Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sezione II
Sentenza 10 luglio 2015, n. 3656

Presidente: Rovis - Estensore: Nunziata

FATTO

Espone parte ricorrente di essere cittadino elettore iscritto nelle liste elettorali del Comune di Colle Sannita e di essersi candidato a Presidente della Provincia e del Consiglio provinciale di Benevento. All'esito della consultazione elettorale riportava n. 388 voti mentre l'altro candidato sig. Claudio Ricci riportava n. 386 voti, ma quest'ultimo risultava eletto Presidente della Provincia per effetto dell'applicazione dell'indice di ponderazione dei voti introdotto dalla l. n. 56 del 2014.

Ciò stante, il ricorrente afferma l'illegittimità della proclamazione dell'eletto in relazione all'illegittimità sia del meccanismo del voto ponderato, sia dell'operata espropriazione del voto nei confronti dei cittadini della provincia di Benevento.

L'Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita per dedurre di non avere notizie circa le modalità di svolgimento delle operazioni elettorali, di non condividere il dubbio di legittimità costituzionale e comunque per eccepire il proprio difetto di legittimazione passiva.

Alla pubblica udienza del 9 luglio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, premesso l'interesse a ricorrere, vengono dedotte l'illegittimità del meccanismo "voto ponderato", la nullità per esclusione dal corpo elettorale dei cittadini elettori residenti nel territorio della Provincia di Benevento, nonché l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della l. n. 56 del 2014.

2. Il Collegio in via preliminare prende atto che con la l. 7 aprile 2014, n. 56 il Legislatore è di nuovo intervenuto in materia di enti locali, disciplinando Città metropolitane, Province ed unioni di Comuni, proseguendo nell'opera di modifica dell'assetto istituzionale degli enti locali con disposizioni specifiche che, in mancanza di una riforma costituzionale, appaiono sempre contingenti e, in questo caso, dettate dall'urgenza di raggiungere in tempi brevi un effetto politicamente apprezzabile, tenendo conto dell'avvertita esigenza di ridurre i costi della politica.

In questa nuova legge le Province, benché la garanzia costituzionale ne impedisca l'abolizione, subiscono una radicale modificazione della rappresentanza politica ed un sostanziale svuotamento di funzioni, conseguentemente trasferite ad altri enti: in verità la legge di riforma degli enti locali 8 giugno 1990, n. 142, poi inserita nel t.u. 18 agosto 2000, n. 267, dando finalmente attuazione al principio costituzionale dell'autonomia sancito dall'art. 5 Cost., aveva esaltato il ruolo delle Province, riconoscendo alle medesime vecchie funzioni ed attribuendone di nuove. La riforma costituzionale del 2001 aveva poi rafforzato il complessivo sistema istituzionale autonomistico, reso palese dalla nuova formulazione degli artt. 114 e 118 Cost. e dalla contemporanea eliminazione dal testo costituzionale di tutte le forme di controllo esterno sulle attività degli enti locali, così consolidando il ruolo della Provincia come ente di governo di area vasta che rappresenta gli interessi generali della sua comunità territoriale e ne coordina lo sviluppo locale, soprattutto in materia di pianificazione territoriale sovracomunale, gestione di servizi di rete, protezione civile, tutela dell'ambiente.

2.1. La crisi economica successivamente intervenuta ha modificato radicalmente il rapporto tra Stato ed autonomie, ribaltando il percorso autonomistico ventennale che aveva avuto inizio con la legge di riforma degli enti locali del 1990, era proseguito con le leggi Bassanini e con la riforma costituzionale; alla base della l. n. 56 del 2014 vi è la necessità di contenere la spesa pubblica che induce a ridurre le risorse nei confronti di Regioni ed enti locali, considerati come principali responsabili del dissesto economico e perciò sottoposti a nuovi e più penetranti controlli esterni, soprattutto di natura contabile, da parte della Corte dei Conti.

In quest'ottica devono essere letti l'accorpamento forzoso di Comuni, la soppressione delle Province, l'accorpamento o la rideterminazione dei territori regionali, così lasciandosi alle Province solo alcune funzioni di programmazione e coordinamento, mentre le funzioni di amministrazione attiva vengono trasferite ai Comuni, salvo la valorizzazione e la tutela dell'ambiente, la cui indeterminatezza sarà certamente foriera di contrasti tra Province e Regioni.

2.2. Detto che l'intento del Legislatore è di ridurre oltremodo le funzioni amministrative delle Province, attribuendo ad esse alcuni compiti di programmazione sovra comunale, ora il Presidente della Provincia e il Consiglio Provinciale sono eletti a suffragio ristretto dai Sindaci e dai Consiglieri comunali in carica della provincia. Analogamente, il suffragio passivo è ristretto ai Sindaci in carica (con l'aggiunta in via transitoria dei Presidenti provinciali uscenti), per quanto riguarda il Presidente, e ai Sindaci e Consiglieri dei comuni situati nel territorio provinciale (con l'aggiunta in via transitoria dei Consiglieri provinciali uscenti), per quanto riguarda il Consiglio.

Presidente e Consiglio sono eletti sulla base di liste concorrenti in un unico collegio elettorale corrispondente al territorio della provincia, composte da un numero di candidati non inferiore alla metà dei consiglieri da eleggere, sottoscritte da almeno il 5 per cento degli aventi diritto al voto. Dall'8 aprile 2019, nelle liste nessuno dei due sessi potrà essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati, con arrotondamento matematico.

Il voto viene ponderato a seconda della fascia di popolazione del comune rappresentato dall'elettore.

In sostanza ciascun elettore esprime un voto che è ponderato sulla base di un indice di ponderazione determinato sulla base del valore percentuale del rapporto fra la popolazione di ciascuna delle nove fasce demografiche previste dalla l. 56/2014 e la popolazione dell'intera provincia; questo valore si riduce a 45 se esso è superiore per un solo comune, ripartendo la percentuale eccedente agli altri comuni in misura proporzionale alla rispettiva popolazione. Se vi sono uno o più comuni che abbiano un valore percentuale superiore a 35, esso si riduce a questa cifra, escludendo dalla riduzione il comune il cui valore percentuale è superiore a 45 e ripartendo la percentuale eccedente agli altri comuni in misura proporzionale alla rispettiva popolazione. L'indice di ponderazione è il risultato della divisione del valore percentuale determinato per ciascuna fascia demografica, per il numero complessivo dei sindaci e dei consiglieri appartenenti alla medesima fascia demografica, moltiplicato per 1.000. La cifra elettorale di ciascuna lista è costituita dalla somma dei voti ponderati validi riportati da ciascuna lista: per l'assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista si divide la cifra elettorale di ciascuna lista successivamente per 1, 2, 3, 4 ... fino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere; quindi si scelgono in ordine decrescente, tra i quozienti così ottenuti, quelli più alti, in numero eguale a quello dei consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente. Ciascuna lista consegue tanti rappresentanti eletti quanti sono i quozienti a essa appartenenti compresi nella graduatoria. A parità di quoziente, il posto è attribuito alla lista che ha ottenuto la maggiore cifra elettorale e, a parità di quest'ultima, per sorteggio.

3. Ciò premesso, non pare al Collegio che le censure dedotte da parte ricorrente con riguardo a tale indice di ponderazione siano meritevoli di positiva valutazione; in definitiva pacifica e mai oggetto di contestazione è stata da sempre l'applicazione di un sistema di voto riformato dal Trattato di Nizza nel dicembre 2000 e che viene usato tuttora in Consiglio, anche se talvolta si è obiettato che si concede ad alcuni Paesi, in modo particolare alla Polonia e alla Spagna, un potere sproporzionato rispetto al loro reale peso demografico. Ogni Paese all'interno del Consiglio dei ministri, per le decisioni a maggioranza qualificata, ha a disposizione un voto ed ogni voto ha un valore diverso in conseguenza del peso demografico del Paese; i voti di Germania, Italia, Regno Unito e Francia (i quattro Paesi più popolosi in Europa) valgono 29 punti ciascuno mentre, all'estremo opposto, quello di Malta - il Paese con meno abitanti in Europa - vale 3 punti.

3.1. Similmente, alla Camera dei Deputati il calendario dei lavori viene fissato dalla conferenza dei capigruppo ciascuno dei quali ha i voti dei propri consiglieri, ma comunque il rapporto capogruppo/gruppo non è equivalente a quello cittadini/consigliere eletto atteso che il consigliere non è mandatario degli elettori, i quali ultimi ben potrebbero preferire un soggetto diverso dal consigliere.

3.2. In definitiva pare al Collegio che sul punto la l. n. 56/2014 sia coerente con il principio di proporzionalità dell'azione amministrativa, di diretta derivazione dal diritto dell'Unione Europea, principio che impone all'Amministrazione il perseguimento del pubblico interesse col minor sacrificio possibile dell'interesse privato e che è corollario di quello di ragionevolezza e di parità di trattamento di situazioni uguali. Trattasi di un principio avente rango costituzionale fondamentale perché insito nell'art. 3 Cost. e compreso tra i principi dell'ordinamento comunitario e, pertanto, ha oggi pieno ingresso nel nostro ordinamento, in virtù del disposto del comma 1 dell'art. 1 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Tale principio di proporzionalità dell'azione amministrativa impone invero un'indagine c.d. "trifasica", che passa attraverso l'accertamento della necessità della misura, della sua idoneità allo scopo da raggiungere ed della stretta proporzionalità della misura applicata con il fine da raggiungere, per cui in applicazione di tale principio deve essere preferita "la misura più mite" che consenta di raggiungere lo scopo perseguito dalla norma.

Sotto ulteriore profilo il censurato meccanismo elettivo di secondo grado è del tutto compatibile con il principio democratico e con quello autonomistico, dovendosi escludere che il carattere rappresentativo ed elettivo degli Organi di governo del territorio venga meno in caso di elezioni di secondo grado. Il voto ponderato mira proprio a garantire idonea rappresentatività agli eletti nell'ente Provincia rispetto alle comunità interessate, non essendo perciò esclusa la possibilità di un'elezione indiretta mediante meccanismi alternativi idonei ad assicurare una reale partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti.

4. Quanto, poi, alle censure come riconducibili al cd. "voto indiretto", il Collegio non può che prendere atto di quanto recentemente (26 marzo 2015, n. 50) affermato dal Giudice delle leggi, che ha puntualmente affermato come la natura costituzionalmente necessaria degli enti previsti dall'art. 114 Cost., come «costitutivi della Repubblica», ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art. 5 Cost. non implicano l'automatica indispensabilità che gli organi di governo di tutti questi enti siano direttamente eletti. Deve, dunque, escludersi la totale equiparazione tra i diversi livelli di governo territoriale atteso che proprio i principi di adeguatezza e differenziazione comportano la possibilità di diversificare i modelli di rappresentanza politica ai vari livelli; parimenti deve escludersi che la materia «legislazione elettorale» di Città metropolitane - devoluta alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. - si riferisca specificamente ed esclusivamente ad un procedimento di elezione diretta, attesa anche la natura polisemantica dell'espressione usata dal Costituente, come tale riferibile ad entrambi i modelli di «legislazione elettorale».

Sotto ulteriore profilo la Corte Costituzionale ha rimarcato che, non a caso, è imposta la sostituzione di coloro che sono componenti "ratione muneris" dell'organo indirettamente eletto quando venga meno il munus (art. 1, comma 25, ed analogamente, con riguardo ad organi delle Province, commi 65 e 69).

5. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

In ragione della novità della questione, pare equo disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.