analogia con quanto previsto dall'art. 3 del d.P.R. n. 327/2001 che dispone la notifica di tutti gli atti della procedura espropriativa "nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali".

Ne consegue che il ricorso è tempestivo in quanto notificato entro il termine di sessanta giorni decorrente dalla consegna, in sede di accesso documentale, di copia degli atti impugnati.

In proposito non può convenirsi con il Comune che la determinazione impugnata fosse nota ai ricorrenti già dal 17 novembre 2020.

Gli effetti processuali del principio posto dal citato art. 21-bis sono espressi dall'art. 41 del codice del processo amministrativo secondo il quale "il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza... entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza" dell'atto impugnato.

I ricorrenti riferiscono di aver appreso il 17 novembre 2020 che la titolarità della particella n. 1957 era stata trasferita al Comune di Tortoreto e solo il 12 febbraio 2021, previa visura catastale, che il trasferimento era stato disposto con la determinazione del 23 gennaio 2020.

È dunque evidente che alla data del 17 novembre 2020 i ricorrenti erano a conoscenza del trasferimento dell'immobile, ma non del titolo che l'aveva determinato, i cui estremi e natura di provvedimento amministrativo hanno appreso solo il 12 febbraio 2021, data in cui deve collocarsi la piena conoscenza dell'atto e dalla quale deve farsi decorrere il termine per impugnarlo.

2. L'eccezione di inammissibilità per carenza d'interesse.

L'annullamento dei provvedimenti impugnati avrebbe l'effetto di restituire ai ricorrenti la titolarità del suolo, con la connessa facoltà di agire a tutela del loro diritto.

Ne consegue che la destinazione urbanistica e l'occupazione di detto suolo con opere di viabilità pubblica allegate a motivo dell'eccezione di carenza di interesse, sono circostanze che non incidono sull'utilità che i ricorrenti conseguirebbero dall'accoglimento del ricorso.

3. Nel merito il ricorso deve essere accolto.

Sono fondati e assorbenti il primo e il secondo motivo con i quali i ricorrenti deducono la carenza delle condizioni legali del trasferimento della particella 1957 al patrimonio indisponibile del Comune disposto ai sensi dell'art. 31 l. n. 448/1998 secondo il quale: "In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari" (comma 21).

È pacifico che il Comune non ha ottenuto, ma neppure ha richiesto ai ricorrenti il consenso al trasferimento al patrimonio civico della particella n. 1957 e ad esso non può ritersi equipollente il mancato dissenso come invece sostenuto dal Comune, se non altro perché l'aver tollerato la realizzazione di una strada sul terreno di loro proprietà è cosa diversa da una manifestazione di volontà avente ad oggetto il trasferimento gratuito di detto terreno.

Quanto alla seconda condizione posta per l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, dalla lettura della parte motiva della determinazione del 23 gennaio 2020, non risulta che sia stato accertato che la particella n. 1957 fosse stata occupata già venti anni prima da opere di viabilità pubblica, né a diverse conclusioni conduce l'esame della deliberazione della Giunta comunale n. 320/2011 che, anzi, detta specifiche modalità per l'accertamento dichiarativo dell'intervenuta usucapione, mediante:

"verifica della rappresentazione a strada nei rilievi e nella cartografia anteriore all'anno 1990";

"consultazione dell'elenco delle vie con la situazione riferita almeno all'anno 1990 (riportare l'elenco delle vie comunali denominate e non, approvato con la relativa delibera)";

"verifica della destinazione a viabilità sulla base delle previsioni dello strumento urbanistico".

A nessuno di tali adempimenti fa cenno la determinazione del 23 gennaio 2020 e non possono colmare il deficit istruttorio e di motivazione della determinazione impugnata gli atti e provvedimenti indicati dalla difesa del Comune a dimostrazione del compiersi del ventennio di possesso ininterrotto; essi peraltro non provano specificamente che la trasformazione della particella n. 1957 risalga a venti anni prima dell'adozione della citata determinazione.

4. Il ricorso incidentale.

La domanda riconvenzionale di accertamento dell'usucapione della particella n. 1957 esula dalla giurisdizione amministrativa in quanto presuppone l'affermazione di un diritto di proprietà iure privatorum in capo al Comune di Tortoreto, in conseguenza del possesso materiale uti dominus, non già la cognizione di attività espressiva di una funzione pubblica che radica la giurisdizione di legittimità ed esclusiva del giudice amministrativo (Corte cost., n. 191/2006).

Analoghe considerazioni valgono per la domanda che ha ad oggetto l'accertamento che la strada "Via Muracche II" è una strada vicinale gravata da servitù ad uso pubblico, in continuità con l'indirizzo recentemente ribadito da Cass. civ., Sez. un., 20 giugno 2024, n. 17104: "L'iscrizione di una strada nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell'uso, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell'inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un'azione negatoria di servitù; ne consegue che la controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada, o riguardante l'esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, giacché investe l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione di diritti soggettivi, dei privati o della pubblica amministrazione, e ciò anche ove la domanda abbia formalmente ad oggetto l'annullamento dei provvedimenti di classificazione della strada, atteso che il petitum sostanziale, non essendo diretto a sindacare un provvedimento autoritativo della Pa, ha, in realtà, natura di accertamento petitorio".

La domanda accessoria di condanna dei ricorrenti alla compartecipazione delle spese di manutenzione della strada segue la sorte della domanda principale di accertamento della natura di strada vicinale ad uso pubblico della via Muracche II che occupa anche la particella n. 1957.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

- accoglie il ricorso principale e per l'effetto annulla la determinazione n. 5 del 23 gennaio 2020 del Comune di Tortoreto;

- dichiara il difetto di giurisdizione sulle domande introdotte con il ricorso incidentale;

- condanna il Comune di Tortoreto al pagamento delle spese processuali che liquida, in favore di ricorrenti, in euro 2.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.