Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
Pescara
Sentenza 20 febbraio 2008, n. 109

FATTO

Vengono impugnati con il presente ricorso l'atto autorizzativo del Comune di Alba Adriatica datato 27 agosto 2007 e la delibera della Giunta comunale n 110 del 19 aprile 2007 avente ad oggetto "Sanzioni amministrative pecuniarie - Adesione ai servizi di Riscossione s.p.a.".

La ditta ricorrente ricostruisce innanzi tutto l'ambito normativo introdotto con il d.l. 30 settembre 2005 n 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n 248, che ha stabilito un profondo cambiamento del sistema di riscossione, con un graduale passaggio da soggetti privati ad una società per azioni di proprietà pubblica. Nella fase transitoria, osserva la ditta ricorrente, in particolare per quanto concerne la fiscalità locale, vengono in rilievo i commi 24, 25 e 25 bis dell'articolo 3 del citato d.l. 203 del 2005, che hanno considerato le due ipotesi di scorporo o meno del ramo d'azienda.

La ricorrente ditta SOGET s.p.a. ha appunto proceduto alla propria scissione mediante costituzione di una società scorporata avente ad oggetto le attività svolte in concessione per conto degli enti locali.

L'attività di riscossione per conto del Comune di Alba Adriatica è quindi continuata; sennonché il Comune, con la delibera gravata in questa sede, ha stabilito di effettuare il servizio di riscossione coattiva delle sanzioni amministrative tramite la Riscossione s.p.a. ora Equitalia Servizi s.p.a.

La ditta ricorrente considera illegittima la citata deliberazione e a sostegno illustra i seguenti motivi di gravame:

1. Violazione degli articoli 3, 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, violazione dell'articolo 3, comma 24, del d.l. 30 settembre 2005 n 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n 248, violazione art. 1 comma 477 della legge 266/05 e difetto di motivazione.

Non solo non è stato dato avviso alla società della decisione comunale, ma manca altresì ogni congrua motivazione.

2. Violazione art. 3 della legge n. 248 del 2005, art. 3 d.lgs. 112/99, art. 52 d.lgs. 446/97 e dei principi in materia di affidamento di servizi pubblici, violazione d.lgs. 163 del 2006, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà.

Ad avviso di parte ricorrente, la norma rende obbligatorio l'utilizzo da parte degli enti locali di procedure di gara ad evidenza pubblica; inoltre essa privilegia il proseguimento automatico dell'attività di riscossione da parte dei soggetti concessionari, salva la decisone dell'ente di addivenire ad una gara ad evidenza pubblica.

Resiste in giudizio la ditta Equitalia Servizi s.p.a., che confuta le tesi avversarie, in particolare eccependo l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto la normativa vigente non consentirebbe alla ditta ricorrente di operare riscossioni tramite ruoli, unico oggetto della delibera gravata.

Dopo un'ampia discussione svoltasi nella pubblica udienza del 7 febbraio 2008, la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

1. Con il presente ricorso viene gravata la deliberazione della Giunta Comunale di Alba Adriatica meglio indicata in epigrafe che conferma la continuazione soggettiva ed oggettiva del rapporto per il servizio di riscossione delle sanzioni amministrative, in capo alla società di riscossione, oggi agente contabile (Equitalia Pragma S.p.a., facente capo ad Equitalia S.p.a.), che già esercitava come concessionaria tale attività.

In via di fatto va precisato che nelle premesse della delibera la Giunta comunale afferma di "dover proseguire la riscossione delle entrate" poi dettagliate "affidando il ruolo a Riscossione s.p.a.".

Le questioni giuridiche da affrontare sono sostanzialmente due, ancorché strettamente intrecciate tra di loro: la prima riguarda la possibilità per la ditta ricorrente di operare la riscossione tramite ruoli, oggetto di apposita eccezione di carenza di interesse sollevata da controparte, rilievo che per sua natura implica peraltro un esame del merito del ricorso nonché della normativa invocata dalla ditta istante.

La seconda riguarda invece l'interpretazione dell'articolo 3, commi 24 e 25, del citato d.l. 30 settembre 2005 n 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n 248, in particolare per stabilire se la volontà dell'ente locale si possa esprimere tramite una mera delibera giuntale, come avvenuto nel caso in esame, ovvero necessiti di una delibera consiliare e infine se debba necessariamente essere adottata una procedura ad evidenza pubblica.

