Corte di cassazione
Sezione I penale
Sentenza 30 settembre 2004, n. 38660

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 30 ottobre 2003, il Gip presso il Tribunale di Roma disponeva la convalida del provvedimento emesso in data 16 ottobre 2003 dal questore di Roma col quale, a norma dell'art. 6 della l. 401/1989, a V. Natale era stato fatto divieto di accedere, per il periodo di due anni, ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive e ai luoghi interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni medesime, imponendogli, inoltre, l'obbligo di presentarsi agli uffici del Commissariato di Ps di Roma-San Basilio nei giorni e nelle ore nei quali la squadra di calcio dell'As Roma era impegnata in manifestazioni agonistiche.

Il difensore del V. proponeva ricorso per cassazione chiedendo l'annullamento dell'ordinanza di convalida dell'obbligo di presentazione presso l'ufficio di pubblica sicurezza per i seguenti motivi: a) incompetenza territoriale, in quanto i fatti che avevano dato causa alla misura si erano verificati a Siena; b) violazione degli artt. 6 e 6-bis della l. 401/1989, non essendo derivato dalla condotta di scavalcamento della recinzione dell'impianto sportivo alcun concreto pericolo per le persone; c) violazione dell'art. 6, comma 3, della l. 401/1989, per la mancata indicazione dell'ora in cui era stata fatta la richiesta di convalida del Pm e per la conseguente impossibilità di accertare l'osservanza del termine prescritto a pena di inefficacia della misura; d) mancanza di motivazione del provvedimento di convalida sui presupposti soggettivi e oggettivi, nonché sulla pericolosità del ricorrente; e) violazione dell'art. 6, commi 1 e 2, della l. 401/1989, essendo stato imposto l'obbligo di presentazione anche per le partite amichevoli e per quelle disputate all'estero.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il primo motivo di ricorso implica la soluzione del problema relativo alla sindacabilità, in sede di convalida, del provvedimento emesso a norma dell'art. 6, comma 2, della l. 401/1989, sotto il profilo della competenza per territorio dell'autorità di pubblica sicurezza che l'ha adottato.

Sulla questione va registrato un contrasto nella recente giurisprudenza di questa Corte, atteso che ad un primo orientamento che esclude che in sede giurisdizionale possa controllarsi la competenza territoriale del questore, non essendo questa predeterminata dalla legge (Cassazione, Sezione I, 9 maggio 2003, Beghini), si contrappone l'indirizzo secondo cui rientra nei poteri del giudice della convalida verificare anche l'esistenza del presupposto costituito dalla competenza per territorio dell'autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento (Cassazione, Sezione I, 19 novembre 2003, Bergesio; 15 ottobre 2003, Malfa; 2 luglio 2003, Gioia).

Il Collegio ritiene di dover aderire a quest'ultima posizione interpretativa, condivisa dalla giurisprudenza maggioritaria, per una serie di convergenti ragioni di ordine logico e sistematico che ne rivelano la piena affidabilità ermeneutica.

Il comma 1 dell'art. 6 della l. 401/1989 stabilisce che il questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive nei confronti delle persone che risultano denunciate o condannate anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi cinque anni per uno dei reati di cui all'art. 4, commi 1 e 2, della l. 110/1975, all'art. 5 della l. 152/1975, all'art. 2, comma 2, del d.l. 122/1993, convertito, con modificazioni, dalla l. 205/1993, e all'art. 6-bis, commi 1 e 2, della presente legge, ovvero per aver preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime.

Il comma 2 prevede che alle persone alle quali è notificato il divieto previsto dal comma 1 il questore può prescrivere, tenendo conto dell'attività lavorativa dell'invitato, di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell'ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell'obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni per le quali opera il divieto di cui al comma 1.

Inoltre, l'art. 6, comma 3, dispone che la prescrizione di cui al comma 2 è immediatamente comunicata al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale, o al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, se l'interessato è persona minore di età, competenti con riferimento al luogo in cui ha sede l'ufficio di questura, aggiungendo che il Pm, se ritiene che sussistano i presupposti di cui al comma 1, entro 48 ore dalla notifica del provvedimento ne chiede la convalida al Gip e che le prescrizioni imposte cessano di avere efficacia se il Pm con decreto motivato non avanza la richiesta di convalida entro il termine predetto e se il giudice non dispone la convalida nelle 48 ore successive.

Dall'esame del comma 3 dell'art. 6 emerge che mentre la competenza dell'autorità giudiziaria, da qualificare come funzionale ed inderogabile (cfr. Cassazione, Sezione prima, 19 novembre 2003, Bergesio cit.), è strettamente correlata al "luogo in cui ha sede l'ufficio di questura", nessuna indicazione normativa è contenuta in ordine alla determinazione della competenza territoriale del questore legittimato ad adottare i provvedimenti relativi al divieto di accesso agli stadi e all'obbligo di presentazione all'autorità di pubblica sicurezza. In proposito è utile rilevare che l'art. 1 del d.l. 712/1994, che doveva sostituire l'art. 6 della l. 401/1989, attribuiva espressamente la competenza al "questore della provincia ove si svolge la competizione agonistica" e che questa specifica previsione normativa è stata, però, eliminata nella legge di conversione 45/1995; di talché può a ragione dirsi che nel testo vigente dell'art. 6 manca una espressa indicazione relativamente alla competenza territoriale del questore.

