Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Reggio Calabria
Sentenza 3 gennaio 2025, n. 6

Presidente: Criscenti - Estensore: Romeo

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente, in qualità di assessore del Comune di Stilo, nominato con provvedimento sindacale dell'11 ottobre 2021 e dal 23 maggio 2023 con deleghe alla pubblica istruzione, transizione ecologica, sviluppo e recupero delle periferie, risorse agricole, rapporti istituzionali e sanità, con il ricorso in esame, notificato il 25 marzo 2024 e depositato il 4 aprile 2024, ha impugnato, chiedendone la sospensione in via cautelare, le determinazioni sindacali nn. 1 e 2 del 25 gennaio 2024, con le quali, rispettivamente, veniva revocata la sua nomina ad assessore e designato, in sua sostituzione, il consigliere Settimio Miriello.

1.1. A fondamento del gravame denuncia i vizi di violazione degli artt. 46, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 e 3 e 6, lett. b), l. n. 241/1990 e di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, arbitrarietà e irragionevolezza, dolendosi sostanzialmente della genericità della motivazione addotta a fondamento della revoca gravata, stante la mancata enunciazione dei fatti che avrebbero determinato il venir meno del rapporto fiduciario, ricondotti in via del tutto apodittica ad un asserito "disinteresse alla vita politico-amministrativa" nonché alla denuncia di assenteismo formulata in una nota indirizzata al Sindaco dai consiglieri del gruppo di maggioranza.

2. L'amministrazione comunale intimata si è costituita in resistenza con memoria del 15 aprile 2024, controdeducendo alle doglianze avversarie ed insistendo per il rigetto del ricorso, anche tenuto conto dell'ulteriore esplicitazione delle ragioni della revoca nel corso della seduta consiliare del 23 febbraio 2024, nella quale il Consiglio comunale prendeva atto del provvedimento sindacale respingendo contestualmente la mozione di sfiducia presentata dal ricorrente avverso il Sindaco.

3. In data 15 aprile 2024 il ricorrente ha prodotto al fascicolo processuale, in allegato ad una breve memoria, le delibere della Giunta comunale degli anni 2021-2023 comprovanti la sua presenza alla quasi totalità delle sedute, insistendo per l'annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti impugnati, anche con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a.

4. Nel corso dell'udienza camerale del 18 aprile 2024, tenuto conto del deposito da parte del Comune della deliberazione consiliare n. 1/2024, evocata nell'atto di costituzione a supporto della legittimità del decreto sindacale gravato, parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare, rappresentando l'esigenza di proporre motivi aggiunti. La causa è stata, dunque, cancellata dal ruolo degli affari camerali.

5. Con atto notificato il 23 aprile 2024 e depositato il 3 maggio 2024 il ricorrente ha, dunque, impugnato con ricorso aggiuntivo, con domanda cautelare, anche l'anzidetta deliberazione consiliare, avente ad oggetto la "comunicazione del Sindaco" circa la revoca della sua nomina ad assessore, reiterando, ed ulteriormente argomentando, le censure già articolate con il ricorso introduttivo, in particolare sul versante della contestata scarsa partecipazione alla vita politico-amministrativa dell'ente.

6. Il Comune di Stilo ha resistito ai motivi aggiunti con memoria depositata il 7 giugno 2024, ribadendo le difese articolate con l'atto di costituzione, con particolare riguardo al venir meno del rapporto fiduciario sotteso all'incarico assessorile, ed insistendo per il rigetto del ricorso.

7. Nel corso dell'udienza camerale del 12 giugno 2024 parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare (ri)formulata con i motivi aggiunti, instando per una sollecita fissazione dell'udienza di merito; richiesta, poi, reiterata con istanza di prelievo depositata il 21 giugno seguente.

7.1. Con memoria depositata il 5 ottobre 2024 il ricorrente ha reiterato le doglianze articolate con l'atto introduttivo e con i motivi aggiunti, chiedendone l'accoglimento.

8. In assenza di ulteriori difese, la causa è stata, infine, discussa e posta in decisione all'udienza pubblica del 6 novembre 2024.

9. Tanto il ricorso principale quanto i motivi aggiunti non sono meritevoli di accoglimento, risultando le censure articolate dal ricorrente - suscettibili per ragioni di stretta connessione di esame congiunto - infondate.

9.1. In via preliminare occorre rilevare come lo stesso ricorrente abbia dato esplicitamente atto di avere proposto i motivi aggiunti - diretti "nei confronti sia dei provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo che della comunicazione del Sindaco al Consiglio comunale" - solo per "tuziorismo" difensivo, "stante l'infondatezza e pretestuosità dei motivi addotti nel corso della seduta consiliare a sostegno della [sua] revoca", non ravvisandosi, generalmente, "un interesse qualificato dell'assessore revocato" all'impugnativa di detta comunicazione (v. p. 2 motivi aggiunti).

Su tale questione la giurisprudenza amministrativa, nell'escludere che la mancata impugnazione della "comunicazione" al Consiglio comunale dell'atto di revoca dell'assessore ai sensi dell'art. 46, comma 4, del t.u.e.l. possa riverberarsi negativamente sull'ammissibilità del ricorso proposto avverso quest'ultimo, ha in effetti affermato che "la comunicazione motivata al Consiglio rappresenta un atto ed esprime un profilo distinto, che (pur potendo avere il medesimo contenuto della revoca) inerisce al rapporto interno fra l'organo consiliare e il Sindaco, cui l'Assessore è di suo estraneo"; da ciò facendo conseguire che l'esplicitazione delle ragioni della disposta revoca nella comunicazione in questione "non fa evidentemente venir meno l'obbligo di motivare (anche) l'atto di revoca in sé, nel quadro delle funzioni proprie che lo stesso assolve" (C.d.S., Sez. V, n. 2071/2023).

Secondo tale condiviso indirizzo giurisprudenziale, in definitiva, la deliberazione del Consiglio comunale sulla "comunicazione" del Sindaco in ordine alla revoca di un componente della Giunta assume la valenza di una mera "presa d'atto" (cfr. C.G.A.R.S., n. 219/2024), risultando rimessa "la valutazione degli interessi coinvolti nel procedimento di revoca di un assessore... in via esclusiva al titolare politico dell'amministrazione, connotandosi come scelta ampiamente discrezionale" (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. I, n. 3145/2024), in relazione alla quale l'organo consiliare può eventualmente opporsi con il rimedio della mozione di sfiducia ai sensi dell'art. 52, comma 2, del medesimo t.u.e.l.

9.2. Ebbene, nell'impugnare anche la deliberazione consiliare del 23 febbraio 2024 di "presa d'atto" della comunicazione del Sindaco in ordine alla revoca della sua nomina ad assessore, il ricorrente si è sostanzialmente limitato ad estendere i vizi denunciati con il ricorso introduttivo - con particolare riferimento alla lamentata carenza motivazionale del provvedimento - nei confronti delle ulteriori considerazioni esternate dal Sindaco medesimo nel corso della seduta consiliare a giustificazione dell'atto censurato, contestandone il fondamento.

In conclusione, dunque, i motivi dei due gravami - in disparte ogni considerazione sulla stessa ammissibilità dei motivi aggiunti sul piano dell'interesse - risultano coincidenti, investendo in modo convergente la motivazione del provvedimento di revoca gravato, che a giudizio del ricorrente sarebbe stata in qualche misura integrata in sede di discussione consiliare.

10. Tanto premesso, e passando all'esame del merito, per indirizzo giurisprudenziale consolidato, che il Collegio condivide, «l'atto di nomina e revoca di un assessore comunale da parte del sindaco configura non un atto "politico" bensì di "alta amministrazione", in considerazione del fatto che "esso non costituisce espressione della libertà (politica) commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti" (cfr. C.d.S., Sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2071), né risulta connotato comunque da libertà nei fini (cfr. C.d.S., Sez. V, 27 luglio 2011, n. 4502), risultando piuttosto ben "sottoposto alle prescrizioni di legge ed eventualmente degli statuti e dei regolamenti" (cfr. C.d.S., Sez. I, 20 maggio 2021, n. 936).

Rientrano invero tra gli atti di alta amministrazione quelli aventi ad oggetto la nomina di organi di vertice di amministrazioni e enti pubblici, rispetto a cui ben "sono configurabili posizioni giuridiche soggettive per la tutela delle quali è ammesso il diritto di azione" (cfr. C.d.S., Sez. V, 2 agosto 2017, n. 3871; n. 2071 del 2023).

Quanto al perimetro del sindacato giurisdizionale sugli atti di alta amministrazione, per pacifica giurisprudenza, tali atti sono "una species del più ampio genus degli atti amministrativi e soggiacciono pertanto al relativo regime giuridico, ivi compreso il sindacato giurisdizionale, sia pure con talune peculiarità connesse alla natura spiccatamente discrezionale degli stessi. Infatti, il controllo del giudice non è della stessa ampiezza di quello esercitato in relazione ad un qualsiasi atto amministrativo, ma si appalesa meno inteso e circoscritto alla rilevazione di manifeste illogicità formali e sostanziali. La stessa motivazione assume connotati di semplicità e il sindacato del giudice risulta complessivamente meno intenso ed incisivo" (così C.d.S., Sez. V, n. 4502 del 2011; n. 936 del 2021; n. 2071 del 2023)» (così, da ultimo, C.G.A.R.S., n. 219/2024 cit.).

In ordine, poi, alle condizioni necessarie per l'esercizio del potere di revoca dell'assessore comunale, la giurisprudenza è concorde nell'affermare che "La nomina e la revoca degli assessori comunali dipende esclusivamente dall'esistenza di un rapporto fiduciario con il Sindaco, divenuto, dopo la riforma elettorale che ha riguardato gli Enti locali, soggetto titolare di una sorta di primazia nell'ambito dell'Ente che rappresenta, ragion per cui la revoca può senz'altro sorreggersi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico amministrativa rimesse in via esclusiva al Sindaco, che può valorizzare sia esigenze di carattere generale - quali, ad esempio, rapporti con l'opposizione o relazioni interne alla maggioranza consiliare - sia particolari necessità di maggiore operosità ed efficienza in specifici settori dell'amministrazione, ovvero l'affievolirsi del rapporto fiduciario, senza che occorra specificare i singoli comportamenti addebitati all'interessato, mentre è sufficiente che le motivazioni di opportunità politica poste alla base della scelta si rivelino immuni da irragionevolezza" (T.A.R. Calabria, Sez. I, n. 2202/2021).

Nella medesima prospettiva si è reiteratamente affermato che "La revoca degli assessori comunali è un atto di alta amministrazione che rientra nella piena scelta discrezionale del sindaco, caratterizzandosi per il rapporto di fiducia fra il sindaco medesimo e le persone degli assessori, destinati a collaborare con lui nell'amministrazione dell'ente anche come delegati, assegnati ai vari assessorati; da tale presupposto consegue che la revoca degli assessori non può essere assoggettata alle regole sostanziali e procedimentali che caratterizzano la generalità degli atti amministrativi; in particolare, non devono essere soddisfatti requisiti particolarmente severi e analitici nella motivazione dell'atto: il provvedimento di revoca dell'incarico di un singolo assessore può basarsi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico-amministrativa rimesse in via esclusiva al Sindaco, e segnatamente anche su ragioni afferenti ai rapporti politici all'interno della maggioranza consiliare e sulle sue ripercussioni sul rapporto fiduciario che deve sempre permanere tra il capo dell'amministrazione e il singolo assessore" (T.A.R. Piemonte, Sez. II, n. 743/2021).

11. Tanto chiarito, traslando tali principi al caso di specie, il Collegio osserva che l'atto di revoca impugnato nel presente giudizio, in quanto contenente l'esplicita enunciazione delle ragioni determinanti l'incrinatura del rapporto di fiducia sotteso al conferimento del mandato assessorile, risulta immune dal denunciato deficit motivazionale, avendo il Sindaco espressamente dato atto del "disinteresse alla vita politico-amministrativa" manifestato dal ricorrente durante il suo mandato di assessore. Disinteresse concretizzatosi nella scarsa partecipazione alla "programmazione e [a]lle attività poste in essere e finalizzate al raggiungimento degli obiettivi fissati nel programma elettorale".

Nell'atto è rimarcata, inoltre, la valenza "particolarmente significativa" di tale assenza alla luce delle numerose, e assai importati, deleghe conferite al ricorrente, afferenti a funzioni amministrative di primaria importanza per l'ordinario funzionamento dell'ente.

A corroborare il dato dell'intervenuto affievolimento del rapporto di fiducia con il ricorrente è, altresì, esplicitamente richiamata la nota trasmessa al Sindaco il 12 dicembre 2023 dallo stesso gruppo consigliare di maggioranza, con la quale si stigmatizzava "l'ingiustificato comportamento tenuto dall'assessore Marulla", sollecitandosene la revoca dall'incarico di assessore.

Nel provvedimento è menzionato, infine, l'infruttuoso tentativo di sensibilizzazione del ricorrente, stante l'assenza di "alcun apprezzabile riscontro" all'"invito ad assumere comportamenti consoni al suo ruolo di Assessore".

11.1. L'insieme di tali circostanze appare, dunque, pienamente sorreggere la valutazione sindacale negativa circa il venir meno delle "basi per una futura e proficua collaborazione in merito al perseguimento efficace ed effettivo degli indirizzi programmatici di mandato", vale a dire del rapporto di fiducia sotteso all'attribuzione dell'incarico di assessore, dandosi peraltro conto della "importanza di assicurare l'effettiva collegialità della Giunta comunale nel perseguire il programma politico-amministrativo dell'Amministrazione" e del fondato timore che la situazione venutasi a creare a causa del contegno del ricorrente possa "determinare una instabilità politico-amministrativa con ripercussioni negative sulla funzionalità dell'Amministrazione comunale".

11.2. In definitiva, l'atto impugnato, contrariamente a quanto dedotto in sede ricorsuale, evidenzia con argomentazioni lineari, logiche e del tutto ragionevoli l'avvenuta compromissione di quella coesione necessaria a perseguire il programma di mandato. Detta motivazione risulta, quindi, congrua e del tutto idonea a sostenere l'interruzione di un rapporto che ha carattere prettamente fiduciario, la cui permanenza in vita può ben essere condizionata da valutazioni di natura politica (C.d.S., Sez. V, n. 215/2017; T.A.R. Liguria, Sez. II, n. 964/2016). Valutazioni che, secondo la condivisa opinione della giurisprudenza, non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, il cui controllo ha carattere estrinseco e formale, non potendo spingersi allo scrutinio delle ragioni di opportunità politico-amministrativa della revoca (C.d.S., Sez. V, n. 2071/2023 cit.).

11.3. Può ben dirsi, dunque, che la revoca gravata, ancorché succintamente motivata, trova fondamento in comportamenti del ricorrente sintomatici, anche per la stessa maggioranza consiliare uscita dalla consultazione elettorale, di una scelta di non condivisione dell'indirizzo politico concertato dalla maggioranza medesima.

Di tale ultima circostanza si ha, peraltro, precisa traccia nella discussione svoltasi in Consiglio a seguito della comunicazione della revoca ai sensi dell'art. 46, comma 4, t.u.e.l., richiamando il Sindaco la sopra citata nota del gruppo di maggioranza con la quale veniva segnalata l'opportunità della rimozione del ricorrente dalla compagine di Giunta, a causa del mancato rispetto dell'impegno assunto "nel documento programmatico presentato all'inizio del loro mandato".

Del tutto legittimamente, dunque, a fondamento della revoca sono stati addotti anche gli attriti venutisi a creare all'interno dello stesso gruppo di maggioranza, potendo essi certamente riverberarsi in modo negativo "sulle esigenze di corretto funzionamento dell'amministrazione" (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 4609/2021 e n. 4595/2021).

12. Nel concludere deve, infine, darsi atto della inidoneità della documentazione prodotta dal ricorrente a confutare la contestazione di scarsa partecipazione alla vita politica dell'ente addotta a fondamento della determinazione impugnata, consistente per lo più in stralci di stringati messaggi di whatsapp o foto e emergendo, invero, numerose assenze tanto alle sedute della Giunta quanto a quelle consiliari (a puro titolo esemplificativo, con riguardo alle prime, nel 2022 su 9 sedute il ricorrente è stato assente in 3; nel 2023 su 11 sedute è stato assente in 3; quanto alle seconde, nel 2022 su 26 sedute, è stato assente in 4), nelle quali, peraltro, la sua partecipazione risulta essere spesso avvenuta con collegamento da remoto.

Sul punto, al di là della formale previsione con delibera giuntale n. 29/2022 della possibilità di impiego di tale modalità di partecipazione, contrariamente a quanto dedotto nei motivi aggiunti non può tacciarsi di irragionevolezza la valutazione negativa operatane dal Sindaco, riverberandosi la mancata presenza nella sede degli uffici comunali anche sull'utile interazione con i dirigenti amministrativi.

13. Nella deliberazione consiliare vengono, inoltre, richiamati ulteriori episodi che avrebbero contribuito allo sgretolamento del rapporto fiduciario con il ricorrente, tenuto conto delle posizioni critiche dal medesimo espresse in talune occasioni su questioni tecniche estranee alle sue competenze nonché di talune richieste esorbitanti dal perimetro dell'attività politica correlata all'incarico di assessore.

14. Per le ragioni esposte, il ricorso va, dunque, conclusivamente rigettato.

15. Vista la peculiarità della controversia, sussistono giustificate ragioni per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.