2. Il meccanismo introdotto dal d.l. 203 del 2005 per quanto concerne gli enti locali si fonda sui seguenti pilastri:

- la graduale sostituzione delle società concessionarie private con un soggetto a controllo pubblico, prima la Riscossione s.p.a. ed ora la Equitalia Servizi s.p.a., ammettendo solo in via residuale e transitoria l'utilizzo delle società private;

- il rispetto della volontà degli enti locali;

- la regola della gara pubblica qualora intervenga, ovviamente su volontà espressa dell'ente locale, la decisione di scegliere un nuovo soggetto cui affidare la riscossione;

- la gradualità del passaggio al nuovo regime di riscossione.

Nell'ambito di tale gradualità vengono previsti alcuni automatismi per le società già concessionarie che abbiano scorporato o meno il ramo d'azienda che si occupa della riscossione.

Va poi aggiunto come i vari principi della riforma possano risultare talvolta in parziale conflitto tra di loro, per cui risulta sempre necessario un loro contemperamento, in particolare tra la salvaguardia della volontà degli enti locali e la preferenza chiaramente accordata dalla normativa alla società pubblica di riscossione, nonché tra l'autonomia dei Comuni e l'esigenza di utilizzare ove necessario lo strumento della gara ad evidenza pubblica.

3. Ciò premesso in linea generale, vanno esaminate in dettaglio le norme fondamentali riguardanti la fattispecie in esame e in particolare i commi 24 e 25 dell'articolo 3 del citato d.l. 30 settembre 2005 n 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n 248, che per comodità espositiva si riproducono:

"24. Fino al momento dell'eventuale cessione, totale o parziale, del proprio capitale sociale alla Riscossione S.p.a., ai sensi del comma 7, o contestualmente alla stessa, le aziende concessionarie possono trasferire ad altre società il ramo d'azienda relativo alle attività svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, nonché a quelle di cui all'articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446. In questo caso:

a) fino al 31 dicembre 2010 ed in mancanza di diversa determinazione degli stessi enti, le predette attività sono gestite dalle società cessionarie del predetto ramo d'azienda, se queste ultime possiedono i requisiti per l'iscrizione all'albo di cui al medesimo articolo 53, comma 1, del decreto legislativo n. 446 del 1997, in presenza dei quali tale iscrizione avviene di diritto;

b) la riscossione coattiva delle entrate di spettanza dei predetti enti è effettuata con la procedura indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, salvo che per i ruoli consegnati fino alla data del trasferimento, per i quali il rapporto con l'ente locale è regolato dal decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e si procede nei confronti dei soggetti iscritti a ruolo sulla base delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, applicabili alle citate entrate ai sensi dell'articolo 18 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46.

25. Fino al 31 dicembre 2010, in mancanza di trasferimento effettuato ai sensi del comma 24 e di diversa determinazione dell'ente creditore, le attività di cui allo stesso comma 24 sono gestite dalla Riscossione S.p.a. o dalle società dalla stessa partecipate ai sensi del comma 7, fermo il rispetto di procedure di gara ad evidenza pubblica. Fino alla stessa data possono essere prorogati i contratti in corso tra gli enti locali e le società iscritte all'albo di cui all'articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446".

Va innanzi tutto evidenziato che trattandosi di ditta che ha proceduto allo scorporo va applicato il riportato comma 24.

A tale proposito emergono in via immediata alcuni elementi letterali, che differenziano il comma 24 dal successivo che concerne le società che non hanno proceduto allo scorporo: per queste ultime si fa espresso riferimento alle procedure di gara ad evidenza pubblica, richiamo che manca affatto nel comma 24.

Invece in entrambi i commi la norma espressamente fa riferimento alla diversa volontà degli enti locali, che quindi sono in grado di mutare gli automatismi previsti.

4. Ciò premesso, per affrontare la decisiva questione delle modalità di riscossione, conviene tornare ai principi di cui alla legge di riforma, la quale in linea generale ha previsto al comma 4 dell'art. 3:

"4. La Riscossione S.p.a., anche avvalendosi, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di personale dell'Agenzia delle entrate e dell'I.N.P.S. ed anche attraverso altre società per azioni, partecipate ai sensi del comma 7:

a) effettua l'attività di riscossione mediante ruolo, con i poteri e secondo le disposizioni di cui al titolo I, capo II, e al titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, nonché l'attività di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237;

b) può effettuare:

1) le attività di riscossione spontanea, liquidazione ed accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali, degli enti pubblici, anche territoriali, e delle loro società partecipate, nel rispetto di procedure di gara ad evidenza pubblica; qualora dette attività riguardino entrate delle regioni o di società da queste partecipate, possono essere compiute su richiesta della regione interessata ovvero previa acquisizione del suo assenso;

2) altre attività, strumentali a quelle dell'Agenzia delle entrate, anche attraverso la stipula di appositi contratti di servizio e, a tale fine, può assumere finanziamenti e svolgere operazioni finanziarie a questi connesse".

La lettura dell'articolo testé riportato evidenzia la differenza tra attività obbligatorie e quelle facoltative che la Riscossione s.p.a. "può effettuare".

Tra quelle obbligatorie demandate alla citata Riscossione s.p.a. vi è quella di riscossione coattiva tramite ruolo, oggetto specifico della delibera comunale qui impugnata.

Ne consegue che il servizio nazionale della riscossione coattiva mediante ruolo è stato integralmente "pubblicizzato" dalla normativa applicabile, attraverso la costituzione di una società a partecipazione pubblica che si è resa acquirente delle società ex concessionarie.

La riscossione spontanea a favore di altri enti pubblici può invece essere effettuata anche da Riscossione S.p.a., così come dagli altri soggetti iscritti all'albo di cui all'articolo 53 d.lgs. 446/1997.

5. L'unica eccezione al sistema come sopra delineato è disposta dall'art. 3, comma 24, sopra riportato e riguarda i ruoli in atto.

A tale proposito il ripetuto comma 24 prevede infatti che nel caso di trasferimento della fiscalità degli enti locali dall'ex concessionario ad una nuova società, cioè di scorporo, la riscossione coattiva delle entrate di spettanza dei predetti enti è effettuata con la procedura indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, cioè con il procedimento cosiddetto della "ingiunzione fiscale", e non con la riscossione mediante ruolo, salvo un'unica e ben individuata eccezione determinata dalla necessità di non interrompere i procedimenti in corso; e cioè salvo che per i ruoli consegnati fino alla data del trasferimento del ramo d'azienda relativo alla fiscalità locale, per i quali il rapporto con l'ente locale è regolato dal decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e si procede nei confronti dei soggetti iscritti a ruolo sulla base delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602.

In sostanza, la norma esclude che le stesse società beneficiarie possano gestire la riscossione mediante ruolo (già di prerogativa dello Stato e dei suoi concessionari ed oggi affidata a Riscossione e alle sue partecipate), salvo che per i ruoli già consegnati sino alla data del trasferimento del ramo d'azienda, per i quali, essendo già in atto il procedimento coattivo, sarebbe risultato problematico modificare le procedure di esazione.

In altri termini, viene confermato quanto in precedenza stabilito dal comma 6 dell'art. 52 del d.lgs. n. 446/1997: solo lo Stato e i suoi agenti contabili utilizzano il ruolo per la riscossione, laddove i riscossori privati locali utilizzano la procedura dell'ingiunzione fiscale di cui al RD del 1910 n. 639.

6. Va rammentato che il d.lgs. n. 112/1999 all'art. 3, comma 6, prevede che: "La riscossione coattiva delle entrate di province e comuni che non abbiano esercitato la facoltà di cui agli articoli 52 e 59, comma 1, lettera n), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, viene effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione".

A tal proposito, bisogna richiamare l'art. 52, del d.lgs. 15-12-1997 n. 446 (recante istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali) il quale ha stabilito la "potestà regolamentare generale delle province e dei comuni" prevedendo che questi ultimi possano "disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie...", affidando a terzi (co. 5), anche diversi dai concessionari dello Stato, le varie fasi, dall'accertamento alla riscossione coattiva delle entrate, scegliendo il riscossore mediante procedure di evidenza pubblica, cui possono partecipare tutti i soggetti aventi determinati requisiti e pertanto iscritti in apposito albo, istituito dal successivo art. 53 del citato d.lgs. 446.