L'assenza nell'art. 6 di un'esplicita disciplina non può significare, tuttavia, che la competenza territoriale dell'autorità di pubblica sicurezza sia sottratta a qualsiasi normativa e non abbia alcuna influenza nel procedimento di convalida, sì da impedire al giudice di rilevarne la mancanza.

Deve sottolinearsi, anzitutto, che la sfera di competenza territoriale del questore può chiaramente ricavarsi dalle norme dell'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza, approvato con la l. 121/1981, il cui art. 14 qualifica il questore come "autorità provinciale di pubblica sicurezza", con attribuzioni in materia di ordine e di sicurezza pubblica, sicché il territorio della provincia segna la sfera di attribuzioni di tale organo con indispensabile riferimento ai fatti in esso verificatisi, che abbiano incidenza, appunto, sull'ordine e sulla sicurezza pubblica in ambito provinciale. Ne segue che, con riguardo ai provvedimenti di cui all'art. 6 della l. 401/1989, deve ritenersi territorialmente competente il questore del luogo in cui si sono realizzati i fatti posti a base della misura, con la precisazione che non può farsi utile riferimento al criterio di competenza della residenza o della stabile dimora dell'interessato previsto dall'art. 4 della l. 1423/1956 in materia di misure di prevenzione personali, in considerazione dell'autonomia e della specificità delle misure previste in tema di violenza in occasione di manifestazioni sportive e data «l'indubbia esigenza di assicurare il tempestivo ripristino dell'ordine e della sicurezza pubblica proprio laddove tali beni siano stati violati, turbati o messi in pericolo» (cfr. Cassazione, Sezione I, 19 novembre 2003, Bergesio, cit.).

Ciò posto, è da rilevare che, dovendo il giudice della convalida verificare tanto la legittimità formale quanto la legittimità sostanziale del provvedimento impositivo dell'obbligo di presentazione all'autorità di pubblica sicurezza (Corte costituzionale, 512/2002), al controllo non può certamente sfuggire l'accertamento della competenza per territorio del questore che il provvedimento stesso ha adottato. La soluzione contraria - seguita nella citata sentenza 9 maggio 2003, ric. Beghini - finisce per attribuire alla disposizione normativa una dimensione contrastante con i principi fondanti dell'ordinamento.

In primo luogo, deve ricordarsi che l'incompetenza costituisce, unitamente alla violazione di legge e all'eccesso di potere, uno dei tradizionali vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi e che, come regola generale, esso è sindacabile dal giudice ordinario a norma degli artt. 4 e 5 della l. 2248/1895, all. E, con conseguente possibilità di disapplicazione dell'atto in relazione al caso dedotto in giudizio. E risulterebbe certamente priva di coerenza sistematica una norma che escludesse, proprio per il procedimento di convalida ex art. 6, comma 3, della l. 401/1989, il rilievo dell'invalidità, per l'incompetenza dell'autorità amministrativa, del provvedimento di comparizione personale in un ufficio di pubblica sicurezza, emesso da un questore diverso da quello del luogo in cui sono stati commessi i fatti di violenza. La discrasia appare ancor più evidente ed inspiegabile se si considera che il vizio di incompetenza potrebbe, invece, essere fatto valere se fosse impugnato dinanzi al giudice amministrativo il provvedimento di divieto di accesso ai luoghi nei quali si svolgono manifestazioni sportive (art. 6, comma 1), rispetto al quale l'imposizione dell'obbligo di presentazione ha una funzione accessoria e strumentale.

D'altra parte, va posto in risalto che il preciso collegamento fissato dalla legge fra competenza territoriale del questore e competenza territoriale del giudice della convalida impone - nell'ottica di una interpretazione adeguatrice dell'art. 6, comma 3, della l. 401/1989 al principio costituzionale della precostituzione del giudice naturale - che il Gip, nel controllare la legalità del provvedimento, accerti anche la competenza territoriale dell'autorità di pubblica sicurezza, dato che da essa deriva non solo la legittimità dell'atto, ma anche la propria competenza, determinata con riferimento alla sede dell'ufficio di questura che ha emesso la misura restrittiva della libertà personale. Ed, infatti, se nel procedimento di convalida fosse realmente non sindacabile la competenza territoriale del questore, il giudice non potrebbe neppure controllare l'effettività della propria competenza e risulterebbe indubbiamente vulnerato il principio della precostituzione del giudice naturale ex art. 25, comma 1, della Carta fondamentale, in forza del quale la competenza del giudice deve essere radicata su presupposti obiettivi e rigorosamente prefigurati dalla legge, senza la possibilità che elementi rimessi all'altrui discrezionalità possano determinare spostamenti di competenza: risultato, questo, che indubbiamente si verificherebbe se fosse preclusa la verifica della competenza territoriale del questore dal quale dipende la competenza del giudice.

In conclusione, deve condividersi l'orientamento giurisprudenziale che, per i provvedimenti previsti dall'art. 6 della l. 401/1989, collega la competenza territoriale del questore al luogo in cui si sono verificati i fatti giustificativi della misura e attribuisce al giudice il potere di negare la convalida quando il provvedimento sia illegittimo per incompetenza dell'organo che l'ha emesso.

Pertanto, risultando fondato il primo motivo di ricorso per essere stato commesso il fatto di violenza a Siena e non a Roma, deve dichiararsi l'incompetenza per territorio del questore di Roma e, di riflesso, l'incompetenza del Gip del tribunale di quest'ultima città, con la conseguente pronuncia di annullamento senza rinvio del provvedimento di convalida.

P.Q.M.

La Corte suprema di Cassazione, Sezione prima penale, annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata.