Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 4 aprile 2024, n. 3078

Presidente: Sabbato - Estensore: Addesso

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Rapallo chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sezione seconda, n. 330 del 29 aprile 2022, che ha accolto il ricorso proposto dagli odierni appellati avverso l'ordinanza di demolizione n. 72 del 25 novembre 2021.

1.1. L'ordinanza sopra indicata aveva ad oggetto un parcheggio realizzato in difformità dal titolo edilizio originariamente rilasciato al Condominio Altavista di via Pietrafredda 72, sul quale erano stati poi creati diversi posti auto oggetto di diritti di multiproprietà.

1.2. In considerazione dell'elevato numero dei potenziali destinatari dell'ordine di demolizione, superiore al centinaio, e delle conseguenti difficoltà della comunicazione personale a ognuno di essi, l'amministrazione indicava i destinatari dell'ingiunzione a demolire per relationem con riferimento alle particelle catastali interessate dall'abuso e rendeva noto il provvedimento mediante pubblici proclami.

1.3. Con ricorso di primo grado gli originari ricorrenti, in qualità di multiproprietari di uno o più posti auto insistenti sui subalterni indicati nel provvedimento, lamentavano che l'ordinanza, notificata per pubblici proclami, non si sarebbe data carico di identificare i soggetti destinatari dell'atto sanzionatorio.

1.4. Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso sul rilievo che il provvedimento gravato non individua i soggetti passivi del potere esercitato né adduce elementi certi per identificarli.

2. Con l'appello in trattazione il Comune di Rapallo chiede la riforma della sentenza per le seguenti ragioni:

I) erroneità della sentenza per violazione dell'art. 41 del d.lgs. n. 104 del 2010. Inammissibilità del ricorso in primo grado;

II) erroneità della sentenza nel merito.

3. Si sono costituiti in giudizio gli appellati che, con successiva memoria, hanno insistito per la reiezione del gravame.

4. In vista dell'udienza di trattazione il Comune appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l'accoglimento dell'appello.

5. All'udienza del 26 marzo 2024, previa discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L'appello è infondato.

7. Con il primo motivo di appello il Comune di Rapallo eccepisce l'inammissibilità del ricorso di primo grado in quanto non notificato al controinteressato, signor Ambrogio N., proprietario di un terreno confinante a quello per cui è causa. Ad avviso del ricorrente, costui riveste la natura di controinteressato sia in senso sostanziale - avendo, dapprima, diffidato il Comune di Rapallo a dare immediata esecuzione all'ordinanza di demolizione n. 157/2002 e, successivamente, impugnato il silenzio serbato dall'amministrazione con ricorso al T.A.R., accolto con sentenza n. 714/2021 - sia in senso formale poiché l'ordinanza n. 72/2021 è stata adottata, come chiarito nelle premesse, in ottemperanza alla sentenza del T.A.R. n. 714/2021 che ha accolto il ricorso del signor N.

7.1. Il motivo è infondato, circostanza che consente di prescindere, in applicazione del principio della c.d. ragione più liquida, dall'eccezione di inammissibilità dello stesso formulata dagli appellati (memoria del 23 febbraio 2024).

7.2. Sebbene il signor N. sia controinteressato in senso sostanziale, rivestendo un indubbio interesse alla rimozione dell'abuso edilizio, tanto da aver diffidato il comune all'esecuzione dell'ordinanza di demolizione e proposto ricorso giurisdizionale avverso il silenzio serbato dall'ente, deve escludersi che esso sia controinteressato anche in senso formale, non essendo indicato nel provvedimento impugnato. Del tutto inidonea, a tal fine, è la menzione della sentenza del T.A.R. n. 714/2021 che ha accolto il ricorso proposto dal predetto poiché si tratta di un richiamo meramente indiretto e per relationem che non ne consente l'agevole individuazione sulla base del solo provvedimento impugnato, necessaria per la qualificazione come controinteressato in senso formale (cfr., tra le più recenti, C.d.S., Sez. IV, 3 febbraio 2023, n. 1188).

7.3. Questa Sezione ha chiarito che il controinteressato sostanziale non è, per ciò solo, parte necessaria nel processo amministrativo poiché quest'ultima è identificata sulla base dell'atto impugnato. Per tale ragione, non è sufficiente la titolarità di una posizione giuridica autonoma, uguale e contraria a quella del ricorrente, essendo anche necessario che il terzo sia formalmente "individuato" nell'atto impugnato (Sez. II, n. 10589 del 6 dicembre 2023, nello stesso senso Sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 771).

7.4. Il signor N. non può, quindi, essere qualificato come controinteressato a cui il ricorso di primo grado andava notificato a pena di inammissibilità non essendo individuato nell'ordinanza oggetto di impugnazione.

7.5. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

8. Con il secondo motivo di appello il Comune di Rapallo deduce che, contrariamente a quanto affermato dal T.A.R., la modalità di comunicazione prescelta consente di identificare in modo certo i soggetti passivi dell'obbligo di rispristino in quanto individuati con riguardo alla loro qualità di proprietari delle porzioni di lotti censiti a catasto.

8.1. La doglianza non può essere accolta.

8.2. L'art. 31 d.P.R. 380/2001 sancisce che, una volta accertato l'abuso, il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto al patrimonio comunale in caso di inottemperanza.

8.3. Per giurisprudenza costante, l'art. 31 sopra citato, nell'individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive, considera quale soggetto passivo della demolizione colui che ha il potere di rimuovere concretamente l'abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. La norma, infatti, pone a carico non solo dell'autore dell'illecito, ma anche del proprietario del bene e dei suoi aventi causa, l'ordine ripristinatorio, in virtù del suo diritto dominicale sulla res che gli consente di intervenire per porre fine all'abuso (cfr., ex multis, Sez. VI, 2 novembre 2022, n. 9511).

8.4. È stato, inoltre, precisato che l'omessa notifica dell'ordinanza di demolizione a tutti i comproprietari, lungi dal costituire un vizio di legittimità, determina solo l'inefficacia del provvedimento limitatamente ai soggetti, in ipotesi, comproprietari per i quali è mancata la notifica che potranno impugnare il provvedimento sanzionatorio e far valere in via autonoma le proprie ragioni entro il termine decorrente dalla piena conoscenza dell'ingiunzione (cfr., tra le più recenti, C.d.S., Sez. VI, 11 luglio 2023, n. 6760, e 11 febbraio 2022, n. 998).

8.5. Dal quadro normativo e giurisprudenziale sopra richiamato discende che l'ordinanza di demolizione non solo deve indicare specificatamente i destinatari, ma deve anche essere portata a conoscenza dei medesimi mediante notifica individuale che è l'unica modalità di comunicazione in grado di assicurane l'effettiva conoscenza, consentendo al proprietario, mediante la rimozione volontaria dell'abuso, di evitare la perdita della proprietà del bene.

8.6. Sebbene l'omessa notifica a tutti i comproprietari - o multiproprietari, come nel caso di specie - non riverberi effetti sulla legittimità del provvedimento, ma unicamente sulla sua efficacia (essendo suscettibile di impugnazione da parte del proprietario pretermesso entro il termine decorrente dalla piena conoscenza, come chiarito dalla giurisprudenza sopra richiamata), va comunque esclusa la legittimità di un'ordinanza che non sia notificata nemmeno ad uno di essi e che indichi i destinatari in maniera generica e indeterminata con riguardo alle sole particelle catastali. In siffatta ipotesi difetta, infatti, un elemento essenziale del provvedimento costituito dall'indicazione del soggetto passivo nella cui sfera giuridica esso è destinato a produrre gli effetti che possono giungere fino alla perdita della proprietà.

9. Con riguardo alle conseguenze discendenti dall'inottemperanza all'ingiunzione a demolire giova, inoltre, osservare che l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale riveste, al pari della correlata sanzione pecuniaria, natura afflittiva (cfr. Ad. plen., 16/2023) e presuppone l'imputabilità dell'illecito omissivo della mancata ottemperanza, circostanza che conferma la necessità della specifica indicazione del destinatario e della notifica individuale ad esso, non surrogabile con forme di pubblicità collettiva.

9.1. La notifica dell'ordinanza non assolve ad una mera funzione pubblicitaria e conoscitiva, bensì alla più pregnante finalità di porre il destinatario in condizione di attivarsi per evitare, mediante la rimozione volontaria dell'abuso, l'acquisizione ex lege al patrimonio comunale.

9.2. È questa la ragione per cui il legislatore ha indicato quale legittimato passivo dell'ordine di demolizione, oltre al responsabile dell'abuso, il proprietario non responsabile che, in virtù della disponibilità giuridica e materiale della res, è in grado di rimuovere l'illecito.

9.3. In altri termini, la posizione in cui versa il destinatario di un'ordinanza di demolizione non è equiparabile a quella, statica e di soggezione, in cui versa il destinatario di un provvedimento che deve essere portato ad esecuzione dall'amministrazione e che può essere comunicato anche per pubblici proclami. Solo sul primo grava, infatti, l'onere di attivarsi per dare esecuzione all'ordine ripristinatorio che gli è stato notificato, mediante la rimozione dell'abuso o, in alternativa, la presentazione di una richiesta di sanatoria entro il termine di novanta giorni decorrenti dalla notifica del provvedimento.

9.4. Ne discende che la notifica individuale non è surrogabile né con le forme di comunicazione collettiva previste dall'art. 8 l. 241/1990 né con l'applicazione analogica dell'art. 11, comma 2, d.P.R. 327/2001 in materia di espropriazione, entrambe richiamate dal comune appellante, per la diversità di funzione sottesa alla notifica del provvedimento in esame e per difetto dell'eadem ratio tra disciplina espropriativa e disciplina sanzionatoria degli abusi edilizi.

10. Le considerazioni sopra svolte smentiscono l'assunto della legittimità dell'indicazione dei destinatari dell'ordine di demolizione con riguardo, in via generica e cumulativa, ai "soggetti fisici e giuridici proprietari dei seguenti terreni ubicati a Rapallo via Pietrafredda" e della modalità di comunicazione prescelta (pubblicazione sull'albo pretorio e sul sito della Regione nonché su due quotidiani, uno locale e uno nazionale) poiché entrambe inidonee a identificare e informare i legittimati passivi tenuti ad attivarsi a pena di perdita della proprietà.

10.1. Questi ultimi erano certamente suscettibili di identificazione da parte dell'amministrazione che era a conoscenza dei dati catastali delle aree interessate dall'abuso. Le lamentate difficoltà pratiche discendenti dall'elevato numero di proprietari e multiproprietari da identificare non possono giustificare la sostanziale disapplicazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e l'adozione di un provvedimento che lasci del tutto indeterminato un elemento essenziale dell'atto, ossia i destinatari dell'ingiunzione, ribaltando inammissibilmente su di essi l'onere di (auto)identificazione con la previsione di una sorta di clausola in bianco priva di fondamento logico, prima ancora che giuridico.

10.2. Deve, pertanto, essere condiviso quanto osservato dal giudice di primo grado secondo cui la mancata individuazione dei soggetti passivi dell'obbligo di rispristino dello stato dei luoghi vizia la determinazione, in quanto ne pone a rischio la stessa eseguibilità.

11. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto con conseguente reiezione integrale dell'appello.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il comune appellante al pagamento a favore degli appellati delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Liguria, sez. II, sent. n. 330/2022.