Lo stesso art. 52, al comma 6, stabilisce poi una distinzione, mantenuta anche dall'attuale normativa, tra riscossione mediante ruolo e riscossione mediante ingiunzione fiscale: la prima, riservata alle società già concessionarie del servizio nazionale che si fossero aggiudicata la riscossione a favore dei Comuni ai sensi dell'art. 52; la seconda, cioè la riscossione mediante ingiunzione fiscale emessa dagli enti creditori ai sensi del r.d. n. 639 del 1910, riservata a tutti gli altri soggetti.

Infatti detto articolo 52 del d.lgs. n. 446/1997, al comma 6, stabilisce che la riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle province e dei comuni viene effettuata con la procedura di cui al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, se affidata ai concessionari del servizio di riscossione di cui al d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, cioè ai concessionari del servizio nazionale, ovvero con quella indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, se svolta in proprio dall'ente locale o affidata agli altri soggetti menzionati alla lettera b) del comma 4, cioè se affidata a terzi diversi dai concessionari del servizio nazionale della riscossione.

7. Quanto fin qui evidenziato viene confermato dallo stesso Comune di Alba Adriatica che, nel proprio regolamento delle entrate adottato ex art. 52, comma 6, d.lgs. 446/1997, ha espressamente richiamato la distinzione tra riscossione mediante ruolo e riscossione mediante ingiunzione fiscale. Infatti, all'art. 15 del regolamento in questione si precisa che la riscossione "coattiva sia dei tributi che delle altre entrate avviene secondo la procedura di cui al d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, se affidata ai concessionari del servizio di riscossione (oggi Agenti contabili), ovvero con quella indicata dal r.d. 144/1910, n. 639, se svolta direttamente o affidata ad altri soggetti". In sostanza lo stesso regolamento comunale delle entrate non prevede la possibilità, conformemente a legge, che la ricorrente possa procedere a riscuotere mediante ruolo le somme in questione.

In altri termini, il ruolo resta una forma di riscossione attribuita agli agenti contabili che esercitano come concessionari funzioni dello Stato, l'ingiunzione fiscale è invece lo strumento utilizzabile dagli altri gestori.

Ne discende che la ditta ricorrente non potrebbe esercitare la riscossione tramite ruoli, cioè l'oggetto della delibera gravata: da qui l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

8. A ciò va aggiunto che la norma di cui all'articolo 3 comma 24 fa pur salva la diversa volontà dell'ente locale, espressa in tal caso nella delibera gravata; né risultava necessaria nel caso alcuna determinazione consiliare e ancor meno l'indizione di una gara ad evidenza pubblica, trattandosi di perpetuare il sistema di riscossione tramite ruoli già in atto. Del resto, da una lettura ragionata della delibera gravata emerge la volontà comunale di continuare con un affidamento già in essere.

In sostanza, non era necessario il ricorso ad alcuna gara, trattandosi di utilizzare il riscossore pubblico come visto privilegiato dalla normativa e di rispettare la volontà dell'ente locale, anch'essa fatta espressamente salva.

In altri termini, il Comune ha la potestà di determinare, senza svolgere alcuna gara, che il rapporto non si trasferisca in capo alla società frutto dello scorporo, ma resti incardinato sull'ex concessionario - agente della riscossione- in un regime di continuità con il sistema precedente; ciò implica a norma di legge che la riscossione mediante ruolo risulta del tutto inibita alle società ricorrente frutto dello "scorporo" della fiscalità locale, salvo che per i ruoli consegnati anteriormente allo scorporo stesso.

9. Per completezza va aggiunto che nella specie non risulta nessuna convenzione in atto tra comune e società esattrice adottata sulla base del regolamento delle entrate e quindi l'eventuale affidamento del servizio stesso ad un soggetto privato come è la Soget, sulla scorta del regime dell'articolo 52 del d.lgs. n. 446, andrebbe comunque disciplinato mediante una accordo di tipo convenzionale, anche per definire le condizioni operative ed economiche alle quali il servizio andrebbe svolto.

Stante l'impossibilità giuridica per la ditta istante di svolgere il servizio di riscossione tramite ruoli, non necessita esaminare la restante censura sub 1 in narrativa di violazione sotto vari aspetti delle norme procedurali di cui alla legge 241 del 1990; in ogni caso tale doglianza risulta sostanzialmente depotenziata da quanto sopra evidenziato.

10. In conclusione, il ricorso va rigettato, anche se la novità delle questioni giuridiche trattate induce il collegio a compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - Sezione di Pescara, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.

Compensa le spese di giudizio.