Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 8 febbraio 2016, n. 489
Presidente: Santoro - Estensore: Taormina
FATTO
Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia Romagna - Sede di Bologna - ha scrutinato il ricorso proposto dalla odierna parte appellata Vincenzo F., teso ad ottenere l'annullamento del provvedimento del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri prot. 665/4-2014 avente ad oggetto il diniego all'istanza di accesso presentata ai sensi della l. 241/1990 e di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale e la declaratoria, previo accertamento, del diritto di accesso con conseguente ordine di esibizione dei documenti ai sensi dell'art. 116 del c.p.a.
Vincenzo F., brigadiere dell'Arma dei Carabinieri, aveva fatto presente di avere richiesto il trasferimento dalla Compagnia di Ferrara alla Legione Campania, prima in data 4 gennaio 2014 per avvicinamento al coniuge (ivi residente ed occupato a tempo indeterminato) ex art. 398 del Regolamento generale dell'Arma, poi in data 8 ottobre 2014 ex art. 42-bis d.lgs. 151/2001 in quanto genitore di figlio minore di tre anni.
La prima domanda era stata respinta il 26 febbraio 2015, mentre la seconda, era già stata riscontrata con preavviso di diniego del 28 novembre 2014, adducendo in entrambi i casi carenza organica del Comando di appartenenza in confronto alla completezza dell'organico della Campania.
Egli aveva quindi chiesto l'accesso (già negatogli con atto 13 marzo 2015 contestualmente impugnato) alle tabelle degli organici dell'Arma ed ai movimenti di personale in entrata e uscita da Campania ed Emilia Romagna nell'ultimo triennio nel ruolo B.A.C., risultandogli disposti trasferimenti verso sedi campane.
Il Tar ha soltanto in parte accolto il mezzo, alla stregua del seguente iter motivo.
Ha anzitutto dichiarato infondato il primo motivo di diniego opposto dall'Arma alla domanda di accesso, in quanto quest'ultima non aveva affatto finalità esplorative, o ad un controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione di appartenenza, bensì ad una verifica, puntualmente ed esattamente circoscritta e delimitata dall'interesse del richiedente al trasferimento, sulla effettività delle esigenze organiche oppostegli.
Per quanto riguardava invece la inostensibilità, ex artt. 1048 e 1049 del d.P.R. 90/2010 in relazione all'art. 24, comma 4, della l. 241/1990, delle tabelle ordinative organiche, della struttura ordinativa e delle dotazioni organiche di personale, mezzi, armamenti e munizionamento tecnico dei reparti dell'Arma, lo stesso originario ricorrente aveva riconosciuto (cfr. pag. 4) che il diritto di accesso poteva essere limitato in ipotesi legislativamente predeterminate: non giovava invocare la generica prevalenza dell'accesso a scopi difensivi (principio peraltro enucleato dalla prevalente giurisprudenza in relazione alle contrapposte esigenze di riservatezza e non in relazione all'interesse alla sicurezza nazionale ex art. 24, comma 4, l. 241/1990) in presenza di siffatte ipotesi.
Nella fattispecie - ad avviso del Tar - se le tabelle organiche rientravano tra le tipologie di documenti sottratti all'accesso dalle dette disposizioni (che le menzionavano espressamente) nessuna attinenza con le stesse, e con le altre tipologie menzionate, avevano invece gli atti di trasferimento individuali.
Ad avviso del primo giudice, quindi, in questi limiti la domanda di accesso poteva essere accolta ed è stato quindi ordinato all'Amministrazione l'esibizione, e il rilascio di copia, dei movimenti individuali di personale BAC in entrata e in uscita dalle Regioni Campania ed Emilia Romagna, disposti a partire dalla data di presentazione (4 gennaio 2014) della prima domanda di trasferimento dell'originario ricorrente.
L'amministrazione originaria parte resistente rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico.
Ripercorso il frastagliato contenzioso e l'iter procedimentale - anche sotto il profilo cronologico - ha commentato i passaggi salienti della decisione di primo grado ed ha sostenuto che:
a) la originaria istanza di accesso era generica, mirando ad ottenere addirittura l'elenco dei trasferimenti in un arco temporale triennale (il Tar aveva "ridotto" l'arco temporale, limitandolo ai movimenti di personale a partire dal 4 gennaio 2014, ma si trattava comunque di un numero di procedimenti imponente);
b) l'appellato non aveva neppure distinto la "causale" dei trasferimenti dei quali voleva avere notizia;
c) si sarebbe violata la riservatezza dei controinteressati.
Alla odierna camera di consiglio del 21 gennaio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1. Stante la completezza del contraddittorio, la non necessità di disporre incombenti istruttorii e la mancata opposizione delle parti, rese edotte dal Presidente del Collegio della possibilità di immediata definizione nel merito della causa l'appello può essere definitivamente deciso nel merito.
1.1. Ritiene il Collegio doversi affermare la infondatezza dell'appello.
2. Gli artt. 1048 e 1049 del d.P.R. 90/2010, così rispettivamente, dispongono (art. 1048: "1. I documenti sottratti all'accesso ai sensi dell'articolo 24 comma 4, della legge, e dell'articolo 9 del decreto, in relazione all'interesse alla salvaguardia della sicurezza, della difesa nazionale e delle relazioni internazionali, per un periodo massimo di 50 anni, sono i seguenti:
a) pianificazione attinente alla militarizzazione, pianificazione e capacità logistica;
b) politica d'impiego delle Forze armate;
c) ricerca, sviluppo, pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e conservazione dei mezzi, delle armi, dei materiali e delle scorte;
d) pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione, dismissione di infrastrutture e aree;
e) addestramento e formazione del personale militare;
f) difesa delle basi, sicurezza delle infrastrutture, protezione e custodia di armi, munizioni, esplosivi e materiali classificati;
g) relazioni tecniche sulle prove d'impiego dei materiali in sperimentazione: di cui all'elenco deliberato dal Consiglio dei Ministri della CEE in data 15 aprile 1958 per i quali si applica l'art. 233, par. 1-B, del Trattato di Roma;
h) utilizzazione di risorse civili a fini militari, in situazioni di crisi o di emergenza;
i) organizzazione dei servizi e della vita di presidio, caserma, bordo, aeroporto;
l) rapporti informativi sugli aspiranti all'arruolamento nelle Forze armate e sul personale militare arruolato;
m) concessione d'autorizzazioni all'accesso a infrastrutture militari o d'interesse per la difesa nazionale;
n) dottrine d'impiego delle Forze;
o) esigenze e requisiti operativi;
p) direttive e piani operativi NATO e nazionali;
q) programmazione, pianificazione, condotta e analisi di attività operative-esercitazioni NATO e nazionali;
r) tabelle ordinative organiche;
s) utenze telefoniche del personale preposto a particolari incarichi.
2. I documenti sottratti all'accesso, ai sensi del comma 1, per un periodo massimo a fianco di ciascuno indicato, sono i seguenti:
a) pianificazione relativa all'impiego del personale militare: 1 anno;
b) attività e documentazione, sia nazionale che NATO, alla quale è stata conferita classifica di segretezza o di riservatezza, derivante da esigenze di sicurezza dello Stato o delle installazioni: fino alla scadenza del periodo di validità dei provvedimenti operativi contenuti nella documentazione ovvero fino alla declassifica da parte dell'originatore, ove non specificatamente ovvero diversamente previsto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
c) attività e documentazione relativa a tutte le infrastrutture NATO e nazionali classificate: fino a quando la documentazione non venga abrogata o sostituita o finché le infrastrutture non vengano dismesse operativamente;
d) concessione di «nulla osta» di segretezza: 50 anni in relazione alla segretezza dell'informazione come definita dalla Autorità nazionale per la sicurezza;
e) accordi intergovernativi stipulati per la realizzazione di programmi militari di sviluppo, approvvigionamento ovvero supporto comune: 50 anni, limitatamente ai programmi o parte di essi da tutelare ai fini della sicurezza e comunque non oltre la vita operativa o durata dei materiali, dei sistemi d'arma o attività oggetto di accordo e sempre che non sia diversamente disposto nell'accordo stesso;
f) attività preparatoria per le assegnazioni di bilancio: fino alla pubblicazione del bilancio e, comunque, 50 anni per le informazioni la cui conoscenza può pregiudicare la sicurezza nazionale";
art. 1049: "1. I documenti sottratti all'accesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, della legge, e dell'articolo 9 del decreto, in relazione all'interesse alla salvaguardia dell'ordine pubblico, della prevenzione e repressione della criminalità, per un periodo massimo di 50 anni, sono i seguenti:
a) attività dei servizi informativi e rapporti con i servizi per la sicurezza ovvero Direzione investigativa antimafia;
b) iniziative degli organismi internazionali intraprese in materia di tutela dell'ordine pubblico, prevenzione e repressione della criminalità;
c) informative dei reparti dipendenti su soggetti ovvero sodalizi ritenuti collegati a organizzazioni criminali o eversive;
d) relazioni di servizio e altri atti o documenti presupposti per l'adozione degli atti o provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti alla attività di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità;
e) atti e documenti attinenti a informazioni fornite da fonti confidenziali, individuate o anonime, nonché da esposti informali di privati, di organizzazioni di categoria o sindacali;
f) atti e documenti concernenti l'organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia, ivi compresi quelli relativi all'impiego e alla mobilità di contingenti di personale dell'Arma dei carabinieri, nonché i documenti sulla condotta del personale rilevanti ai fini di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e quelli relativi ai contingenti delle Forze armate poste a disposizione dell'autorità di pubblica sicurezza;
g) documenti attinenti alla dislocazione sul territorio dei presidi delle Forze di polizia, esclusi quelli aperti al pubblico;
h) relazioni tecniche sulle prove d'impiego dei materiali in sperimentazione;
i) documentazione relativa alla descrizione progettuale e funzionale di impianti industriali a rischio limitatamente alle parti la cui conoscenza può agevolare la commissione di atti di sabotaggio;
2. I documenti sottratti all'accesso, ai sensi del comma 1, per un periodo massimo a fianco di ciascuno indicato, sono i seguenti:
a) trasferimenti disposti a tutela della pubblica amministrazione ovvero degli interessati, connessi a vicende al vaglio dell'autorità giudiziaria, a collusioni con ambienti controindicati o malavitosi, a motivi di incolumità personale: fino a quando continuano a sussistere le situazioni per le quali sono stati adottati i relativi provvedimenti e, comunque, ad avvenuta definizione della posizione giudiziaria;
b) struttura ordinativa e dotazioni organiche di personale, mezzi, armamento, e munizionamento tecnico dei reparti dell'Arma dei carabinieri: 50 anni con riferimento alla concreta utilizzazione dei mezzi, dell'armamento e munizionamento tecnico e alla dislocazione delle dotazioni organiche;
c) relazioni di servizio, informazioni e altri atti o documenti inerenti adempimenti istruttori relativi a licenze, concessioni o autorizzazioni comunque denominati, compresi quelli relativi al contenzioso amministrativo, che contengano notizie relative a situazioni d'interesse per l'ordine e per la sicurezza pubblica e all'attività di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che, per disposizioni di legge o di regolamento, ne siano previste particolari forme di pubblicità, o debbano essere uniti a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità: fino a quando continui a sussistere l'interesse alla sottrazione all'accesso per le situazioni inerenti l'ordine e la sicurezza pubblica ovvero l'attività di prevenzione e repressione della criminalità, e comunque non oltre 50 anni;
d) atti, documenti e note informative utilizzate per l'istruttoria finalizzata all'adozione dei provvedimenti di rimozione degli amministratori degli enti locali ai sensi dell'articolo 142 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e dei provvedimenti di scioglimento degli organi ai sensi degli articoli 141, comma 1, lettera a), 143 e 146 del decreto legislativo n. 267 del 2000 con esclusivo riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione, alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché alle attività di polizia giudiziaria e alla conduzione delle indagini: fino a quando continui a sussistere la necessità di assicurare l'ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità, e comunque non oltre 50 anni").
2. Come è agevole riscontrare, la specifica ipotesi di cui all'odierno processo (elenco trasferimenti disposti in entrata e uscita da Campania ed Emilia Romagna) non rientra nella elencazione tassativa (la regola, come è noto, è che l'accesso deve essere consentito, salvi specifici divieti di legge) di cui alle citate norme.
Peraltro è agevole riscontrare che il Tar ha di molto ridotto - e perimetrato - il novero degli atti ostensibili, rispetto al tenore della originaria richiesta di parte appellata.
2.1. La perimetrazione - anche sotto il profilo temporale - contenuta nella gravata sentenza appare essere correttamente motivata, e certamente equilibrata: invero se parte appellata vuole (in tesi) provare che v'è una condizione di eccesso di potere (anche per disparità di trattamento) che connota negativamente l'operato dell'Amministrazione ed il diniego da questa opposto alla propria aspirazione non ha altra via che quella di conoscere (almeno) i recenti movimenti di personale disposti dall'Amministrazione, in relazione alle specifiche causali.
Altrimenti dovrebbe essere onerata a proporre un - forse inutile - ricorso al buio (con conseguente incremento di un contenzioso che, magari, alla luce della conoscenza compiuta degli atti non sarebbe neppure proponibile) ovvero subire la determinazione dell'Amministrazione rinunciando a difendersi (il che, ovviamente, non costituirebbe certo approdo conforme al precetto ex art. 24 Cost.).
La legislazione in materia di accesso, oltre a soddisfare un generale requisito di trasparenza, "mira" a ridurre il contenzioso, evitando la deteriore prassi del passato, in virtù della quale la parte istante era "obbligata" a proporre il ricorso, senza avere in precedenza potuto delibare in ordine alla compiuta consistenza delle proprie ragioni.
Ciò determinava un aumento esponenziale del contenzioso, e, soprattutto, creava la condizione per cui venivano proposte impugnazioni che - ove la parte istante avesse potuto conoscere gli atti su cui si era fondata la statuizione reiettiva dell'Amministrazione - non sarebbero state presentate.
La prima porzione dell'appello, va quindi disattesa: l'accoglimento disposto dal Tar non impone affatto alcun generalizzato controllo sull'attività dell'Amministrazione (è questo, il limite negativo del diritto di accesso: ex aliis, C.d.S., Sez. VI, 28 gennaio 2013, n. 511: "la situazione giuridicamente rilevante disciplinata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, per la cui tutela è attribuito il diritto di accesso, è nozione diversa e più ampia rispetto all'interesse all'impugnativa e non presuppone necessariamente una posizione soggettiva qualificabile in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo. Con la conseguenza che la legittimazione all'accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell'accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l'autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa dell'atto").
2.2. Le (ipotizzate nell'appello) problematiche di tutela della riservatezza di terzi, poi, sono agevolmente risolvibili mercé eventuale mascheramento dei nomi dei militari interessati dai trasferimenti.
3. Conclusivamente, l'appello va disatteso e la sentenza confermata.
4. Nessuna statuizione è dovuta sulle spese, stante la mancata costituzione in giudizio della parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui alla motivazione.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.